新能源车补贴政策的争议与纠错

刘潇阳

王勇。

从2013年到2023年，大规模的新能源汽车补贴政策已走过漫长而卓有成效的十年。

2013年9月，四部委联合出台《关于继续开展新能源汽車推广应用工作的通知》，补贴范围从试点走向全国，推广范围由公共领域向私人领域，由此拉开了大规模补贴的开端。

早年曾经历曲折。2013年到2015年这三年，是单车补贴金额最高，但也是监管相对宽松的一段时期，成了新能源汽车骗补最集中的时期。汽车生产企业按扣除补助后的价格将新能源汽车销售给私人用户，一辆新能源大客车的最高补贴达到60万元，吸引了大量投机者混入。

2016年补贴退坡，这直接造成了2015年底部分车企抢搭“最后一班车”，一方面结果是，中国新能源汽车在2015年销量达到33万辆，成为全球最大的新能源汽车市场，并保持至今；但另一方面也导致短期炮制出套取补贴的各类虚假订单。

据财政部等四部门的审查统计，涉嫌骗补和违规谋补的车辆总数达到76374辆，涉及补贴总金额92.707亿元，其中新能源客车是重灾区，五家骗补的新能源客车企业（苏州吉姆西、苏州金龙、深圳五洲龙、奇瑞万达贵州客车和河南少林客车）涉及金额高达10亿元。

2017年后，国补政策进入调整期，新能源乘用车续航里程补贴“门槛”持续上升，推动产业走向高端化发展。一方面，低续航能力的新能源乘用车不再享受补贴政策；另一方面，对电池能量密度、车辆能耗等要求逐渐趋于严格，并将其作为影响单车补贴金额的重要因素。

2021年，新能源汽车销量跃升到300万辆以上，超过此前三年的总和，同比增长达到181%，全行业迎来倍数增长拐点。2022年，新能源汽车销量达到688.7万辆，同比增长93.4%，市场占有率已经达到25.6%。

2022年12月31日，根据财政部、工信部等部门2021年底公布的通知，该日之后上牌的车辆不再给予补贴，始于2010年的国家财政补贴正式退场。

跨度十余年、累计超2000亿元的国家补贴，成为新能源汽车强势崛起不可或缺的关键助力——一方面使得新能源汽车拥有了与燃油车相接近的价格竞争优势，让刚刚起步的企业能在初期活下来、挺过去；另一方面，也能让车企放下包袱、全情投入技术研发，从而加快发展壮大。

新能源汽车补贴政策，充分激发了市场主体活力，但也因“骗补”等事件遭到了负面舆论冲击，如何看待新能源补贴政策的得失？《财经》对话北京大学新结构经济学研究院学术副院长王勇，共同探讨政策对产业发展的影响。

王勇是新结构经济学的代表学者，这一学派是经济学家林毅夫在世界银行担任首席经济学家兼高级副行长期间提出，彼时王勇在世界银行担任研究员，如今在林毅夫创立的新结构经济学研究院担任学术副院长。

新结构经济学的核心观点是：在不同的发展阶段，经济最适宜的结构是不一样的，而且内生于发展阶段，发展中国家不能时时以发达国家为参照系。主张发展中国家或地区应从其自身要素禀赋结构出发，发展其具有比较优势的产业，在“有效市场”和“有为政府”的共同作用下，推动经济结构的转型升级和经济社会的发展。

王勇教授近年对新能源汽车产业发展成功的根源进行了专门研究，他认为：更应该着眼于政策的大方向和动态调整情况，而非仅从静态角度关注政策漏洞，政策难免有漏洞，关键是及时调整；

对比传统能源汽车与新能源汽车的产业政策，前者不仅制定过于严格的行业规制，而且开放、竞争机制不足，未能促进有效市场的形成；后者则着力于营造开放的内外部市场竞争，形成了有效的优胜劣汰机制；

目前政府债务负担越来越大，但作为发展中国家，中国在产业政策方面还存在不少生产性投资的空间，政府有为是为了市场有效。

政策难免有漏洞，关键是及时调整

《财经》：新能源汽车补贴政策施行初期，有骗补现象出现，对产业发展带来了恶劣影响，怎么看待政策制定和实施过程中出现的漏洞？

王勇：2015年-2016年的时候，新能源汽车产业政策被不少专家当作典型的中国失败产业政策案例，被批评得一塌糊涂，随着骗补等一系列事件出现，大家甚至认为不应该有产业政策。

