“一网通办”背景下人事档案服务问题研究与对策

■ 张 泓

一、引言

当前，以5G 网络、大数据、云计算、人工智能等为核心的新生代信息技术蓬勃发展，如何用数据资源赋能国家治理现代化，成为数字政府建设的焦点问题。为解决群众反映的办事繁、办事难问题，国务院办公厅牵头建设国家政务服务平台，推动政务服务“一网通办”改革持续深化，优化解决了跨层级、跨地域、跨部门的政务协同管理难题。目前政务服务平台的人事档案利用和转递工作仅面向于流动人员，如何实现“一网通办”背景下人事档案服务的全覆盖，不断提升服务的信息化、安全化和规范化水平，是亟待解决的问题。

二、人事档案“一网通办”的范畴和模式

（一）“一网通办”的概念

“一网通办”是指一种政务服务模式，即进一张网办全部事。这一概念最早由上海市提出，2018 年“一网通办”的要求和标准在上海形成。其目标是让诸如工商登记、养老保险关系转移、户口迁移等民生事项可以足不出户在网络中进行办理，跨地区不见面办理，不断提升群众办事体验，推动建设以人为本、人民满意的服务型政府。

（二）“一网通办”的服务范畴

2021 年，人力资源和社会保障部“全国流动人员人事档案跨地区管理服务平台”上线试运行，2022 年已实现与全国31 个省属（自治区、直辖市）服务平台的数据和业务对接，极大提升了跨地区流动人员人事档案公共服务水平。

目前，人事档案“一网通办”的范畴仅局限于流动人员档案，机关和企事业单位职工的档案受管理机构和信息平台的制约，暂且无法实现跨地区“一网通办”。2018 年印发的《干部人事档案工作条例》，首次明确规定人事档案的所有权属于党和国家，因而，职工所在单位不能以扣留档案作为限制人才流动的制约因素。档案管理机构应推进人事档案的共享和利用工作，更好地服务于人力资源市场，促进人才的合理流动，实现人力资源的优化配置。

人事档案“一网通办”的范畴不能只局限于流动人员的档案，应扩大外延至涵盖各行业所有非涉密工作人员的干部人事档案。

（三）“一网通办”的服务模式

人事档案是在个人成长、发展中形成的重要档案，涉及到个人的就职、任职、养老保险办理等各个方面，在人才流动过程中，不可避免地存在利用和传递人事档案材料的情况。“一网通办”时代，人事档案材料的异地办理成为公众的需求，人事档案材料实现一网通办模式下的在线传递，将极大降低异地业务的服务时限和办理成本。

为实现群众办事零跑腿的政务服务目标，根据人事档案材料涉密情况，相关单位审核的复杂程度等因素，“一网通办”背景下的人事档案服务工作可分为全程在线办理和线上线下协同办理两种模式。

1.全程在线办理模式：在全国推动人事档案信息化工作的基础上，利用大数据技术、网络安全技术对民众的人事档案实行集约化在线管理，用户可在档案服务网站，申请开具相关证明，如：学历学位证明、工龄证明、成绩证明等。这类证明不涉及个人隐私信息，无需管理人员层层审批，可以在网站进行在线办理和文件传输，但需要严格审核接收人（单位）的身份、资质等详细信息。

2.线上线下融合模式：在推进档案数字化建设的基础上，人事档案服务正从实体大厅办理向网上服务转变，服务方式不断创新，服务流程不断优化。用户因人事调动，户籍变更等需要转递人事档案材料的，无需前往人才服务中心现场，在服务网站即可进行线上申请并提交电子材料，待其档案所在单位审核后，再通过线下渠道进行材料转递。新型的线上线下融合服务模式，简化了办理手续和流程，极大提升了公众办事的满意度。

“一网通办”模式强化了数据的共享和应用，拓展线上和线下多样化的便捷办事渠道，提升了各地政务机构跨部门、跨地区的协同能力。鉴于人事档案信息涉及诸多个人隐私，申请资料和接收者的身份和资质都需要经过严格审查，在线业务需对申报、审批和资料传递的流程进行优化。

三、人事档案“一网通办”面临的问题

在国务院推进数字政府建设的背景下，国家政务服务网站已实现流动人员人事档案异地通办业务。服务事项包括：档案的接收和转递，开具证明、提供政审材料、存档信息查询和办理进度查询等五项内容。随着政务服务改革的不断深化，人事档案服务对象、服务内容和业务流程不断迭代更新，现有的信息服务平台已不能满足政务服务一体化、规范化的需要，人事档案“一网通办”业务推进过程中面临一些问题：

