中老边境城镇旅游发展的困境及对策研究——以磨憨镇为例

钱镜帆，葛旭瑞，陈亚颦

（云南师范大学：a.地理学部，b.少数民族文化与旅游发展研究院，云南昆明 650500）

边境地区作为政治学和地理学重要的研究区域，其发展深受国家和政府的重视，同时，作为国家对外交流的窗口，发展边境旅游有利于文化交流和经济往来。我国近年来出台多个有利于边境地区旅游发展的政策，例如，2010 年东盟自由贸易区的正式启动，加速了东盟旅游一体化发展；2013年公安部、监察部和国家旅游局等发布《关于规范边境地区边境旅游异地办证工作的意见》，使得办理边境旅游通行证更加快捷；2022 年 9 月我国文化和旅游部起草了《边境旅游管理办法（修订征求意见稿）》，意在放宽边境旅游管制，扩大旅游业对外开放的程度。云南省作为我国主要的西南边境省份，与老挝、越南、缅甸等多个国家接壤，拥有4000 km 多的边界线，同时拥有丰富的边境旅游资源，也迎来发展边境旅游的重大机遇。然而，边境地区大多存在着不利于旅游业发展的问题：城镇化发展滞后[1]、社会“空心化”现象[2]、产业建设滞后[3]、非传统安全威胁[4]等。推动边境地区的发展有利于解决边疆地区存在的困境，积极寻求边境地区旅游发展的方式，以推动边境城镇旅游发展作为其中一个突破口，具有重要现实意义。

早在2006 年国外学者Sofield 就提出边境旅游的概念[5]。随着全球化的影响和交通工具的升级，边境地区出现更多的跨境旅游这一现象，Timothy将边境旅游的要素归纳为三点：旅游吸引力、旅行阻碍和旅行中转地带[6]。近年来，国内学术界关于边境旅游的研究如火如荼，研究对象主要包括探究边境旅游对地区经济的促进和影响[7,8]，地缘政治关系与旅游的相互作用[9]，以及地区文化融合与发展[10,11]。研究内容逐渐丰富，包括旅游市场分析[12,13]、旅游资源开发与保护[14,15]、旅游政策研究[16]、旅游和文化体验[17]、发展模式构建[18]等方面。也有学者反其道而行，从边境旅游的视角入手[19,20]，对经济合作[21]、口岸经济[22]、边境城市化[23]进行探讨。目前，边境旅游发展方面取得较为丰富的理论研究成果。

然而，关于边境旅游的研究还存在局限性：一是既有文献仍集中在边境旅游概念和理论的定性探讨，缺乏定性—定点的刻画和模拟；二是边境旅游发展涉及国际政治问题，旅游发展与边境管控协调仍需实践并具有不确定性；三是边境地区的经济水平、安全环境等存在特殊性，需在结合自身旅游发展条件的情况下制定合理发展策略。基于以上不足，本文通过实地调研，运用SWOT 分析法对磨憨镇的旅游开发的优势（strengths）、劣势（weakness）、机会（opportunity）和威胁（threats）进行较为全面的分析研究，并且基于目前边境管控的情况，提出智慧边境旅游框架，为促进中老“边境旅游发展”提供一定路径。

一、研究区概况与资料获取

（一）研究区概况

磨憨镇隶属于云南省西双版纳傣族自治州勐腊县，镇域土地面积803 km，平均海拔850 m，年平均温度21℃，年降水量1525 mm。镇政府距县城43 km，国境线长达174 km，毗邻老挝，位于昆曼公路、十三号公路、中老铁路等交通要道的交汇处。磨憨镇作为边境前沿，主动服务和融入“一带一路”建设，经济发展迅速，边境安全保障建设成效明显，以磨憨镇为例进行边境旅游研究，具有一定研究价值。