但事实上在不同的发展阶段，产业发展的主要瓶颈不一样，政府在制定产业政策时，需要确保的是整体方向上协助产业更好地应对各个阶段最主要的瓶颈制约因素。

现实很复杂，政策有漏洞经常是难免的，关键是发现问题以后，能不能及时纠正错误，动态地、不断地调整。“有为政府”不是一个静态概念，评估政府是否有为的重要标准是：当产业主导矛盾发生变化的时候，产业政策调整的大方向是不是对的，最后有没有严格有效地落实。

骗补当然是需要尽量杜绝的，出现后需要深刻检讨，依法追究相关人员的责任。但是如果只是静止在骗补的时间点上看问题，看到这么多的浪费，就通盘否定整体的产业政策，那就很有可能会因噎废食，只见树木不见森林。

事实上这个骗补漏洞被揭露出来后，政府很快提高了补贴的技术标准，堵住了骗补的漏洞，而不是全然停止了所有补贴。

所以即使是正确的产业政策，在其施行过程中也是需要政府的魄力。判断一个政府是否有为，不是要求政府百分之百不会犯错，否则最后的结果必然是政府的不作为，不敢承担责任，多一事不如少一事。

“有为政府”一定是一个有错必改的政府，而不是什么都不做，如果政府什么产业政策都不做，我不相信能够发展得像现在这么好。

《财经》：在最早的新能源车补贴方案中，补贴和电池容量直接挂钩，于是有观点称新能源汽车的补贴大部分流入了电池供应商手中，政策制定是否会考虑到补贴的最终归宿？

王勇：从理论上来说，评估任何一个政策都需要考虑一般均衡效应，也就是要考虑到各个相关市场的供给和需求，考虑补贴资金的来源等等。

新能源汽车补贴对其上游电池供应商的确带来了直接影响，但实际上不只是产业的上下游之间的影响，还有跨产业的问题，劳动力等生产要素市场的问题等等。

所以还是希望制定产业政策时政府尽可能考虑得充分一点，综合性纳入各种因素，并且邀请有关专家对相关政策进行充分的论证甚至辩论，大众也需要足够的讨论，政策的制定与施行有酝酿期，这样就能一定程度上减少决策失误，提高政策效率。

《财经》：新能源汽车补贴政策已经退场，而购置税、车船税等税收减免仍持续存在，政府利用不同扶持政策时是如何考虑的？

王勇：中国的新能源汽车产业，目前市场相对而言已经比较成熟了，如果需要继续扶持的话，更为有效的方式不是先征税，然后再补贴，这可能会导致双重扭曲，而是直接减税。

首先征税可能会导致扭曲，其次征完了以后到底补贴什么样的企业、补贴多久、补贴多少又是一道扭曲，很难把控好这个量，还可能导致企业骗补等行为。

特别是当一个产业接近世界技术前沿，成为领先型产业时，我们可能看不太清楚产业未来发展的技术可能性，此时如果需要政府继续支持该产业的发展，效率最高的做法可能就是直接减税。

不再追赶，直接换道超车

《财经》：中国发展传统汽车产业时也给予了许多扶持政策，相较于新能源汽车产业，为什么没有取得明显的突破？

王勇：中国的新能源汽车产业属于物质资本与人力资本都比较密集的“换道超车型”产业，技术迭代速度很快，发达国家和中国基本上处于同一起跑线。

其一，中国虽然从人均物质资本和人均人力资本的角度而言依然不如发达国家，但是过去40年进步很快，而且由于中国的人口规模大，可以通过成立经济特区，采取优惠政策等方式把人才、资本都集聚到局部的地方，比如深圳、上海等等，在这些地方的资本与人才禀赋条件与发达国家相比差距就显著缩小了，在要素禀赋条件上新能源汽车已经符合潜在比较优势。

其二，在新能源汽车的电池技术上面需要稀土，而中国在稀土方面也存在自然禀赋的比较优势。

中国的传统汽车产业则属于“追赶型”，发达国家在内燃机等技术上已经非常发达，我们与它们的技术差距本来就很大，存在很多专利壁垒以及缺乏know how（专业知识）方面的经验，核心技术方面很难追赶上来。此外，中國的石油60%-70%需要进口，使得传统能源汽车的要素禀赋的相对劣势更加明显。

值得对比的是，上世纪90年代出台的《汽车工业产业政策》对合资汽车企业提供更大规模的优惠政策，这就使得不少车企仅仅依靠引进车型进行劳动密集型的组装生产，便足以获取较高的利润，因此当时国内汽车企业未能掌握核心技术。