（一）档案信息服务平台不统一

国家政务网站提供的档案服务，仅局限于在人才中心托管档案的流动人员，非流动人员的档案查询和利用工作仍需联系其所在单位。各单位内部的档案管理系统犹如信息孤岛，无法实现数据的交互和共享，因而面向全国所有干部职工的跨区域、一体化档案信息服务平台尚待建设和开发。

首先，由于信息化发展程度不同，各地区的人事档案系统建设各有差异。一方面，档案多全宗管理时代，过去的单机版档案软件已无法满足需要，新的档案管理系统的数据量级将产生质的飞跃，开发新系统需要投入大量的资金和专业技术人才，诸多档案管理机构还不具备建设适应现代政务服务需要的资源数据库和网络服务系统的条件。其次，各单位的人事管理系统相互不兼容，无法进行数据融通和交互，在线申请和审批存在一定的困难。不利于开展人事信息的查询和利用工作。因此，政府需加快档案共享服务平台的集成建设，构筑全国范围、面向各类干部职工的档案存储和服务平台，为异地通办提供必要的技术平台和条件。

（二）审核标准和办事流程不规范

人才资源是经济社会发展的第一资源。当今，企事业单位间的人才竞争尤为激烈，人员的频繁流动，使得人事档案的流动不断加快，弃档现象不断增加。员工在离职后，不办理人事档案转接手续，而是到新单位重新建立人事档案。档案内容缺乏必要的监督，内容的真实性大打折扣，这就增加了档案管理的难度，不利于规范管理。因此，统一的档案审核标准，在人才流动过程中尤为重要。

同时，各省市人才中心在办理人事档案转递业务过程中，服务流程不规范，政务服务主体对于人事档案转递所需申请资料、流转程序要求不同，区域间的差异较大。政府部门亟需推进办事指南的标准化和规范化，通过制定统一标准、规范工作流程、开放共享信息，提升政务服务水平。

（三）重要档案数据在线传输不安全

科学技术的发展，为档案的存储带来了新的载体，档案资源数字化背景下，利用计算机技术存储和管理档案成为普遍现象。技术因素是人事档案安全保障的重要因素，计算机系统缺陷、网络安全漏洞等都会对人事档案的信息安全产生严重影响。人事档案涉及员工个人的隐私和敏感信息，保密性要求高，具有非完全共享的特征。档案数据在网络传输过程中，容易发生不可预期的信息丢失或数据被恶意篡改现象，网络风险识别难度较大，人事档案重要数据的安全性得不到有效保障。

档案数据损坏后较难重建，即使重建，其凭证效力也将大大削弱，档案资料被破坏后的损失是不可估量的。因此，针对重要的人事档案资料，需加强数据加密技术、访问控制技术、网络监控技术在人事档案信息化中的应用，以保障其安全性。同时，为避免人事档案重要数据的损毁或缺失，各单位需对档案信息进行加密保存，并对档案资料进行数据备份，以防止重要内容的丢失。

四、人事档案“一网通办”工作的革新举措

（一）建设一体化档案服务平台

万物互联的数据思维，强化了档案部门与政府机构的互通协作，数字政府建设促使档案服务形式和服务能力的边界不断拓展。档案组织管理模式不断创新，由传统的档案收集、管理和服务向信息获取、分析和智慧服务的方向延展。为实现机构间业务信息和档案数据的互通，人事档案部门应加强自有档案信息系统的建设，在对原有系统升级的基础上，做好档案数据的安全迁移工作，配合政府机构推进一体化档案服务平台构建，搭建技术稳定、安全性高、业务范围广的档案服务平台，保证档案服务在线申请、查询、利用和审批工作的高效性和稳定性。在推进一体化服务平台建设过程中，逐步形成“一点存档，多点服务”的业务格局，真正实现档案数据资源的互联互通，有效共享。

（二）建立跨区域工作协作机制

加强数据资源的整合互联，是实现人事档案“一网通办”服务的基础。档案管理部门签署跨区域、跨行业合作协议、建立互信机制，在数据资源融通重构的基础上，促进业务流程的改革再造，逐步推进人事档案“一网通办”服务，构建一窗受理，集成服务的整体式政务服务模式。跨区域的工作协作机制需要档案管理部门、政府机构和公众三方共同参与建设，多元主体协同治理，打破职能部门业务壁垒，精简业务流程，平台契约单位在档案查询利用和接收转递等方面，开展深度合作，通办互认、共享共建。

（三）运用电子签章提高服务效率

电子签章是利用图像处理技术将电子签名或印章转化为和纸质文件签章相同的可视效果，并利用加密技术保障电子信息的真实性和安全性。电子签章以密码技术为核心，将个人数字证书、签名密钥和印章图像相互结合，利用哈希函数产生的哈希值不可逆的特点和非对称加密技术，有效保证了数据文档的安全性和完整性。

