美国“小圈子”外交的排他性本质和霸权逻辑

刘得手

【关键词】美国 “小圈子”外交 大国竞争

【中图分类号】D815 【文献标识码】A

近年来，国际关系领域日益活跃的“小圈子”外交已成为不容忽视的现象，其实质及内在逻辑值得深入研究。“小圈子”外交是指美国推动下的三个及以上国家为赢得大国竞争而进行的合作。需要强调的是，“小圈子”外交并非真正意义上的多边外交。主要原因在于多边外交强调的是合作，而“小圈子”外交重在竞争和对抗；多边外交具有开放性，而“小圈子”外交以封闭为特色。

美国活跃的“小圈子”外交

自2017年底特朗普政府发布《国家安全战略报告》强调“国际政治的发展在冷战结束三十年后正式重回大国竞争的时代”后，美国主导的“小圈子”外交便粉墨登场。拜登执政后，将中国视为“最严峻的竞争对手”，强调重振美国的联盟和伙伴关系网络。由此，美国的“小圈子”外交迅速活跃起来。

打造印太地区的战略竞争机制。2017年11月，美日印澳四国高官在马尼拉东亚峰会期间举行会议，重启2007年成立并很快瓦解的“四方安全对话”机制（Quad），成为近年来亚太或印太地区安全架构演变的一大显著变化①。2019年9月26日，美日印澳四国首次进行部长级别的磋商，“四方安全对话”机制显现出明显的遏制中国发展的意图。拜登执政后，将美日印澳“四方安全对话”机制升级为元首和政府首脑级别，进一步加大对华遏制打压的力度。2021年9月15日，美英澳三国宣布建立“美英澳三边安全伙伴关系”（AUKUS），在该框架下的第一项任务即帮助澳方发展核动力潜艇。2022年4月5日，美英澳三国发表联合声明，宣布将合作发展高超声速和反高超声速武器，提高电子战能力，并扩大情报分享范围，以及深化在网络能力、人工智能、量子技术及海底能力方面的合作。正如俄罗斯外长拉夫罗夫指出的，美英澳建立这一联盟的目的是使澳大利亚能够遏制中国，这与美国的印太战略一脉相承。2022年5月23日，正在日本访问的美国总统拜登宣布启动“印太经济框架”，并发布《有关印太经济繁荣框架的声明》。上述文件虽未提中国，但舆论普遍认为，该框架是为了对抗中国在该地区日益增长的影响力。2022年6月24日，美英日澳新（西兰）五国宣布组成非正式组织“蓝太平洋伙伴”，白宫网站资料显示，该组织“旨在更有效和高效合作以支持太平洋岛国的优先事项”。然而，这并不能掩盖美国在这一地区的真实战略意图，即加强在该地区的战略竞争。

推动北约、七国集团（G7）以及欧盟等组织向印太地区的战略转移。北约是跨大西洋联盟的重要基石，也是美国“小圈子”外交的重要着力点。2019年12月，北约伦敦峰会通过的宣言首次提及中国，声称“我们认识到，中国日益增长的影响力和国际政策带来了机遇和挑战，我们需要作为一个联盟共同应对”。2021年6月，北约布鲁塞尔峰会发表公报，声称中国对“基于规则的国际秩序”和与北约安全相关的领域构成了所谓“系统性挑战”，提及中国的所谓“胁迫性政策”、迅速扩大的核武库，以及所谓的军事现代化“不透明”等问题。2022年6月，北约将这一所谓“系统性挑战”写入其所谓的新“战略概念”文件。对此，美国国务院顾问德里克·乔莱特表示：“我认为，过去十年来我们看到的最重要的变化之一是，我们的跨大西洋伙伴和我们在‘印太地区的伙伴之间的关系日益密切。”