（二）资料获取

为分析边境地区旅游发展面临的困境，收集磨憨镇经济发展情况、旅游基础设施建设等一手资料。采用参与式观察、半结构访谈等方法对勐腊县磨憨镇进行相关调研。对磨憨口岸、口岸社区等进行了详细的观察和记录，并采取滚雪球抽样的方式寻找符合本次研究的被访者，访谈对象的具体属性如表1 所示。另外，通过公开的媒体报道、统计数据等对调研资料加以补充。

表1 访谈对象情况

二、磨憨镇边境旅游发展SWOT 分析

（一）内部优势分析

1.区位优势。磨憨镇地处昆曼国际大通道中国和老挝的交接点，与老挝接壤，毗邻泰国，距云南省会昆明701 km，距老挝南塔58 km，具有地理的邻近性，有利于与周边国家和地区进行跨区域旅游合作。作为拥有中国通往老挝的最大陆路口岸—磨憨口岸的地区，该口岸是连通中国与东盟的十字路口，是东南亚农产品进入国内的重要通道之一，也是中国与中南半岛国家互联互通的现代物流枢纽之一和建设中国与东盟自由贸易区的最佳结合部之一。一方面有利于磨憨镇成为沿边地区重要的旅游集散中心，另一方面有利于将国内的旅游合作延伸到南亚东南亚。

2.安全防控保障。磨憨镇的边境安全建设取得有效成果，偷渡情况较少。一方面，得益于磨憨镇政府做好关卡严密设防工作，在有形国门、无形边境构建党政军警民“五位一体”的巡逻机制，共筑边境安全线。在对边境检查站访谈时，检查人员透露：“目前已经在全省抽调大约十万基层人员在一线进行巡逻，每几个月换班一次，虽然很累，但是维护边境安全是我们的职责所在”。另一方面，老挝政局稳定，中老合作密切，严厉打击偷渡走私，守护边境线的规范和安全。防控的稳定使得磨憨镇相对于其他边境地区有着更好的旅游发展机会，有利于磨憨镇整体旅游环境的稳定有序。

3.交通设施便利。良好的交通基础设施有利于增加旅游的可达性。并且，交通基础设施作为区域内和区域间经济联系的纽带，有助于经济集聚[24,25]。随着中老铁路正式通车，磨憨站是中老铁路玉磨段最大的车站。一方面，有利于发挥磨憨镇枢纽作用，游客达到磨憨的可达性强，另一方面，有利于加强与老挝联系，更好服务于中老磨憨—磨丁旅游合作区建设，促进两国旅游、经济和文化交流。

（二）内部劣势分析

1.旅游配套资金短缺。国家和省政府对边境地区投入较大，但旅游项目建设资金依旧短缺。主要有以下几个原因：一是边境地区基础设施所需资金投入巨大，再加上物价上涨等，旅游之外的社会建设需要更多资金支持。二是由于边境地区山多平地少，建设成本较高，中铁二局负责中老铁路磨万段，该段山区岩层复杂，山脉较长，任务巨重，投资额度大。据中铁二局项目经理部内部资料显示，截至2021 年1 月底，已经完成投资490.2 亿元，超过了预期投资额。三是地方政府财源建设缺乏后劲，生产性投入不足。

2.通关效率偏低。疫情给跨境物流行业带来巨大挑战，同时也严重影响旅游商品流通、游客出入境等。为严防疫情输入，磨憨口岸采取“人货分离、分段运输、封闭 管理”模式；代驾制应运而生，它是应对挑战和促进发展的一种协调机制，其主要过程是老挝司机将货物送至边境线，再由代驾司机运回国门，双方从事跨境运输的驾驶员不允许出入境，在口岸、特定地点进行货物和车辆转运工作（图1）。在对代驾司机访谈中了解到，一个代驾司机一趟200～500 元不等。这既增加运输成本，又降低通关效率。当然代驾制对通关效率有一定影响，但更多是口岸自身管理机制存在的问题[26]。在调研过程中发现磨憨口岸附近通关车辆通行缓慢，间接反映边境物品流通受限等。