各地需加快电子签章服务平台的建设，开展包含申请、备案、制做、入库、变更、销户等项目的周期管理工作。同时，升级和完善人事档案电子信息系统，与电子签章服务平台尽快签订双边协定，并实现技术对接，为加盖电子签章及相应文件资料的查询和下载等工作的落地实施提供条件。电子签章的运用，将加快审批办件的流转速度，提高“一网通办”的工作效率。

（四）优化政务平台服务流程

公众对政务服务水平的需求日益提升，档案管理部门结合用户需求，整合优化工作流程，逐步实现多部门、跨地区协同合作：1.业务办理过程中诸如申请登记表、行政介绍信等材料可酌情免除。2.明确业务流程图及用户需提供的材料清单，为群众提供优质的政务服务。3.结合办事大厅、政务网站或服务APP 等多种媒介，构建一站式服务流程，实现人事档案工作“不见面、零跑腿”的服务目标。

档案管理机构及时梳理业务流程，精简工作环节，将详细的流程图和材料清单展示在政务服务平台，为公众办理业务提供指南。本文以人事档案转递工作为例，将精简后的业务展示如下：1.提交申请阶段分为两类情况：第一，由人事档案所在户籍地提出申请的，应提供当事人的调档函、解除劳动合同的证明、户口迁移证（户口本）及当事人（或经办专人）的有效身份证件；第二，由接收人事档案的用人单位提出申请的，应提供当事人的调档函、解约证明及当事人（或经办人）的有效身份证件。2.结果反馈阶段分为三种情况：第一，材料不齐全的，应退回补齐材料再受理；第二，如出现档案不在人才服务中心等情况，应退回材料不予受理；第三，手续齐全，经审核通过后，方可办理档案转递业务。（具体业务流程见图1）

图1 人事档案转递业务流程图

（五）规范“一网通办”工作标准

“一网通办”的工作目标是满足公众利益诉求，实现精准化、整体化服务。通过改善服务体系中各部门的分工合作方式，优化服务流程，从而提高服务的效率和质量。一是事项管理的标准化。针对档案查询、利用和转递工作清单进行梳理。首先，明确线上、线下档案业务办理范畴，确定在线查询、申请和传输的档案内容。其次，规范各事项的编码、名称和类型，办理的流程和时限，提交材料清单及表单内容，并确保网络公布事项与实际办理时保持一致，让用户办事能够“看得清”“找的准”，不断提升“跨省通办”的规范化服务水平。再次是服务模式标准化。对法律规定必须现场办理的服务事项，强化“一窗受理”，依托“收受分离”模式，采用“异地代收代办”方式办理。勿需到现场办理的事项，持续推进线上“全程网办”，为申请人提供线上一条龙办结服务。最后是服务流程标准化。对异地通办事项的预约、申请、受理和审批等工作进行全流程标准化管理，为公众提供系统化规范服务。

（六）提升档案服务系统信息安全

从安全管理的角度考虑，借助区块链技术构建人事电子档案存储和服务平台。在服务过程中，首先对用户身份进行识别，判定其是否有访问和使用权限，对用户信息进行记录；其次，在其使用系统功能时，将用户请求利用档案资源的目的、内容、数量和时间等一一记录，为后续服务提供依据。再次，对人事档案变更采用实时或分时跟踪，运用区块链时间戳的不可篡改特性对其进行记录，以保证档案信息的安全存储。

同时，运用非对称加密技术保障档案资料在线传输的安全。申请人提出请求，系统进行身份识别并签订协议后，通过申请人的公钥进行加密，并将信息发送给申请人，用户再用私钥对信息解密，以此保证人事档案在线传输的安全性。档案管理机构要完善系统权限分配、访问控制、安全监控等措施，并对平台中存储的档案信息资源进行定期的检查与维护，确保档案信息资源的安全和完整。

五、结语

《“十四五”全国档案事业发展规划》提出，要加快推进档案信息化建设，主动融入数字经济、数字社会、数字政府建设，推动档案全面纳入国家大数据战略。数字政府建设是信息时代政务改革的必由之路，是提升政府治理能力和现代化水平的手段之一。“一网通办”业务作为数字政府建设的重要举措，在全国范围内开展实践并不断推进，档案查询利用服务逐步融入“一网通办”服务体系，促进档案服务公平化、便捷化、智能化发展。

“一网通办”时代，人事档案的管理、利用和转递工作出现了新的问题和挑战，因此，管理部门需协同推进一体化服务平台建设、建立跨区域工作协作机制、优化政务服务流程、提升档案服务系统信息安全，以推动人事档案工作更好地服务群众需要。