七国集团（G7）是拜登政府推行战略竞争的又一重要平台。在2021年6月的七国集团（G7）峰会上，拜登政府提出了“重建更美好世界”（B3W）计划。在2022年6月的七国集团（G7）峰会上又提出了“全球基础设施和投资伙伴关系”（PGII）倡议。在这次峰会上，美国似乎“得偿所愿”，成功地拉着一众盟国发布了重点针对中俄的联合公报（“中国”一词在该公报中出现了14次）。根据白宫发布的消息，美国总统拜登会见了七国集团领导人，“讨论与中国的战略竞争，并承诺采取具体行动，帮助满足低收入和中等收入国家的巨大基础设施需求”。“全球基础设施和投资伙伴关系”倡议提出，七国集团（G7）计划在5年内筹集6000亿美元资助发展中国家的基础设施建设。其中，美国将在5年内筹集2000亿美元。“全球基础设施和投资伙伴关系”倡议被视为“重建更美好世界”计划的升级版，二者的目标都是为了对抗或替代“一带一路”倡议。

美国与欧盟加强在对华政策方面的协调。2021年3月22日，美国、欧盟、英国、加拿大以所谓“人权”问题为借口，分别对中国新疆有关个人和实体实施单边制裁。2021年4月19日，欧盟发布首份“印太战略”报告——《欧盟印太合作战略报告》，详细阐述欧盟参与印太地区事务的背景、考量、路径及愿景，突出强调强化印太地区务实合作和军力扩张。2021年6月15日，在美欧峰会上，美欧双方发表题为“迈向新的跨大西洋关系”的联合声明，提出“打算在各自类似的多方面对华方针框架内，其中包括合作、竞争和系统性竞争，就各种问题进行密切磋商和合作”。在这次峰会上，美欧双方发起成立美国—欧盟贸易和技术委员会（TTC），以加强双方在贸易、投资、技术等领域的协调。

加强美国的欧洲盟友与印太地区盟友的战略联动。拜登政府致力于加强美国的欧洲盟友与印太地区盟友的战略联动，如2022年4月，日本、韓国、澳大利亚、新西兰四国外长首次受邀参加北约布鲁塞尔外长会议；2022年6月，日本、韩国、澳大利亚、新西兰四国领导人首次受邀参加北约马德里峰会。此外，美国政府通过举办“全球领导人民主峰会”、加强“五眼联盟”内部的协调以及启动“清洁网络”计划等，在政治、经济、安全以及技术等方面不断推进“小圈子”外交。

美国“小圈子”外交的实质：争夺全球领导地位的工具

二战结束以来，美国历届政府都将维持美国的全球领导地位作为其全球战略的优先事项。“小圈子”外交也成为美国争夺全球领导地位的工具。但从长远来看，“小圈子”外交既无助于美国实现其“领导世界”的目标，也不符合其自身利益。

维持领导地位是美国全球战略的优先事项。维持美国的全球领导地位，是美国历届政府努力追求的目标。虽然对于美国的世界角色问题，其国内一直存在争议，但美国战略界的一个共识是：维持美国的全球领导地位符合美国的国家利益。特朗普政府于2017年12月公布的《国家安全战略报告》指出，“把美国放在第一位是我们政府的职责，也是美国领导世界的基础”。同时强调，“美国将应对在世界各地面临的日益激烈的政治、经济和军事竞争”。由此可见，特朗普政府在高举“美国优先”大旗的同时，强调“美国对一个竞争的世界的领导”。

相比之下，拜登政府更强调恢复美国的全球领导地位。在拜登政府发布的《临时国家安全战略指南》中，“领导地位”被提及9次。该文件声称：“通过恢复美国的信誉和重申前瞻性的全球领导，我们将确保美国而不是中国制定国际议程，与其他国家一道制定新的全球规范和协议，以促进我们的利益和反映我们的价值观。”“通过支持和捍卫我们无与伦比的盟友和伙伴网络，并进行明智的国防投资，我们还将阻止中国的侵略，并对抗对我们集体安全、繁荣和民主生活方式的威胁。”由此可见，拜登政府恢复美国全球领导地位的战略与其推行的对华竞争战略是紧密联系的。

“小圈子”外交是美国维持其全球领导地位的工具。美国声称“大国竞争卷土重来”，特朗普政府及拜登政府通过推动大国竞争来实现对于全球领导地位的追求。可以说，“小圈子”外交是美国维持其全球领导地位的工具。具体而言，“小圈子”外交致力于巩固美国对其盟友与伙伴的领导与控制，维护其在全球与地区层面、国际组织内部及新兴技术领域的主导地位，以利于其对全球领导权的争夺。