图1 磨憨镇代驾司机活动区域

3.经营利润薄弱。边境地区受经济发展情况的影响，包括旅行社、商店在内的经营者利润薄弱。东盟大道两边的各类商铺还存在关门状况，究其原因大致分为三类：一是来往磨憨镇的人较少，尤其疫情之后，旅游的人急剧下降，导致需求量减小，很多产品难以出售；二是商品价格上涨，不仅仅由于代驾运输成本的提高，更多是商品进口难。调研中发现，本来一包泰国蜈蚣丸3.5 元，疫情后，一包5.0～5.5 元价格不等；三是竞争压力大，一条街有多家超市，磨憨镇人口数量基数小，常驻人口约3 万人，其中农业 人口约占1/2①，消费水平较低，导致商铺之间存在一定竞争，利润微薄。

（三）外部机遇分析

1.政策支持力度大。勐腊县深化政策改革，推进互市贸易、“证照分离”“多证合一”等一系列措施②，致力于推进地区发展环境便利化，为磨憨镇营造良好的旅游发展环境起到了积极推动作用。此外，磨憨镇获得国家和省政府的高度重视和大力支持，凸显了边境地区在国家和云南省战略发展中重要地位。2021 年中国商务部发布《关于围绕构建新发展格局做好边境经济合作区、跨境经济合作区工作的通知》中，明确边（跨）合区的开放发展路径，在土地审批、项目投标、融资等方面提供各种优待政策，有利于推动磨憨镇旅游合作区建设，提升磨憨镇的对外旅游开放水平。

2.旅游产业布局优化。《云南西双版纳磨憨经济开发区总体规划（2014—2030）》指出：磨憨镇依托合作区发展优势，重点支持发展四大产业（特色农业、进出口加工业、商贸物流产业、文化旅游产业）。为此，磨憨镇巩固提升橡胶、茶叶、蔗糖等传统产业；推动发展橡胶和茶叶精深加工，引入生物医药、新能源等新兴产业；建立以农产品、木材、矿产等为主的物流产业园区，提高国际物流通道辐射能力和水平。磨憨镇利用其边境资源优势、独特的口岸风貌和文化，推进边境文化、民俗风情等特色旅游业建设，以旅游业为主要的现代服务业蓬勃发展。磨憨镇产业基本形成以加工、物流、旅游等为代表的产业，随着与国际金融机构不断加强交流合作，在磨憨镇构建融资平台，为磨憨镇旅游产业整体升级带来机遇。

3.中老合作前景广阔。作为中老合作区—磨憨—磨丁经济合作区，中老两国对合作区建设高度重视，并寄予厚望，欲将中老合作区建设成为中老战略合作示范区、中国与东盟深化合作先行区、边境地区发展样板区③。跨境经济合作有助于经济和社会的可持续发展，促进边境地区的凝聚力[26]。随着澜湄流域合作加快，澜湄国家经济融合程度加深[27]，为中老经济合作提供了重要基础。中老铁路的开通运营，对磨憨镇出入境旅游提供了便利。

（四）外部威胁分析

1.人口流失、城镇空心化问题。在边境治理过程中，由于外迁导致的人口外流现象越来越突出[28]。虽然人口外流是边境人口变化的主要特征[29]，但边境地区人口对维护边境安全、巩固国防、发展边境地区具有举足轻重的意义。一方面有利于兴边固民，另一方面流动人口涌入是边境地区城市化的重要动力[30]。在调研中发现，磨憨镇“空心村”现象较为严重，农村的青壮年、能人大量流向城市。另外，磨憨镇引进人才较为困难，如何吸引人才为边所用，是当下磨憨镇的挑战。

