短距离通勤导向的住区控制性详细规划策略——以上海为例

■ 孙 松 SUN Song 潘海啸 PAN Haixiao 华 夏 HUA Xia

0 引言

过度依赖小汽车的无限制蔓延而引起的土地低效利用、交通拥挤和环境质量恶化等外部负效应,已严重制约全球低碳排放和环境目标的达成。为了建设资源节约型、环境友好型和集约低碳发展城市，实现碳达峰和碳中和目标，需要在区域、城市和街区层面的规划中采取有针对性的策略[1]，以最大限度地保障城市的公共利益。在我国许多城市编制的战略发展规划和总体规划文件中，一般也会提出多中心、组团式布局，鼓励包括公共交通在内的绿色交通发展等策略。城市总体性空间规划实现的时间跨度长，必须通过控制性详细规划和其他专项规划及管理来实现。

城市控制性详细规划（以下简称“控规”）是对城市建设项目在定性、定位、定量方面进行控制和引导的手段和方法[2]，起到承上启下的作用，可引导城市社会、经济和环境的协调发展。但在实践中，有时会因规划实施效果研究不透彻，而直接影响到规划编制方向和规划成果质量[3]；一些指标因过分强调控制作用而缺乏多样性[4-5]，导致土地使用混合性降低、人们出行距离不断增长、新区城市街道活力下降等问题。许多城市采用控规全覆盖的编制方式，其中包括外围分布较为零散的部分组团，这固然有利于对城市开发建设工作的管理，但也容易造成控规编制的实施时序与城市公共交通网络建设无法同步的问题，导致小汽车依赖性增加、城市建设中宽马路的现象普遍存在，进而影响到城市空间集约利用、公共利益保障和可持续发展的基本原则。汽车导向的城市必然会为方便汽车使用而占据大量用地，这些用地本来可以更多用于绿地、公共空间或安排城市公共设施等。

保证住区控规有利于缩短居民的通勤出行距离，或实现长距离出行向公共交通转移，是建设资源节约型、环境友好型的绿色可持续城市，提倡社会公平，维护城市人民社会权益的必然要求。目前，控规指标体系主要分为控制性和引导性两大类，包括土地利用与使用属性指标、环境容量和土地使用强度指标、建筑形态与城市设计及设施配置指标等。哪些指标对鼓励绿色出行有直接作用？哪些指标需要与其所处周边的空间规划要素共同起作用？这是我们在研究中首先要厘清的内容。

1 文献综述

控规全覆盖作为管理城市土地开发和建设活动的一种重要手段，旨在能够从宏观层面考虑用地布局和城市结构，近年来得到广大城市的关注和开展。许多城市也快速完成了控规全覆盖的编制工作，这对规范城市用地招批租和城市建设活动起到了积极的作用[6]。控规的编制目的与原则一般通过指标控制来实现，但在编制过程中，往往会出现只关注自身内部用地而缺乏与相邻区域及整个区域的协调，导致整体性不足等问题。城市是一个相互联系的整体，很难从单个地块指标判断建设对城市发展的作用，因而需要结合地块主要功能及体现周边地区发展特征来明确各项控制指标，如上海市根据主要用地特征，将控规单元分为居住社区型、公共中心型、产业园区型、生态型等，并进行控规研究与评估[7]。

为了缩短居民通勤距离，《上海市控制性详细规划技术准则》（2016年修订版）提出“推进居住与就业相对均衡布局，减少远距离通勤交通”的规划导向，明确了职住平衡的要求。职与住作为城市空间结构中最为重要的两个因素，其相对的空间位置错位是造成通勤距离增长的重要原因。自20 世纪80 年代起，陆续有学者开始职住平衡方面的研究，但对职住平衡的测度方法、平衡标准和空间尺度等问题尚无定论。对于指标测度方法，较为常用的包括职住比、自足度、空间相异指数等；对于职住关系的平衡标准，目前较为认可的范围在0.8～1.2或0.75～1.25 之间。选择不同空间尺度的行政区或普查区会对职住平衡结果产生巨大差异，导致解读的随意性。为此，一些学者以选定研究对象为中心，一定距离为半径，测量对象周边一定范围内的职住平衡情况[8]。

