基于HUL 方法的城市遗产保护公众参与策略——以澳大利亚巴拉瑞特市为例

■ 张 莺 ZHANG Ying

0 引言

城市遗产即建成文化遗产，是可持续发展框架中的城市文化与社会资源[1]，具有强烈的公共属性。因此，城市遗产保护过程中的公众参与是遗产保护可持续性的重要基石。

随着我国民主法治建设的完善，国家多项遗产保护相关政策文件强调公众参与的重要性，地方政策文件也逐步将公众参与作为城市遗产保护的重要内容。2021 年，《上海市城市更新条例》第一次以地方立法的形式提出了“建立健全城市更新公众参与机制”。然而，现阶段的法律法规、政策文件对于公众参与仍处于原则性要求阶段，学界对于城市遗产保护领域的公众参与研究成果仍然不多。因此，公众参与是我国城市遗产保护领域亟待建设的重要内容。

1 研究概况

1.1 公众参与和城市遗产

1.1.1 公众参与的概念

公众参与（public participation）的概念源于20 世纪30 年代的西方比较政治学。1950 年后，随着美国推动“伟大社会计划”（great society program），政府在城市建设上越来越重视公民的意见，“公众参与”开始在公共政策制度建设中普及。自20 世纪60 年代中期以来，公众参与成为西方社会城市规划的重要内容[2]。20 世 纪90 年 代 后，公 众 参 与的理念被引入我国，在建筑学、城乡规划学领域成为新兴的研究话题。陈振宇总结了各方学者对公众参与的两点共识：一是参与的主体是不行使国家权力的公众；二是参与的目的在于对政府决策产生影响。因此，“公众参与”是指普通大众、利益相关者等非官方个人和机构介入政府决策，并且对政府决策有所影响的一系列程序的总称。

1.1.2 城市遗产的概念

“城市遗产”（urban heritage）概念诞生于文化遗产保护与可持续发展理念相结合的背景之下，于2011年发布的《关于历史性城镇景观的建议书》中被正式提出。建议书采纳了欧盟理事会的研究报告《通过城镇内部的积极整合实现城市历史地区可持续发展》中的“建成文化遗产”的定义，沿用了指定遗产（法定的保护对象）和广义遗产（非法定的风景、风貌、场所等遗产）的概念。“城市遗产”（urban heritage）即“建成文化遗产”（built cultural heritage），或者说是具有文化意义的建成遗产。

城市遗产是城市中所有具有保护价值的历史留存的总和，本质上是一种包含了空间保护目标的文化遗产[3]。城市遗产的概念体现了不仅要保护具有特殊价值的遗迹，也要保护城镇风貌、城市肌理、共享回忆场所等非特殊价值的遗产要素，并且需考虑新的城市要素作为历史层积。城市遗产概念提出的意义在于走出指定物质空间保护的范畴，走向了与城市自然生态、历史文化、地理环境、社会经济等多维度融合的可持续发展道路。

1.2 公众参与在城市遗产保护中的重要性

国际文书中，“公众参与”概念 最早出现于1931 年《雅典宪章》第 二条，“相关措施应该顺应当地状况 和公众意见，以便在实施过程中使阻 力最小化”。1987 年，《华盛顿宪 章》第一次明确提出了公众参与对于 保护的重要性，认为“居民的参与对保 护计划的成功起着重大的作用，应加以鼓励”。联合国教科文组织（United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization，简称UNESCO） 和国际古迹遗址理事会（International Council on Monuments and Sites，简称ICOMOS）的多部国际文书提出“把人放在政策的中心”，阐释了公众参与在文化遗产保护中的重要地位。2011 年，ICOMOS《关于遗产作为发展驱动力的巴黎宣言》中指出当地社区的直接参与是遗产保护能否可持续发展的重点。

城市保护学者丹尼斯·罗德威尔认为在历史城市的语境中，自下而上尊重现有的社区和场所中的人类价值和资源价值的协调性途径，比自上而下力图将观点强加给人的对抗性途径更加贴切[4]。城市遗产作为公共资源，体现的是公共利益。城市遗产的保护对象在时间与空间的维度上得到极大的拓展，尤其需要广泛的公众参与，才能实现可持续发展目标下城市遗产的综合保护与积极保护。可以说，公众参与是城市遗产可持续保护与发展的基石（图1）。