2.发展和管控难协调。边境地区在不同时期的发展思路并不同。在新中国成立初期，受到全球局势以及周边地缘环境的影响，主要遵循“重稳定，轻发展”的基本思路，冷战结束后，逐渐向发展型转变[31]。目前，在疫情影响过后边境地区既要加强管控，又要发展经济，“矛”与“盾”如何选择成为困扰中国边境地区发展的一个悖论。如果管控力度过大，不仅会影响双边贸易往来，对货物和人员流动产生不利影响，而且对边境地区跨境旅游的发展不利，甚至会影响边境地区居民的生活质量[32]。在调研中发现，由于疫情管控时期控制人员往来，外籍货运车辆驾驶人员禁止入境，导致人员、货物均出现大幅度的下滑，目前尚处于恢复之中。2020年勐腊县口岸出入境人员达61.21 万人次，同比下降73.83%。

三、发展路径

（一）建立智慧边境系统，巩固边境旅游安全

磨憨镇在国家“一带一路”、中老合作中肩负着战略使命，在巩固边防和增加中老友好关系等方面发挥着重要作用，是维护国家安全的重要屏障之一。面对当前东南亚南亚政治防控形势，为旅游发展营造安全的环境，磨憨镇亟需采取有力的应对措施。

其一，加强边境管控。主要通过物理、政策等多个方面。在物理方面，主要通过增加铁丝网和隔栏，加固国界线。在政策方面，一方面，构建和完善边境安全的法律法规体系，另一方面对非法入境的中国人和外籍人员采取劝返或拘留等方式，积极鼓励广大群众举报非法入境或者组织其他人非法入境的人员，提高边境防控力度。

其二，构建智慧旅游边境。一方面，中国边境线较长，人力物力投入巨大，但可能存在漏网之鱼。另一方面，边境安全是全地域、全时段、全方位的安全，这种安全难度大且复杂，亟需融合汇聚军地数据资源，综合运用大数据分析，实施针对性监控。将其定义为MFAD 系统（图2），即监控（monitor）—发现（find）—分析（analysis）—部署（deploy）。

图2 MFAD系统示意图

MFAD 系统，第一步，实时监控。分为两层，第一层通过物理设备监控，利用地—空—星多尺度融合实施监控，地面雷达观察站、红外热成像设备等，空域由无人机低空监测，太空由多颗卫星大面积获取地面信息。第二层，社会网络监控，通过对个体行动者存在的利益链以及在他所在利益链中地位，对个体行动者的社会关系进行更深层次的挖掘。再通过政府、军方、跨村寨居民等为多元参与主体，综合物理设备和社会网络，深度挖掘潜在的人流、物流、信息流等不明确的对象，最终将数据上传智慧边境大数据中心。第二步，发现目标，整理目标类型，进行信息管理，有针对性的跟踪目标。第三步，整合基础数据（地形、河流等）和动态数据（人流、物流等）。通过定位分析、网络分析和预判分析，定位人物的运动轨迹，判断人物行为，综合数据分析结果，对目标进行锁定，并获得边境人口的跨境走动频发区。第四步，评估目标，对风险目标进行预警报警，比如：难民预警、跨境劳工预警等；对高风险目标，部署主要警力，对违反人员进行抓捕。比如：偷渡、走私等，并对跨境走动频发区加强人员部署。

（二）构建磨憨镇一体化发展模式，推动边境城镇旅游发展

影响边境发展的主要因素包括外部投资联系、政策支持等[33,34]。面对磨憨镇存在的发展困境，构建了磨憨镇的旅游发展模式（图3）。宏观层面上，需加强顶层设计和制度完善，其主要路径：1）优化空间结构，提高区域规划的合理性。一方面破解土地破碎化难题，另一方面，促进磨憨镇城乡要素的整合和功能的重组。2）优化政策制度，包括优化通关手续、税收政策等，提高通关效率，推动本地企业与国内外企业进行相关合作。3）加大资金支持力度，促进边境地区高质量发展。边境发展的基础设施建设、人才引进等均需要相应的资金支持。微观层面上，边境乡村和边境城镇两者相互促进，协同发展，其主要路径：1）边境乡村通过乡村旅游、一村一品、产业融合，实现农村的一体化发展。2）边境城镇通过边境旅游、口岸经济、边境贸易，打造支柱性产业，延长产业链，促进边境城镇经济、社会、资金等要素向农村涓滴，并对周边地区形成辐射作用。在边境治理、文化驱动下，共同促进磨憨镇经济、社会、生态的发展。