戴霄等[9]以淮安生态新城控规为例，提出通过实现新城、组团、社区和地块不同层面的用地混合布局，减少长距离出行，降低对小汽车的依赖程度。潘海啸等[10]基于上海4 个街区的实证研究，对小尺度用地功能划分且高度混合，使居民能就近使用服务设施，不必利用机动化方式长距离出行。控规对土地的混合使用制定了用地兼容表，对不同用地类型相互混合的可能性做出规定；但其中以一种用地性质为主导的用地兼容，使规划难以满足市场需求，不利于城市用地的高效使用。因此，在《上海市控制性详细规划技术准则》中引入混合用地的用地类型性是十分必要的[11]。

控规指标的控制不应局限在单个地块内，而应从街区层面出发，确定以街区为单位的指标，以便在单个地块内部灵活调控[12]。必须同时考虑居住端和城市主要工作地的空间设计和交通特征[13]，例如：就业端充足的停车位供给会促使居民采用机动化的通勤方式，从而降低空间距离对其通勤出行行为的影响；小尺度、密路网的道路格局有利于居民步行或自行车等非机动化的出行方式。地块控制性指标的确定，不能仅考虑地块本身，还应考虑与之有重要联系的周边地区建成环境，这也会对小汽车出行强度产生一定影响。

除建成环境因素外，居民的个人经济属性和通勤行为偏好也是影响通勤距离的重要因素，如性别、年龄、职业、收入、家庭特征、个人偏好等[14]。控规并不能对社会经济特征进行直接控制，只是在确定一个地区的功能定位时隐含了对社会经济要素的某种偏好，如一些规划文件中出现的对不同居住社区类型的描述。此外，在规划实践中，对于如何引导不同社区类型居民的短距离和绿色出行，也往往缺乏考虑。

本文以上海住区为例，从短距离通勤者的空间分布、建成环境与社会经济特征等因素进行分析，探讨住区控制性详细规划编制的改进方法，以期缩短居民的通勤距离，减少对小汽车的依赖性，有利于“双碳”目标的实现。

2 数据来源与研究方法

2.1 数据来源

选取区位、住宅形式和交通可达性各不相同的27 个上海住区（图1）为研究对象，并获得1 245 个有效样本。其中：区位因素考虑上海小汽车限行政策，分别以内环线和外环线为边界，将上海市域范围划分为内环内、内外环间和外环外3 个片区；住宅形式考虑不同人口居住密度，分别选取低层别墅、多层和高层3 种类型；交通可达性主要以住区与最近地铁站的距离为划分依据，分别选取0.5 km 以 内、0.5～1 km 及1 km 以外3 种类型。

图1 研究对象空间分布图

基于以上27 个住区，利用多源数据获得各居住点周边的建成环境信息。根据相关研究，工作端的建成环境对通勤行为同样具有较大影响[15]，因此选择工作端建成环境进行分析，包括：利用手机信令数据获得居住点和工作点周边一定范围内的人口和岗位数量，利用兴趣点（POI）获得周边服务设施数据，利用OSM 地图获得道路数据，等等。为了研究这些建成环境要素的影响，采用问卷调查方式，对个体出行数据进行收集。调查内容主要包括3 个部分：①个体社会经济特征，如年龄、性别、职业、收入、租购房、家庭小汽车拥有量等；②通勤出行链特征，即在通勤过程中是否接送小孩或购物；③通勤起讫点和通勤方式，一般以居住区所在地为通勤起点，以工作所在地为通勤终点。

2.2 “短距离”概念界定

目前，国内外对“短距离”出行尚无统一的概念界定，一般认为不同城市规模对居民出行感受有一定影响。对于中小城市，通常将3 km 以内视为短距离出行；而对于大城市（如北京、上海等），短距离出行的界限可延伸至5～6 km，且5 km 也是采用自行车出行的优势距离。因此，本文将5 km以内的通勤行为视作短距离通勤。

2.3 研究方法

根据调查问卷所获得的居民通勤起讫点的位置信息及通勤方式，结合高德地图API，计算其基于路网的通勤距离。①利用ArcGIS 空间分析软件，分析居民通勤距离的空间分布特征；②利用SPSS 统计软件进行二元logit 回归分析，探讨住区街区建成环境、区位和社会经济要素对居民短距离出行的影响。

3 短距离空间分布特征

3.1 通勤距离特征

总体样本中，通勤距离在5 km以内的样本占比约为48.2%；且内环内、内外环间及外环外居民的通勤距离具有显著差异性（图2）。其中：内环内居民平均通勤距离最短（为5.1 km），64%的居民通勤距离在5 km 以内，且超过半数居民的通勤距离在3 km 以内；内外环间居民通勤距离显著增加（为7.8 km），且短距离出行比例显著下降，通勤距离在3 km 和5 km 以内的分别占37%和49%左右；外环外居民通勤距离略高于内外环间（为8.5 km），但5 km 以内的短距离通勤占比略高于内外环之间，说明居住在外环外的居民或者是较远距离通勤，或者以就近择业为主。此外，短距离通勤者中，采用步行或非机动车交通方式的比例约52%；而非短距离通勤者中的比例仅为12%。因此，鼓励短距离出行，有利于缓解交通拥挤。