而且，当时中国还属于低收入经济体，进行汽车的核心技术研发并不符合中国的要素禀赋结构比较优势，所以在很长时间内，中国车企在传统能源汽车的技术研发上总体而言都不够重视自主创新，对国外技术的依赖程度很高。

而新能源汽车则不同，在核心技术方面中国与传统汽车强国基本都在同一起跑线上，逼着国内车企首先就要从技术上进行创新突破，因此反而打开了局面。

另外一个重要原因是，传统汽车产业的地方保护主义太深，经常看到不同的地方就扶持当地的汽车品牌，地区互相之间有壁垒。

相反，新能源汽车产业政策着力营造更加平等开放的内外部市场竞争环境。

不同于成熟的传统能源汽车，开始时并非国内很多地方都在重点发展新能源汽车的整车制造业务，全国也就那么几家企业在研发在量产，所以各地区之间对于新能源汽车的地方保护主义相比而言不那么严重。

而且当新能源产业的发展进入相对成熟期，一些企业已经形成了自生能力，政府的补贴政策也逐渐退坡，这有利于促进市场竞争，能够形成一个比较有效的优胜劣汰机制。

《财经》：中国及时从发展传统汽车产业转向了新能源汽车产业，如何判断所选的路线是否正确？在细分的技术路线上又如何做选择？

王勇：一般涉及技术创新，都有很大的不确定性。

以新能源汽车为例，它的研发与生产的支持政策并不是城市级别的，而是涉及国家层面的战略选择。

首先，新能源汽车的规模经济比较大、投入相当高，并且中国的汽车市场具有很大的市场购买潜力。

其次，中国的石油60%-70%依赖于进口，新能源汽车有助于切实改善中国的能源安全问题。

最后，无论是从能源安全问题还是新发展理念角度来看，绿色环保的发展道路、碳达峰碳中和的目标，都是我们需要积极推动、落实到具体政策实践的，新能源汽车代替传统能源汽车是大势所趋。

这些方面都决定了我们必然会走发展新能源汽车的道路。

而在细分的方向上，日本之前一直把宝押在液氢技术上，中国则是走电池路线。

这些主要技术路线的选择虽然直接由关键企业与对应的专家团队在一线不断尝试摸索，但是最终也都在国家级的战略层面进行综合判断，以文件的形式做出明确的最终决定，并以相关政策去引导企业选择国家所鼓励的技术路线。

在电池的不同路线中，比亚迪则是铁锂电池，技术上承接日韩的家电等电子产品的电池技术路线，其续航能力较弱，但是安全问题相对较少，与特斯拉选择三元锂电池的特点正好相反，这就能解释为什么中国一开始主要出口的新能源汽车都是对于安全性要求较高的大巴、校车等车型。

《财经》：除了国家层面的政策，地方政府应该怎样结合当地条件出台产业政策？

王勇：现实中，地方政府制定产业政策通常存在三种情况。

第一种情况是看当地的要素禀赋结构、制度禀赋结构和自然禀赋结构，然后根据这些禀赋结构支持那些在当地具有潜在比较优势的产业，主动制定相关产业政策。

第二种情况是地方政府对于本地的禀赋结构没有充分进行主动的系统性分析，对于具体产业的各个技术路线也不是很了解，处于比较蒙的状态，然后就根据当地能够拉来什么样的产业这个市场化的结果进行跟随性的产业政策扶持。

第三种情况是更加盲目的决策，不看自己的禀赋结构，也不看自己的市场上已经有哪些产业，不看这些产业各自的发展状况如何，只是简单跟风，国家的政策说鼓励支持什么样的产业，它就以这些产业作为目标产业，东施效颦地出台产业政策去进行扶持。

最适宜的政策是，结合当地的禀赋条件，判断能够招来什么样的产业和企业，以及当地是否有能力提供相关的诸如科研、土地、人才、税收等方面的扶持性政策去帮助推进。

其次要尽量促使帮助新的企业和产业更好地和当地已有的产业与企业融合在一起，比如当地具有产业基础，或者该产业的上游或者下游的配套相关产业，那么引进对应产业的企业就更加容易与当地产业基础形成合力，有利于整体产业结构优化，以及产业集群融合发展。

比如上海在决定引进特斯拉的时候，是考虑上海整体的产业升级方向，对标先进制造业，希望通过特斯拉这一头部企业，将整个产业链更多地带进上海、带进中国，这是从上海与中国自身的发展阶段与产业定位出发的政策选择。