图3 磨憨镇边境城镇旅游发展模式

（三）构建旅游现代化治理体系

针对目前跨境旅游合作框架和制度的不完善，亟需推动多尺度协调，加强跨境旅游合作与治理。对于存在的非传统安全风险，及时构建边境地区旅游应急体系，结合智慧边境旅游体系，进行风险评估并采取相应的预警措施。首先巩固政府的主导地位，促进中央、省、州县政府与磨憨镇政府的协同配合。其次搭建共治平台，吸引社会组织、企业、居民等多元主体参与边境旅游的发展，建设政府与居民的互信制度，充分发挥居民的主观能动性，再次发挥市场在旅游资源配置中的作用，推动政府力量和市场力量互补互促。最后，重视当地各族群众的发展需求，培养居民对地方文化和旅游发展的认同，为实现边境旅游发展创造良好的人文环境。

（四）安全旅游与发展协调并进

统筹协调安全旅游与发展两大关系，既要维护边境安全也要注重旅游发展。基于此，首先结合实际情况，分析当前国际局势以及磨憨镇经济发展情况，寻找边境旅游和发展的耦合点，破解两难的困境。安全和发展的协调是动态的，并不是固定不变的，需要与时俱进，并根据边境局势进行适当调整。当边境局势较为紧张时，边境安全大于边境旅游的发展；当边境局势较为稳定，双边友好往来，扩大对外开放，推动边境地区旅游发展，从而实现磨憨镇旅游的全方位发展。

四、结论

边境城镇作为国家发展重要组成部分，本文运用SWOT 分析法，结合实地考察和访谈，对磨憨镇发展的优势和劣势以及机遇挑战进行分析。结果表明：1）磨憨镇发展的优势主要体现在区位优势、安全防控保障和交通设施便利方面；2）劣势主要包括配套资金短缺、通关效率偏低和经营利润薄弱；3）政策支持力度大、产业的发展和中老合作前景为磨憨镇振兴提供了重要机遇；4）磨憨镇发展面临的主要威胁包括边境地区人口流失、城镇空心化、发展和管控难协调。面对目前磨憨镇发展的困境，本文从四个方面提出磨憨镇发展的路径。第一，建立智慧边境MFAD 系统，通过监控（monitor）—发现（find）—分析（analysis）—部署（deploy）巩固边境安全；第二，构建磨憨镇发展模式，在边境治理、文化驱动下，共同促进磨憨镇经济、社会、生态的发展；第三，构建现代化治理体系，提升边境治理能力；第四，安全发展协调并进。

本文仅从SOWT 定性分析法进行研究，缺乏一定的定量分析，需要指出的是，边境城镇的旅游发展是需要协调并进的，会随着社会的变化而变化。中老边境地区相关政策是否产生新的变化，疫情过后边境旅游产业的恢复程度和发展情况，仍需要进一步商榷。

注释：

① 磨憨简介http://www.xsbn.gov.cn/ynmhjkq/95832.news.detail.dhtml?news_id=1718736

② 勐腊(磨憨)重点开发开放试验区、中国老挝磨憨—磨丁经济合作区“证照分离”改革https://www.xsbn.gov.cn/192.news.detail.dhtml?news_id=56405

③ 中国老挝磨憨—磨丁经济合作区基本情况http://www.xsbn.gov.cn/ynmhjkq/95832.news.detail.dhtml?news_id=2169563