在“美国优先”理念的指导下，特朗普政府在积极落实大国竞争战略的同时，加强对盟友的领导与控制。在盘点执政四年取得的外交成就时，特朗普政府称其“恢复了美国在世界上的领导地位，并成功地进行了谈判，以确保我们的盟国为我们的军事保护支付公平的份额”。此外，特朗普政府罔顾英法德等盟友的利益，推行所谓的“清洁网络”计划。

尽管拜登政府希望展示不同于特朗普政府的对外政策，但由于其延续了大国竞争战略，调整与变化大打折扣。特别是，拜登政府更强调重振美国的盟友和伙伴关系，不断推进“小圈子”外交，导致对华战略竞争不断加剧。在全球层面，2021年12月9—10日，美国总统拜登召开所谓的“民主峰会”，百余个国家和地区线上参会。在这次会议上，拜登政府宣布设立所谓的“总统民主复兴倡议”“民主复兴基金”以及“民主伙伴关系”项目等，实际上是希望通过排他性的“小圈子”、分裂世界的方式争夺全球领导地位。在地区层面，拜登政府认为，没有哪个地区比印太地区对美国更重要。因此，其利用美日印澳“四方安全对话”机制、美英澳“三边安全伙伴关系”、“印太经济框架”等主导印太地区的安全、经济等事务，以期为恢复全球领导地位奠定基础。在国际组织层面，拜登政府不断扩大在国际组织中的领导权。美国国务卿布林肯曾声称，美国将在国务院国际组织局设立一个新办公室，其唯一任务是确保美国和美国最亲密的伙伴能够赢得领导关键机构的选举，被任命为关键机构的成员，在联合国各部门担任关键职位，并击退那些企图破坏美国建立、塑造和领导国际体系完整性的人。可以说，这番话充分体现了美国推进“小圈子”外交的动机。在新兴技术层面，拜登政府致力于争夺新兴技术领域的领导权。2022年4月4日，美国国务院宣布成立其第一个网络空间和数字政策局，其宗旨明确提出：“推进保护互联网基础设施的完整性和安全性、服务于美国利益、促进竞争力和维护民主价值观。”2023年1月3日，美国国务院设立“关键和新兴技术”特使办公室，以提供一个专业知识和资源中心，制定和协调关键和新兴技术外交政策，协调外国合作伙伴参与“改变社会、经济和安全”的新兴技术。对此，有专家认为，美国的目标是利用新建的网络空间和数字政策局来制定和协调其数字和网络政策，并加强其在有关网络安全和数字外交的全球讨论中的领导作用。

“小圈子”外交无助于美国对全球领导权的争夺，也不符合美国的自身利益。拜登政府强调全球领导地位与国家利益之间的密切关系。《临时国家安全战略指南》报告指出：“在我们开展这项工作的同时，我们还必须向美国人民清楚地表明，领导世界不是为了自我感觉良好，而是确保美國人民能够生活在和平、安全和繁荣之中的方式。这是我们不可否认的自身利益。”不过，由于特朗普政府的“美国优先”理念曾招致传统盟友的广泛批判，拜登执政后极力与该理念切割。2021年2月19日，美国总统拜登在七国集团峰会上发表讲话，宣布前总统特朗普的“美国优先”时代结束②。这一表态的目的明确，即为了安抚、团结盟友。

从一定意义上说，拜登政府意在以“开明的利己主义”取代“美国优先”。2021年3月3日，在发表任内首场外交政策演讲时，美国国务卿布林肯明确提出“重振与盟友和伙伴的关系”，同时强调“开明的利己主义”，指出“真正的伙伴关系意味着共同承担责任，每个人都尽自己的一份力，而不仅仅是我们。只要有可能，我们将选择接触。无论国际安全和全球经济的规则在哪里制定，美国都会参与其中，美国人民的利益将是首要和中心”。

但事实证明，美国的“小圈子”外交既无助于维护美国的全球领导地位，也无助于捍卫美国的国家利益，更无助于提升其所谓的“开明的利己主义”的吸引力。以美英澳“三边安全伙伴关系”为例，其破坏了此前法国与澳大利亚之间的常规潜艇合作，损害了法澳两国特别是法国的利益，同时违背了《不扩散核武器条约》，导致了核扩散风险和多重危害，招致了国际社会的普遍质疑、担忧和反对。