1.3 我国城市遗产保护中公众参与的现状

在城乡遗产保护领域，由于公众参与意识的限制，以及缺乏相关的制度保障等现实因素，现阶段在我国城乡遗产保护实践中公众参与并未普及，参与的广度、深度与成效均不甚理想[5]。

我国遗产保护领域内公众参与的研究成果仍然比较少。以“遗产保护”和“公众参与”为关键词搜索期刊、会议、学位论文，最早发表于2006 年，2006—2022 年均发表数量最高仅为14 篇（图2）。从主题文献共现矩阵来看，以文化遗产、建筑遗产为研究对象略多，对机制与制度建设问题的研究略多。总体上，研究问题分布较散（图3）。

图2 2006—2022 年我国遗产保护公众参与类文献发表数量

图3 2006—2022 年我国遗产保护公众参与类主题文献共现矩阵

近年来，随着我国民主法治建设的发展，公众参与的重要性一再被提及。2019 年，《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18 号）原则性提出完善公众参与制度。2021年9 月，中央办公厅、国务院办公厅印发《关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见》（厅字〔2021〕36 号），提出“多方参与、形成合力”“鼓励和引导社会力量广泛参与”的工作原则。我国城市遗产保护方面的政策文件逐步将公众参与作为一项新的要求，然而相关政策仍处于原则性要求层面，亟待进一步明确化与具体化。

2 基于HUL 方法的公众参与

2.1 HUL 方法与相关国际文书

“历史性城镇景观”（historic urban landscape，简称HUL）是城市遗产保护的思想与方法，在可持续发展框架内，为城市遗产的识别、评估、保护和管理提供了一种综合的方法。

UNESCO 发布一系列关于HUL方法的重要国际文书，尤其注重在城市遗产的保护过程中运用公众参与工具。《关于历史性城镇景观的建议书》[6]认为城市遗产的价值识别、评估、保护离不开社区协商和公众参与，建议赋予各利益相关方参与的权利以促进交流和化解矛盾，并通过研究、合作等来促进公众参与，提升参与能力。《联合国教科文组织〈关于历史性城镇景观（HUL）的建议书〉在中国的实施——上海议程》[7]在公众参与方面提出了一系列要求，包括形成公众参与的公共政策、构建合作伙伴关系、促使城市保护的良性循环。《历史性城镇景观方法实施指南》[8]注重公众参与工具的运用，提出了实施历史性城镇景观方法的6 个步骤和4 种工具。其中：6 个步骤设定了参与式规划、伙伴型关系的资源调查、价值评估、保护规划的要求，指出HUL 方法需要通过公众价值导向判定，识别出具有价值的城市景观要素，进行针对性保护[9]；4 种工具之一为社区参与工具，赋予利益相关者以参与权，共同协商达成 共识。

ICOMOS 的政策导则文件也强调了公众参与的方法运用。发表于2021 年的《遗产和可持续发展目标：遗产和发展因素的政策导则》[10]针对公众参与提出应建立多方利益相关者伙伴关系，赋权当地社区、遗产组织、机构和个人参与历史文化遗产的保护，关注遗产治理的包容性和公平性，鼓励实施参与式的遗产保护、管理和遗产价值增益。

2.2 HUL 方法下公众参与的重要途径

HUL 方法相关国际文书在强调公众参与重要性的同时，也指出开展参与式规划、加深参与梯度是公众参与的重要途径。

2.2.1 开展参与式规划

参与式规划是指在规划过程中，通过利益相关者的平等参与和有效沟通，进而形成共识的规划过程[11]。UNESCO《历史性城镇景观方法实施指南》中明确提出实施步骤之一为参与式规划。

21 世纪以来，参与式规划从理论研究走向初步实践 。公众参与的思想基础“多元主义”以及由此提出的“倡导性规划”蕴含着参与式规划的思想源泉，也可以说，参与式规划是公众参与理论与实践发展过程中的产物。大卫杜夫（Davidoff）和莱纳（Reiner）于1962 年发表《规划的选择理论》，从多元主义出发构建了城市规划中公众参与。随后，大卫杜夫在《规划的倡导和多元主义》一文中提出了倡导性规划的概念，即利益相关者通过广泛而深入的协商，最终达成共识形成“契约”[2]。同时，识别利益相关者也是参与式规划的重点之一，利益相关者既包括合作方也包括竞争方，其共同参与有助于表达不同群体的利益诉求，在协商对话的过程中确立共同的行动准则，有助于决策的有效实行。