图2 各区域通勤距离与短距离通勤比例图

3.2 居民工作点空间分布特征

居民工作点的空间分布具有显著规律性，总体上倾向于就近区域工作（图3）。从不同区域的划分分析：内环内的居民中，在内环内工作的占79%，在内环与外环间工作的占20%，仅有1%居民到外环外工作；内外环间的居民中，有56%居民在该区域工作，14%居民的工作点在外环外，另有30%的居民在内环内工作，这部分居民具有向心通勤的现象；外环外的居民中，大部分工作地在外环外区域，只有14%和8%的居民分别到内外环间、内环内工作。从浦东和浦西两区域分析：浦西的居民中，有93%选择在浦西工作，仅7%在浦东工作；浦东的居民中，有90%在浦东工作，另有10%在浦西工作。另外，手机信令数据也可以用来估算跨区域通勤交通的百分比[16]，两者数据基本吻合。因此，本文调查数据基本可以反映就业通勤的分布状况。

图3 样本居住点与工作点空间分布图

3.3 居住地距市中心距离与短距离通勤的关系

分别统计居住地距市中心距离和居民短距离通勤情况，发现随着距市中心距离的增加，短距离通勤比例呈现逐渐下降的趋势（图4）。其中，在距市中心距离12～16 km 处，短距离出行比例显著增加。通过样本区位分析可知，这些居民均位于靠近外环线的内部区域，距市中心较远，而周边有适合的岗位，因而该区域短距离通勤比例显著上升。此外，在距离市中心20 km 以上的城市新城辐射地，5 km 以内的短距离通勤比例增加，但3 km 以内的比例下降。这是由于短距离通勤的岗位数量集中分布在3～5 km 范围内，与城市中心处不同，这里许多新发展区域土地使用的混合程度低，并且包括各种服务设施在内的POI 数量也明显少于城市中心区域，因此特别近距离通勤的比例较低。

图4 居住地距市中心距离与短距离通勤比例图

4 职住平衡的影响

职住平衡是控规中普遍关注的问题，但空间尺度的选取对职住平衡的大小具有较大影响。在实践中，往往选取两种类型的空间尺度进行测度：一种是具有固定边界的行政单元，如区、组团、街道、社区等，但这种测度单元忽略了在单元边界处跨单元近距离出行的问题；为避免这个问题，另一种测度方法即以研究对象为中心、一定距离为半径，来划定职住单元，这也是学者们普遍采用的一种方式。在我国的控规编制实践中，往往从产城融合的角度考虑职住平衡的衡量尺度。例如，在阳江市高新区临港工业园的控规编制中，采用3 km 和5 km 为半径，划定产城融合圈，依托周边成规模的镇村人口，支撑产业发展[17]。

本研究分别选取住区周边1 km、3 km、5 km 作为测度单元，进行职住比分析。根据统计数据可知（图5），随着衡量尺度的不断增加，各住区周边职住比逐渐趋于职住平衡的状 态。1 km、3 km 和5 km 职 住 比的标准差分别为1.4、0.59 和0.31，说明同一距离不同住区的职住比分布离散程度随着距离的增加逐渐变小。其中：1 km 范围内由于受到单元大小的影响，其居住或岗位人口的主导型更强，导致数据存在较多的异常值；5 km 范围内的职住比分布则更加集中，数据离散程度最小。

图5 不同尺度范围各住区职住比统计图

分别对1 km、3 km 和5 km 范围内的职住比与是否短距离通勤进行回归分析（表1），结果显示：仅仅3 km 范围内的职住比与居民是否短距离通勤呈显著的影响关系，该衡量尺度与之前的研究结果[18]相一致，即3 km 职住比越高，短距离通勤比例的发生概率也相对提高。

表1 不同尺度范围职住比与短距离通勤回归结果表

进一步分析各住区通勤距离与3 km 职住比关系（图6）可知：大部分达到职住平衡或者岗位数量大于居住人口的小区，其通勤距离相对较短；而对于职住比低于0.5，即周边3 km 范围内就业岗位严重缺乏的地区，居民通勤距离大于5 km 的比例要高些。由此可见，充足的居住区周边3 km 范围内岗位配置确实是影响居民通勤距离的显著因素。