美国“小圈子”外交的逻辑：以大国竞争为外交主基调，凭借有限的自身实力，追求无限的领导地位

美国“小圈子”外交的运作模式是将竞争对手挡在外面，将“志同道合”的盟友和伙伴拉进里面，将美国置于核心领导地位。“小圈子”外交是美国以大国竞争为外交主基调，凭借有限的自身实力，追求无限的领导地位的结果。

大国竞争战略为美国“小圈子”外交确定主基调。美国联手盟友以所谓的“基于规则的国际秩序”“自由开放的印太愿景”以及“民主与威权之争”等不断在竞争对手之间划线，推行以封闭、对抗为特色的“小圈子”外交。

“基于规则的国际秩序”是美国及其盟国官方语境中的热词，也是其挑动大国竞争、对抗的说辞。 2022年5月26日，美国国务卿布林肯在乔治·华盛顿大学发表对华政策演講时宣称，“中国是唯一既有重塑国际秩序的意图，又有不断增长的经济、外交、军事和技术力量实现这种意图的国家”。2022年6月29日，北约发布的《北约2022战略概念》提出，“我们将继续努力实现公正、包容和持久的和平，并继续作为以规则为基础的国际秩序的保卫者”。由此可以看出，美国及其盟友认为其是“基于规则的国际秩序”的捍卫者，而将中国等国家视为挑战者，进而在二者之间进行划线。

“自由开放的印太愿景”聚焦印太地区的竞争。从2017年美国前国务卿蒂勒森提出“自由开放的印太”，到特朗普本人亚洲之行的演讲，再到美国发表的《国家安全战略报告》《国防战略报告》，在特朗普执政期间，美国的“印太战略”经历了一个从愿景构想到概念明晰的演进过程。2019年11月，美国国务院发布《一个自由和开放的印太：推进共同愿景》报告，阐述美国推行该战略所取得的进展。在这份报告中，“自由与开放”被多次提及。2022年2月，拜登政府发布《美国的印太战略》报告指出，“我们都认识到确保印太地区长期和平与稳定的必要性。我们需要有能力应对该地区当前的战略环境及其可能出现的变化，因为我们每个国家乃至全世界的未来都‘取决于未来几十年自由开放的印太地区的持久和繁荣”。在上述及其它相关文件所塑造的语境中，美国及其盟友和伙伴是“自由开放的印太愿景”的维护者，而中国等国家则是挑战者。

“民主与威权之争”是美国为推行“小圈子”外交、打击竞争对手而在意识形态领域划线的举措。2017年11月，特朗普政府发布的美国《国家安全战略报告》提出，在印太地区“自由世界秩序和压制性世界秩序两大愿景之间所形成的地缘政治竞争正在上演”。拜登政府的外交政策也表现出较为浓厚的意识形态色彩。早在竞选期间，拜登就表示要把人权作为其外交政策的中心原则。拜登政府意在强调，时下的大国战略竞争是一种意识形态较量，是“民主”与“威权”之间的竞争。拜登宣称：“我们现在正在与中国和许多其他国家在21世纪——在21世纪的第二个25年——进行一场决定性的竞争。”可以说，以“民主”划线是美国及其盟友推行“小圈子”外交的主要方式。2021年7月13日，在美国人工智能国家安全委员会举办的全球新兴技术峰会上，美国国务卿布林肯声称，“我们需要美国及其合作伙伴继续发挥世界创新领导者和标准制定者的作用，确保普世权利和民主价值观继续成为未来所有创新的核心，并为人民的生活带来真正的利益”。但事实上，这种垄断民主定义权、为他国贴上“威权”标签的做法恰恰是不民主的表现。

“权力真空论”增加了美国推行“小圈子”外交的紧迫感。拜登及其国家安全团队成员普遍认为，在当今的国际事务中，美国的参与和领导是必要的。因为在缺乏美国参与和领导的情况下，有两种情况必居其一：要么是他国填补空白，但可能不会以促进美国的利益和价值观的方式进行；要么是出现一个真空，但其会被混乱和冲突填满。为了避免出现所谓的“真空”，拜登政府制定了“雄心勃勃”的计划，如2022年2月11日，拜登政府发布了《美国印太战略》，声称“在拜登总统领导下，美国决心加强在印度洋—太平洋地区的长期地位和承诺”，“我们将关注该地区的每一个角落，从东北亚和东南亚，到南亚和大洋洲，包括太平洋岛国”。实际上，拜登政府不仅要将美国的参与和领导遍及“每个角落”，而且还要覆盖政治、经济、安全及技术等各个领域。由此可知，近年来美国“小圈子”外交异常活跃，在一定程度上也是“权力真空论”导致的紧迫感使然。