2.2.2 加深公众参与的梯度

1969 年，谢里·安斯坦（Sherry Arnstein）发表《公民参与阶梯》，将公民参与划分为3 个阶段和8 个等级（图4），提出“咨询”“通知”和“安抚”只是象征性的参与方式，形成“伙伴关系”之后才进入了实权参与的阶段。另外，公众参与国际组织也将公众参与的等级由低到高分为告知、咨询、参与、合作、授权公众参与形式。

图4 公民参与阶梯示意图

2.3 国际文书中的公众参与工具

历史性城镇景观和城市遗产相关的国际文书将公众参与作为基石，从参与主体、信息获取、参与方式与内容、制度保障的角度提供构建公众参与工具的建议。

（1）参与主体。国际文书不断强调参与主体的多元化，提倡将所有利益相关者纳入到公众参与，不仅应包括公民个人，还应包括社区团体、遗产社团等专业性组织机构，不仅应包括利益合作方，也应包括利益竞争方的参与。

（2）信息获取。信息透明与良好的信息通达性是公众参与的基础，因此应设立多样化的信息渠道来保障公众参与，鼓励运用电子信息的公示、互动、调查等功能。

（3）参与方式与内容。提倡包容性、可持续性的共同治理，尤其注重资源调查、价值评估、脆弱性评估等环节的公众参与，以及规划过程中的公众参与。

（4）制度建设。倡导“把人放在政策的中心”，强调形成公众参与的政策制度保障，只有将公众参与制度化才能真正保障公众参与的深入推进。

3 巴拉瑞特HUL 方法下的公众参与

3.1 巴拉瑞特城市概况

巴拉瑞特市位于澳大利亚维多利亚州的西部，是该州最大的内陆城市，面积938.7 km2，距离墨尔本113 km，是维多利亚州重要的经济中心和人口集聚地（图5）。19 世纪中叶，巴拉瑞特伴随着维多利亚淘金历史而初具城镇规模，是世界上最典型、最完整的维多利亚淘金史的代表性城市之一。巴拉瑞特的城市遗产、历史街景、生态环境、生活方式、节庆活动成为了独具特色的城市名片，旅游业可带来每年5.05 亿美元的收益（图6）。

图5 巴拉瑞特天际线

图6 巴拉瑞特矿区生活体验

3.2 巴拉瑞特的HUL 模式

2013 年，巴拉瑞特加入UNESCO实施HUL 方法的国际试点，来管理“充满活力的历史城市的变化”，10年以来，取得了良好的效果。巴拉瑞特的HUL 模式是在广泛的公众参与基础上，围绕城市特征和独特品质，建立一系列识别、保护、增益城市遗产价值和城市特征的行动框架，运用激励机制来培育文化活力，达到历史城市可持续发展的目标（图7）。HUL 方法使得当地社区和公众在遗产保护方面的角色超越了政府部门和地方管理者，让不同的利益相关者积极建立“全面的遗产知识库”。

图7 巴拉瑞特的HUL 模式

3.3 基于HUL 方法的公众参与工具体系

巴拉瑞特市的公众参与工具体系包括社区协商、规划和知识、政策管理和经济金融四大工具[8]。从社区层面建立自下而上的社区协商机制，从规划和知识层面运用参与式规划工具和研究型伙伴关系，从政策管理层面实施公众参与，从经济金融层面保障公众参与。因而，巴拉瑞特市围绕HUL 的理念与方法，构建起较为完善、具有特色与实践意义的公众参与体系。

3.3.1 社区协商工具

以社区为平台构建协商小组和咨询委员会，形成社区协商机制。通过文化地图、社区地图、遗产地图的协商平台进行各方对话。同时，通过举办研讨会、工作营等活动，广泛地把专家、学者、居民、旅游者纳入公众参与平台。

