“侦协办”运行需要厘清的几对关系

2023-11-30张争辉孙娟卢怡璇

检察风云 2023年21期

文/张争辉孙娟卢怡璇

如何确保侦查监督与协作配合办公室规范化、实质化、长效化运行，有几对关系需要进一步厘清。

2021年10月31日，最高人民检察院、公安部联合制定下发了《关于健全完善侦查监督与协作配合机制的意见》（以下简称《意见》），旨在推动提升公安执法和检察监督规范化水平，确保依法履行刑事诉讼职能，实现惩罚犯罪与保障人权并重的目标，努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义。

《意见》进一步重申了公、检两家要健全完善若干工作机制，其中最大的亮点即是提出设立侦查监督与协作配合办公室（以下简称“侦协办”）。这一规定使得检察机关对公安机关的派驻机制研究由理论探讨走向实践探索，对相关问题的研究重点也由派驻的必要性、可行性研究转向实践层面运行机制研究。

前提性问题：规范界定与实然运行

《意见》规定，侦协办依托公安机关执法办案管理中心，由人民检察院指派的常驻检察官和公安机关法制部门指定的专门人员共同负责，主要职责是组织协调、监督协作、督促落实、咨询指导及其他。具体而言：

组织协调，是指协调检察机关、公安相关部门、所队依法开展侦查监督、协作配合等相关工作，组织保障执法办案和侦查监督数据共享通报。

该项工作职责在目前司法实践中的开展通常是由公安、检察机关点对点展开，且具有很大的随意性、灵活性，尚未形成制度性的操作。

监督协作，是指根据侦协办人员配置和地方实际，积极开展侦查监督和协作配合相关工作；协调检察机关、公安机关相关部门加强对重大、疑难案件的会商指导。

该项工作职责的主要内容是对重大、疑难案件的会商指导，在目前司法实践中，该项工作主要是侦查机关在办案过程中，如果发现案件重大、疑难复杂，直接联系对口职能部门负责人，然后根据案由直接至检察机关相关职能部门进行商讨。目前该项做法在司法实践中启动具有灵活性，即公安机关办案人员根据案件办理需要，可随时联系检察机关相关职能部门，尚未形成制度性的操作规范。

督促落实，是指负责对检察机关补充侦查意见的跟踪指导和督促落实；对联合督办案件的沟通协调、信息通报、督促办理；对监督意见和检察建议整改落实情况的跟踪督促；对公安机关要求说明理由、要求复议、提请复核、申请复查和提出意见建议的跟踪督促和及时反馈；对庭审阶段侦查人员出庭的协调督促。

对于该项工作职责，目前司法实践中，通常是由具体案件的承办人与公安机关案件承办人点对点进行联系，督促相关案件承办人直接负责落实。

咨询指导，是指公安机关、检察机关办理刑事案件过程中遇到的疑难复杂问题，以及轻微刑事案件犯罪嫌疑人是否需要提请批准逮捕、移送审查起诉等问题及时提供法律咨询和指导解答。

在目前司法实践中，公安机关、检察机关办案过程中遇到的疑难复杂问题，都是进行动态联系。对于轻微刑事案件是否需要提请批准逮捕、移送审查起诉一般是由公安机关内部法制部门归口审核把关。

其他职责，是指充分发挥协调沟通的平台机制优势，积极推进检察机关与公安机关加强监督制约、协作配合、信息共享等其他相关制度机制的健全完善和贯彻落实。该项工作职责是一个补充性、兜底性规定。

通过上述侦协办工作职责的评析，不难发现，侦协办的工作职责与现行公、检两家已经存在的一些工作机制或做法存在交叉或者重合，需要进行厘清。尤其需要妥善处理好侦协办工作与当下提前介入工作机制及公安机关内部法制部门审核把关之间的关系，确保该项制度与现行制度之间实现良好的衔接。

正当性阐述：检察权与侦查权

刑事侦查权与检察权系刑事诉讼的两大权能，对二者之间关系的探讨在学界和实务界已形成基本共识。

从现代检察制度诞生的起源角度分析，创设检察制度的目的有三：一是打破纠问式程序之下法官大权独揽的格局，实现控审分离，以制约法官的权力；二是控制警察活动的合法性，防范警察权力失控；三是法治功能，即守护法律，保障人权。从这个角度而言，控制侦查、制约审判是检察制度诞生的天然使命。

从检察机关履行公诉职能的角度分析，侦查机关与检察机关都是在履行控诉职能，只是在具体职能区分上存在不同，比如侦查机关主要负责侦查、证据收集等，而检察机关主要负责审查起诉、提起公诉、出庭指控。但控诉职能并未完全区分开来，表现在检察机关办案过程仍然具有自行侦查权。现在刑事诉讼制度中，承担在法庭上指控被告人和证明被告人有罪的职责在公诉机关，但其指控职能的发挥对侦查职能依赖甚大，即侦查取证工作的质量直接影响着法庭控诉职能的实现程度。基于检察机关出庭公诉工作的客观需要，很多国家在制度设计上体现了起诉职能与侦查职能的亲和性及检察机关引导、控制侦查的思路。

我国现行《宪法》《刑事诉讼法》及《人民检察院组织法》都赋予检察机关法律监督职责。对侦查机关的监督是法律监督的题中之义，而且检察机关进行的检察监督成为控制侦查权的主要方式。

内生缘由：检察监督与侦查控制

当前司法实践中，检察机关的侦查监督系“一体两翼”的工作格局，即以审查逮捕、审查起诉为主体，立（撤）案监督和侦查活动监督为两翼。此种监督模式的运行机制是公安机关将案件提请审查逮捕、移送审查起诉后，检察机关以卷宗材料为中心进行的审查和监督。在该阶段，犯罪嫌疑人被拘留的时间可能已达30日，大量的侦查取证工作已经完成，具有明显的滞后性。在介入时间已然具有滞后性的状态下，由于缺少对侦查活动实施情况参与和了解途径，再加上提请逮捕时的卷宗材料已经过层级审批和公安机关法制部门把关，通过卷宗很难发现侦查违法线索，导致侦查监督工作虚化。

从监督力度和效果层面评价，监督需要覆盖到侦查全程，但上述“一体两翼”模式下的侦查监督，其实是一种侦查事后监督，该种模式之下，侦查入口监督中的立案监督（不立案监督），侦查过程监督中对那些既可以干预公民人身权、财产权、隐私权，又可以自行决定的刑事强制措施、刑事侦查手段等的监督，侦查出口监督中的撤案监督等，都是监督盲区。对这些侦查活动的监督，检察机关目前尚缺乏监督的渠道、路径和方式。从这个角度来分析，侦协办设立以其派驻制的独特优势，能够填补侦查监督的一些空白和盲区。