以有限的自身实力追求无限的领导地位，导致美国愈发依赖“小圈子”外交。美国战略界普遍认为人多力量大，当集中资源和分担责任时，美国的负担就会减轻。从表面来看，在重视盟友和伙伴关系的问题上，特朗普政府是“离经叛道”的。这主要源于特朗普本人的一些言行，比如其强力施压盟国以促使其增加防务开支。但事实上，特朗普政府并未背离美国依赖盟友和伙伴关系的外交传统，相反，其还在一定程度上加强了与盟友和伙伴的关系。例如，特朗普政府升级了“四方安全对话”机制。拜登政府对于美国实力的有限性具有更清醒的认识，因而对重振与盟友和伙伴关系的愿望更为强烈。

任何一个国家都无法单独应对影响人们生活的全球性挑战，也无法阻止当前正在改变世界的变化。在此背景下，美国对于盟友和伙伴的依赖日益增强。2021年2月19日，美国总统拜登在慕尼黑安全会议上发表讲话，誓言将“与我们的盟友和伙伴保持步调一致”。他说：“让我打消任何挥之不去的疑虑：美国将与我们的欧盟伙伴以及欧洲大陆上的各国——从罗马到里加——紧密合作，以应对我们面临的一系列共同挑战。”③2022年12月22日，美国国务卿布林肯召开年终记者会，对过去一年美国外交进行了盘点与总结。他表示2022年美国外交取得的主要成果之一就是加快了美国与盟友和伙伴在对华问题上的“趋同”。④由此可见，加强与盟友和伙伴的关系是拜登政府外交政策的“重头戏”。但是，由于以赢得大国竞争为目标，美国的“小圈子”外交进一步加剧了美国自身实力的有限性与其对全球领导地位追求的无限性之间的矛盾。

美国“小圈子”外交的现实困境：以合作之名行对抗之实，导致地区安全局势紧张、动荡，危害全球治理

美国的“小圈子”外交对内控制盟友，对外打压竞争对手，以合作之名行对抗之实，导致地区安全局势紧张、动荡，危害全球治理。

美国的盟友和伙伴具有不同的优先事项，使得“小圈子”外交难以聚焦大国竞争。美国政府竭力推动欧盟、北约的战略向印太地区转移，如2021年4月19日欧盟外长理事会发布《欧盟印太合作战略报告》、2022年6月29日北约成员国领导人在西班牙马德里峰会上批准《北约2022战略概念》。但是，这无法改变欧洲安全仍是欧盟、北约首要关注事项的事实。当前，欧洲面临的主要挑战是乌克兰危机、能源危机、气候变化、经济复兴与转型等，这表明欧盟、北约不会随着美国战略竞争的“指挥棒”行事，因为这不符合其利益。此外，针对当前美国的战略目标和方向，美国的“印太战略”需要克服的障礙还有如何尽可能地获得来自印太地区盟友和伙伴的支持。但是在这方面，拜登政府目前还难以有效回应地区盟友和伙伴的关切。⑤

迫使盟友和伙伴“选边站队”，导致“小圈子”外交失灵。推进大国竞争战略以来，美国遭遇的最大挑战之一是其盟友和伙伴不愿意在中美之间“选边站队”。比如，美国要进一步加强与印度和东盟国家的军事合作，企图利用南海和中印领土争端，在中国周边制造冲突对抗。但印度不是美国的盟友，东盟国家也一再表示，不愿意在中美之间选边站队。⑥美国政府清楚盟友和伙伴对于“选边站队”的抵触立场，为此，其要么妄言“是中国迫使它们在中美之间作出选择”；要么言行不一，承诺美国“不要求其他国家选边站队”。但是，美国主导的“小圈子”外交固有的对抗性特征逐渐凸显，充分说明了美国的真实意图。