巴拉瑞特是全球首个系统运用HUL 方法指导数字化遗产保护的城市，开发了数字化遗产信息服务系统。以“HUL 巴拉瑞特”网站为核心，提供遗产信息、动态数据等工具。该网站实现了由单向遗产信息发布向多维信息交互的发展，强化了人景互动，重视遗产信息受众数字化能力培养，推动遗产保护决策中的公众参与[12]。

3.3.2 规划和知识工具

以参与式规划和研究型伙伴关系为核心构建的规划和知识工具成为公众参与体系的重要组成部分。规划文件作为地方型的公共政策，公众在规划全过程中扮演着重要角色，而研究型的伙伴关系是参与式规划得以实施的重要保障。

基于HUL 方法的巴拉瑞特参与式规划全过程保持与公众的协商对话，从城市遗产价值评估、景观特征调查、保护规划到地方发展规划，始终贯彻参与式规划的要旨。

保护规划《我们的人民、文化和场所：2017—2030 年巴拉瑞特可持续遗产规划》[13]，提出了历史地区的再生、故事诉说、管理变化和保护遗产的规划策略。其中，“故事诉说”被视为增强遗产体验、激发创新的良好工具[14]。例如，“莱迪亚德北街的遗产路径”依托数字平台“时间胶囊”，讲述这条街上人们的故事，使得“遗产路径”成为“集体记忆”的载体。

3.3.3 政策管理工具

政策管理工具包含了政府部门的专项政策、规划部门的专项规划以及各职能部门发布的专项计划。巴拉瑞特政策的制定与决策、战略规划和保护规划的编制与实施，以及城市更新计划和框架的讨论全方位地融入了公众参与，特别是以基层的社区为单位开展对话和协商，使得公众意见对各层面政策的决策、实施和修订起到真正的作用。

3.3.4 经济金融工具

巴拉瑞特政府提供经济支持和金融扶持的经济金融工具，从财政角度保障城市遗产的保护和适度的变化。设立研究补助金和种子基金等经济支持工具，如遗产补助金、城市森林计划，通过经济金融工具与公众形成“私人—公共”的伙伴关系。

4 巴拉瑞特东部地区参与式规划案例

2015 年，巴拉瑞特市开始与东部社区协商制定新的地方规划来更好地管理社区的变化。“巴拉瑞特东部地区畅想”（Ballarat East Imagine）即东部社区地方规划，作为HUL 的试点项目，采用了参与式规划的形式，开展区域规划。该规划的制定与实施过程历时4 年，主要分为4 个阶段[15]（图8）。

4.1 第一阶段：背景研究、社区协商与讨论

第一阶段，规划聚焦于背景调查和研究，确定地区愿景、规划边界等重大方向性问题。

4.1.1 愿景协商

在规划制定之初，便引导当地社区参与到愿景讨论中，共同绘制遗产社区地图（图9）。通过社区协商确定了需要保留的城市重要特征：① 独特的街道布局、聚居方式、建筑形式和自然元素；②采矿遗迹、不规则的聚居模式、历史街景、历史建筑；③ 交错的水道、独特的森林山脊线。

图9 巴拉瑞特东部地区遗产社区地图

4.1.2 规划范围协商

巴拉瑞特东部地区的规划边界是在社区协商中被确定的，不同的社区小组提出了10 种边界方案，经协商达成规划范围的共识（图10）。

图10 协商确定的东部地区规划边界

4.2 第二阶段：指示文件与规划草案的制定

第二阶段，巴拉瑞特市政府组织了更深入的社区研讨会，把地方规划的内容细分成20 个问题（图11），涵盖了公众愿景描述、绿色开放空间、城市遗产保护、城市服务设施、社区联结互动等5 个类别，以问卷调查、访谈的形式来进行协商以形成指示文件和规划草案。其中，城市遗产保护和绿色开放空间是公众和政府部门最为关注的问题。

图11 地方规划的公众协商内容

4.3 第三阶段：规划草案反馈与完成规划编制

第三阶段，汇总公众对于规划草案的意见，将采纳的意见编入正式的地区规划。2019 年6 月，巴拉瑞特议会通过了“巴拉瑞特东部地区畅想”（Ballarat East Imagine）地方规划方案。