图6 通勤距离与3 km 范围内职住比关系图

当然，距离居住地一定范围内的岗位供给并不能满足所有居民的就业需求。从图6 可以看到，即便在职住相对平衡地区，仍存在部分远距离通勤现象。模型中仅考虑职住比的情况下，解释率仅为5.6%，说明除职住比这一影响外，还有其他因素影响居民通勤距离。

5 短距离出行的影响要素

控规中常会考虑地块的物质空间环境限定指标，包括容积率、人口密度、绿地率、道路密度、公共服务设施的配置、停车位的配比等，通常这些指标可以直接控制地块的开发使用状况；此外，个体的社会经济特征如年龄、职业、收入等在控规中虽难以直接控制，但可以增加相关指标，如在高档小区内规定保障性住房比以控制住区居民的社会经济属性等。居民的通勤行为与建成环境及社会经济属性均有密切关系，本文以单个居住地块为中心，从控规角度选取周边一定范围内的建成环境及通勤者个人社会经济属性，分析其与通勤距离的关系。其中：建成环境选取包括密度、多样性和设计层面在内的多个指标；社会经济属性则主要选取个体的收入、职业等社会特征，以及家庭小汽车拥有数量等因素。对众多因素进行逐步logit 回归（表2），从中选取具有显著性的因素进行分析。

表2 短距离通勤的影响要素回归结果表

5.1 建成环境因素

回归模型结果显示，建成环境变量与通勤距离显著相关的因素包括：居住地周边3 km 范围内的职住比、居住地1 km 范围内的用地混合度和道路密度、工作地3 km 内的岗位密度以及与地铁站点的最短距离。

（1）职住比每提高1 个单位，居民短距离出行的发生概率则变为原来的3.1 倍，说明保持一定范围内的职住平衡的确是实现短距离通勤的有效方式。

（2）居住地的用地混合程度利用POI 数据计算多样化指数进行衡量，多样化指数越高，用地混合程度越高。回归结果显示，居民的短距离出行概率随着用地混合程度的提高也随之增加，可见用地混合是有必要的。

（3）居住地周边的道路密度的提高，尤其是步行和非机动车的路网密度，同样也可以促进居民短距离通勤。住区周边1 km 范围内的道路密度每提高1 km/km2，居民短距离通勤概率提高12.4%。

（4）对于常规公交，无论在居住地还是工作地，其便利程度对居民的通勤距离均无显著影响。对于高质量公交（如地铁等），居住在地铁附近的居民更倾向于乘坐地铁通勤，远离地铁的居民则更倾向于小汽车通勤，或者说，接近高质量公交的居民更多会采用这种出行方式，而普通地面公交的作用有限；此外，工作地与地铁站距离越远，短距离出行概率越高，这是由于工作地无地铁服务，大部分居民选择就近居住，导致短距离通勤概率增加。

5.2 社会经济因素

社会经济要素中的职业也是影响出行距离的重要因素。一般来说，从事管理和技术行业的专业性人员的通勤距离普遍高于其他非专业性工作人员。专业性人员的岗位要求更高，岗位数量较少但工资水平较高，一些人不惜采用长距离通勤来获得更好的工作岗位。

此外，家庭小汽车的拥有情况也是影响居民通勤距离的显著因素。一旦拥有小汽车，短距离通勤比例会下降26%左右，说明拥有小汽车的家庭能够以更短的时间到达更远的地方，导致通勤距离增加。

6 规划策略

6.1 区位层面实现一定范围内职住平衡

控规编制过程中，应根据不同城市的实际状况，确定合理的职住平衡衡量范围，并在此范围内尽量保证居住与就业的平衡布置。在区位上，居住区的布局与就业岗位分布要保持一致性。在严重缺乏就业岗位或未来就业岗位增加不明确的区域，应对居住开发建设量有所控制，且建设进程应后置；在临近就业岗位富集的地区或区位上，应鼓励居住建设，提高地块的开发强度，减少红线后退范围，并适当降低地面停车和绿地指标，以保证合适范围内有较高的容积率。高档居住区也应避免一味强调环境与景观而导致的离高收入岗位聚集区（如商业、金融办公和研发区）过远的错置布局。