“小圈子”外交造成地区安全形势紧张、动荡，引发国际社会的普遍担忧和反对。美日印澳“四方安全对话”机制让一些东盟国家感到不安，担心该机制会损害东盟的中心地位，冲击东盟倡导的包容性。对于美英澳“三边安全伙伴关系”，不仅法国总统马克龙表示了明确的不满，也招致了马来西亚、印度尼西亚等国家的强烈反对。法国外长勒德里昂与法国国防部长帕利在一份联合声明中说：“在我们于印太地区面临前所未有的挑战时，美国选择将法国这样的欧洲盟友从与澳大利亚的结构性伙伴关系中推开，无论是从我们的价值观还是从尊重基于法治的多边主义的角度来看，这显示了一种缺乏一致性的做法。法国只能接受，并表达遗憾。”此外，美日印澳“四方安全对话”机制已经让人们对亚洲地区未来的秩序产生了疑虑，因为这种小多边安排被认为是遏制中国发展的。尽管美英澳“三边安全伙伴关系”只是该地区安全架构的一个补充，但任何排斥中国的框架都会破坏东盟的包容性原则。东盟国家担心，获取核技术即使不是为了制造核武器，也会进一步加剧该地区的军备竞赛；任何似乎分裂而不是将国家团结在一起的新联盟都会加剧该地区的大国竞争。总之，美日印澳“四方安全对话”机制和美英澳“三边安全伙伴关系”的出现改变了亚洲的安全动态，迫使东盟认真思考如何最好地驾驭这些变化。可以说，美国的“小圈子”外交不仅在地区国家之间，而且在盟友之间制造疑虑、裂痕，是一种破坏性的、导致分裂的力量。

“小圈子”外交以大国竞争为目标，阻碍有效的多边合作，危害全球治理。2023年1月11日世界经济论坛发布的《2023年全球风险报告》指出，生活成本上升、自然灾害和极端天气、地缘经济冲突位列全球短期风险前三位；减缓气候变化失败、适应气候变化失败、自然灾害和极端天气位列全球长期风险前三位。同时指出，冲突和地缘经济矛盾已经引发一系列深度互联的全球风险。⑦未来两年，能源和粮食供应不足将继续困扰世界，生活成本和偿债成本将急剧上升。与此同时，这些短期风险将破坏国际社会为应对气候变化、保护生物多样性等长期挑战而开展的各项行动。应对这些风险和挑战不仅需要大国合作，也需要大国合作基础上的全球合作。然而，美国的“小圈子”外交因其排他性操作、对抗性宗旨，与共商共建共享的全球治理理念南辕北辙，对于有效应对全球治理难题有害无利。

在经济全球化时代，特别是在经济全球化遭遇逆流的关键时期，面对全球性挑战日益严峻的现实，团结还是分裂，合作还是对抗，孤立还是联合，这是各国特别是大国必须作出的选择，而答案是毋容置疑的，合作才是人心所向。“小圈子”解决不了全球面临的“大挑战”，“小集团”适应不了当今世界的“大变局”。全球治理体系要由大家一起建设完善，没有哪个国家或者集团有权搞“一国独霸”或“几方共治”，更不能以任何理由把其他国家排除在外。只有避免大国竞争的陷阱，跳出“国强必霸”的惯性思维，才能打破“小圈子”外交的桎梏，切实加强多边合作，走合作共赢之路。

（作者为中国社会科学院美国研究所外交研究室研究员、博导）

【注释】

①陈庆鸿：《美日印澳四边安全对话进展及前景》，《现代国际关系》，2020年第6期。

②《拜登在G7峰会发表讲话，宣布特朗普“美国优先”时代结束》，《环球时报》，2021年2月20日。

③《永远与盟友合作？面对崛起的中国，拜登改变政策，正寻求国际支持》，《人民网》，2021年2月22日。

④王浩：《布林肯的自我表彰，与世人感受错位》，《环球时报》，2022年12月24日。

⑤鲍志鹏：《当前美国“印太战略”的内外困境》，《军事文摘》，2022年第13期。

⑥《美国妄图用“实力”压服中国？》，环球网，2022年2月19日。

⑦《世界经济论坛报告：生活成本上升是全球最严重的短期风险》，北青网，2023年1月12日。

责编/孙渴 美编/宋扬