政府有为是为了市场有效

《财经》：现在地方政府财政收入承压明显，在这种状态下，如何高效利用资金、制定产业政策？

王勇：现在经济形势比较严峻，很多地方政府一方面希望通过促进投资来增加就业、来提高GDP（国内生产总值），但投资是要花钱的。

政府本来税收收入就不高，投资会增加政府债务。但不去投资的话，经济可能会更加疲软，进退两难。特别是现在加强了金融安全的监管，房地产行业受到较大冲击，加之前几年受疫情影响，地方政府的财政压力确实比较严重。

但即便如此，我觉得地方政府还是存在一定的公共投资的空间，这是因为我们还属于发展中国家，大部分产业都属于距离世界技术前沿较远的追赶型产业，无论是这些已有产业的技术升级还是进入新的产业，都需要对应的硬件基础设施投资与软件政策制度安排的配套调整，以期降低企业的交易费用，所以该投资的还是要去投资。

但这种政府投资并不是像凯恩斯所说的乘数效应那样，挖个洞补个洞，那是无效投资。对于发展中国家来说，很多的投资本身是生产性的投资。

比如说中国的汽车产业的长足发展是与中国高速公路建设密切相关的。试想如果没有投资建设高速公路，那么即使買了汽车出行也没有现在这么方便，就会大大降低对于汽车的市场需求。这样的基础设施是耐用品，具有长期的投资性质。

另外，当经济增速相对比较低的时候，利率可能就比较低，因为大家不愿意去投资。在这种情况下，当政府可以引导企业进入一些新的符合潜在比较优势的产业，可以进行与该产业直接有关的基础设施投资，因此此时的建设成本比较低。

这么做，不仅可以直接促进当时的短期投资需求和就业，而且政府投资可以促进当地经济从传统产业更快升级到现代产业，这本身就是一种长期性的生产性的投资。

如果投资好的话，就形成了未来的就业和收入，有助于动态上降低政府债务。

《财经》：在产业发展的过程中，怎样能保证资源得到最有效的配置？

王勇：主要还是需要市场，当然也需要有效市场和有为政府的结合。经济学中的福利经济学第一定理已经将市场如何能够有效配置资源的作用说得比较清楚，这里我重点强调一下为什么还需要有为政府。

产业发展需要政府提供相关的硬件与软件的公共基础设施，解决外部性的问题，特别是构建现代化产业体系过程中，人才的招揽是非常关键的一环。

但是人才的竞争其实并不是单个企业的事，很大程度上其实更是所在城市的综合实力的竞争。企业给的薪酬再高，可是如果当地教育、医疗或者其他方面不好，很多人才还是不愿意过来。

此外，有效市场并不是自动可以形成的，需要政府必要的维护与监管，比如保护知识产权、打击假冒伪劣产品、防止垄断等等。

只有纠正了市场失灵，让市场来配置资源，才能够实现比较高的效率。

当然，政府有为以市场有效为依归。政府不能缺位，但也不能越位，否则就是乱为。我们的政府官员需要对市场保持足够的敬畏之心，充分尊重客观市场规律，避免重蹈计划经济的覆辙。

《财经》：对于中国的产业政策还有什么建议？

王勇：我觉得我们的风投、私募等针对创新型产业的企业融资的金融市场需要更加发达。

随着中国产业升级朝着创新驱动的方向不断迈进，技术进步越来越依靠自主研发与创新，这些活动的风险较高，失败概率大。相对于借贷融资，股权融资一般更适应这种高风险高回报的项目。投100个最后中1个，就可以覆盖所有的亏损。

但即便是在深圳等地，市场化的风险投资还是不够发达，主要还是靠银行借贷。我们很多地方还是主要依靠政府的产业引导基金去为这类产业提供融资，效果通常都不是很理想。

其实如果有足够发达的风险投资金融市场，那么就可以在很大程度上代替这种政府直接下场的产业政策，往往可以更好地利用各种信息，更好地分散风险，避免决策过于集中过于行政化所带来的弊病。

尤其是在中国比较发达的地区，产业越来越接近世界技术前沿，越来越研发主导，因此加快促进更加市场化的相应金融结构就更加迫在眉睫。充分相信市场，让市场去做，同时帮助它做得更加规范、做得更大，用市场融资的力量把创新问题解决好。

另外，还有些战略性新兴产业，由于受到国际地缘政治因素影响，迫使我们必须充分重视产业链安全与韧性，未雨绸缪，在面对国外政府有意识的技术遏制等不公平的干预时，我们不能死守市场原教旨主义教条，而是要充分动员国家整体力量，采取有力的针对性措施，包括产业政策，协助我们的产业与企业更好地度过逆境，确保我们现代化产业体系能够尽快建成建好。