6.2 高质量公交供给与土地开发时序相协调

控规编制中，在满足基本常规公交服务的前提下，应更加注重高质量公交（如公交专用道、BRT 或地铁）的供给服务，结合城市总体规划、国土空间规划或城市综合交通规划，明确公交走廊的空间位置和建设水平。对于城市外围的新建组团，应首先考虑其选址，避免过度散布以致不利于公交走廊的形成；同时，保证用地开发与公共交通的耦合，坚持TOD 规划设计导向，避免蔓延式的向心开发模式以及低效的市场导向下的散落开发模式（图7）。此外，密度和天际线的设置要与需求响应和公交服务水平结合起来，这样才能保证更大的生态空间和更小的生态足迹，体现生态竞争力的理念。如果居住社区与就业地点无法在空间上临近布置，则应优先考虑利用高质量公交连接主要居住地和集中就业地，鼓励居民采用公共交通方式出行。

图7 城市外围用地开发模式图

6.3 混合多样的用地布局模式

传统控规注重大尺度的功能分区，导致用地功能单一，缺乏多样性，这也是导致居民通勤距离较长的一个原因。因此，应考虑在用地布局和功能布置上均做到集约，不能仅仅局限在大尺度的功能分区上，而应考虑更小尺度（如街区层面）的混合，甚至是单体建筑立体空间的混合。在居住地块附近融合商业设施、公共服务设施等不同功能的用地属性，可以为居民提供更多的就近岗位，增加周边居民的就业选择，同时缩短居民的通勤距离。

6.4 绿色出行导向下“小尺度、密路网”的步行、自行车交通网络形态

“小尺度、密路网”的街区形态是缩短通勤距离的一种设计手法。在城市公交系统较为发达的地区，尤其是中心城区内，应摒弃传统的以交通功能划分的“主次支”道路等级体系，以便于步行和非机动车出行。在控规阶段，需要根据用地的区位考虑布置小尺度、密路网的道路模式，在加密道路网络受限的城市建成区，注重步行通道的打通与联系，提高步行或自行车的可达性（图8）。城市支路是居民短距离出行的主要空间载体，也是步行、非机动化出行的重要空间条件，应在规划过程中对慢行网络的构建给出一定的图则说明与标定，形成慢行为主的网络体系。密路网同时意味着小尺度的街区形态，在公交走廊的规划上，应对地块的面积大小进行限定，控制用地红线，以塑造宜人的社区生活网络。

图8 非机动车路网密度的提高与可达性关系图

6.5 限定性车位供给

在控规阶段，地块停车位数量要求也是一项十分重要的指标。停车指标的控制应给出上限控制数量，避免大量停车位供给刺激机动车的使用。在建筑设计层面，住宅底层的停车模式不利于人们选择公交出行，可在住区边缘集中设置停车楼，既可以起到降低噪音的效果，又可以改善原有利用绿化分割；对于商务办公区域，也应严格控制停车位配比，同时提高公交配置，鼓励居民采取公交出行的通勤方式；对于新城或其他区域，规划建设的就业中心应优先考虑是否易于公交或非机动车到达，对公交系统的规划提出要求，以形成良好的互动反馈机制，从而改善现有土地使用对交通反馈作用缺失的状况。

6.6 加强社会经济属性分析并动态调整

在控规编制过程中，应结合片区定位和主要功能统筹考虑。以居住为主的地块规划应研究潜在住户的社会经济特征，如果是居民安置，尽量不要离原来的住区太远，以免割裂当地居民与城市已有的密致的社会经济和文化认同联系[19]。以产业为主的片区应充分考虑产业的性质，如果是以高新产业为主的片区，其目标群多为具有较高收入的群体，必须提供更具有竞争力的公共交通服务来缓解长距离通勤问题。此外，随着时间的推移，某一地区的居民社会经济属性可能会发生变化，需在下一轮的规划编制中及时进行动态调整。

7 结语

综上所述，本文通过对上海27个居住小区内1 245 位居民出行的实际情况进行调查，从住区控制性详细规划角度出发，探讨相关指标与居民通勤出行距离之间的关系。结果表明：一定范围内的职住平衡、与城市建设相协同的高质量公共交通建设、混合多样的用地与建筑功能布局、“小尺度、密路网”的道路交通形态及限定性车位供给等建设环境均有利于实现短距离通勤；此外，住区控规要考虑地区人群社会属性，匹配适宜的交通设施供给，以更有利于实现低碳出行、绿色出行的城市发展目标。通过控规中的相关指标控制，实现短距离通勤，减少对小汽车的依赖性，以利于实现碳达峰和碳中和的“双碳”目标，实现绿色可持续的城市发展。