“城市遗产——我们的故事”是规划方案的核心部分之一，社区成员共同绘制一幅遗产分布图，讲述属于东部地区的遗产故事（图12）。社区成员强调应当保留不同历史时期的建筑和采矿遗迹，以及具有文化意义的场所（图13）。由此可见，遗产的价值甄别尤其需要在公众认知的视野中进行，公众对于当地历史的理解、遗产价值的判断、集体记忆的确认都将对城市遗产保护起到重要的作用。

图12 遗产分布图

图13 历史建筑

4.4 第四阶段：协商行动计划以及修订准备

第四阶段，规划方案正式通过之后，市政府开始与社区协商行动计划，并将协商过程中新出现的问题记录下来，为下一次规划修订做准备。“巴拉瑞特东部地区畅想”的参与式规划流程完全与公众保持协商沟通，公众意见也被及时反馈到规划成果中，从真正意义上体现了规划中公众参与的作用与价值。

5 上海城市遗产保护中公众参与框架体系构建的启示

城市遗产作为城市可持续发展框架中的文化和社会资源，与广大民众有着紧密的联系。在城市遗产保护对象的不断扩大和深化背景下，公众参与的重要性越发突显，成为我国城乡遗产保护范畴中亟待建设的重要内容。就上海而言，城市遗产保护的地方条例《上海市历史风貌区和优秀历史建筑保护条例》于2020 年进行第三次修正，由于相关研究的不成熟，尚未设立公众参与的规定；2021 年发布的《上海市城市更新条例》中，对于公众参与仍处于原则性要求的阶段，仍需要进一步的研究支撑。

在此背景下，本文通过理论研究、政策研究与案例研究，提出将参与主体、参与方式和内容，以及参与流程和途径作为公众参与工具体系的构建重点，由此建立城市遗产保护的包容性、多维度、全过程的公众参与框架体系（图14）。

图14 包容性、多维度、全过程的公众参与框架构建

5.1 包容性的公众参与：参与主体

“包容性”指的是包容弱势群体的社会包容性，以及可持续的包容性经济增长。“包容性公众参与”是指多元的参与主体，即所有利益相关者，具体包括：①代表性个人和组织机构；②专业性个人和组织机构，如专家学者、社区规划师、规划设计师、艺术家、媒体人员、保护机构等；③广大利益相关者，如历史建筑的所有人和承租人等。

5.2 多维度的公众参与：参与方式和内容

城市遗产的综合保护与积极保护需要多维度的公众参与，我国立法、规划、建设各环节落实“人民城市人民建”的重要理念，在政策制定和评估环节、保护规划的编制、修订和评估环节、建设和实施环节都亟待公众参与来保障。并且，公众参与的制度建设也是亟需解决的问题。

城市遗产的保护是以遗产价值保护为目标的全民行为，与其称之为公共利益的保护，不如将其视为培育城市遗产保护的市民文化，从系统性、多维度的角度来构建公众参与体系。

5.3 全过程的公众参与：参与流程和途径

公众参与阶梯理论指出，真正全面和完整的公众参与要求公众能真正参与到决策过程之中。搭建以基层政府为主体的社区参与平台是国际案例中的成熟方法，结合上海的实际情况，宜以街道为主体完善公众参与的基层平台。近年来，随着上海城市遗产保护管理下沉，以及网格化精细管理的进一步深化，街道作为上海社区“三级管理”组织体制中的基层行政组织，具备发挥公众参与作用的潜力与能力。另外，促进公众参与还应加强数字化遗产信息服务系统，建立透明化、信息化、现代化的参与途 径。

6 结语

公众参与是HUL 方法的核心工具，本文基于HUL 方法，梳理研究相关公共政策型国际文书中的公众参与工具，借鉴巴拉瑞特公众参与工具的体系，并重点研究参与式规划的要点与巴拉瑞特东部地区的案例，从政策研究、理论研究、案例研究几方面得出公众参与工具体系的构建重点，即参与主体、参与方式和内容、参与流程和途径。提出上海现阶段城市遗产保护中公众参与框架体系的构建路径，以期为我国和上海城市遗产保护中的公众参与工具的建设提供研究视野和实践借鉴。