农村数字普惠金融:困境分解及其法治因应

兰德忠,朱振明

(1.广州商学院 三农法治研究所,广东 广州 511363;2.中共郁南县委党校,广东 云浮 527199)

党的二十大报告指出:“健全农村金融服务体系。”2023年的中央一号文件亦提及有关金融业在农村发展的相关情况,其目的是旨在通过发展农村金融,从而为乡村振兴建设提供支持。发展农村数字普惠金融,是健全农村金融服务体系的重要举措,这无疑能使农民获得更公平、更普惠、更便捷的金融服务。发展农村数字普惠金融,早在2021年的中央一号文件中就有所提及,而在2021年施行的《中华人民共和国乡村振兴促进法》更是明确规定了要促进农村普惠金融的发展。

农村数字普惠金融,是立基于数字技术下的金融发展新模式,主要是通过数字化手段实现金融服务的普惠性。在我国的农村地区,数字普惠金融的发展,已成为实现乡村振兴的重要支撑,其对解决农业生产经营、农村产业发展的资金紧缺问题,具有明显的积极作用。但农村数字普惠金融在各地的发展效果不一,沿海和内陆地区的农村之间,其数字普惠金融的发展差距更是明显。农村数字普惠金融虽对乡村振兴建设有较大积极意义,但因其现实中面临发展困境,具有一定的潜在风险,从而阻碍了其长效发展,难以发挥应有效用。是故,有必要对农村数字普惠金融在发展中存在的困难与风险进行分析,以探寻促进其高效发展之应对举措。

一、文献回顾与研究述评

农村数字普惠金融虽为农村金融发展新模式,目前也有一定的理论研究成果。王玉(2022)[1]认为,当前农村数字普惠金融发展主要面临三类问题:一是征信体系不完善导致信息不对称,二是缺少共享机制导致数据泄露问题,三是服务成本过高导致金融机构缺乏推广动力。芦国荣、拜剑梅(2020)[2]则认为,农村数字普惠金融发展存在传统金融机构产品和服务同质性高且使用效率低、农村数字普惠金融服务代理低效率、数字普惠金融创新存在滞后性等问题,究其因由,是数字普惠金融监管及消费者权益保护机制不完善、金融消费者信息泄露风险高以及群体性差异等导致农村数字普惠金融难以发展。傅巧灵等(2022)[3]、辛立秋、兴思瑶(2022)[4]认为,农村数字普惠金融的发展存在风险监管难度大、农民群众金融意识或金融素养偏低、农村数字技术及其基础设施落后等困境。从法律角度而言,现有研究主要认为农村数字普惠金融的监管法律体系不完善,[5]法制理念滞后、缺乏与时俱进的调整农村金融法制的基本原则以及缺乏完整的农村普惠金融发展的法律体系。[6]

针对农村数字普惠金融发展中面临的困境、存在的问题以及风险等,理论上提出了许多非常有建设性的观点。谭正航(2018)[6]从法律保障体系的构建上指出,发展农村的普惠金融,应在普惠金融理念的指引下展开,坚持市场主导调节、彰显金融公平、促进公众参与、差异化调整、强化金融消费者权益保护的基本原则,构筑起完善的农村金融法律体系。江齐明(2021)[5]、顾玲玲(2020)[7]则认为,农村数字普惠金融的发展,应强化数字金融的宏观监管、保护消费者权益。辛立秋、兴思瑶(2022)[4]和付琼、郭嘉禹(2021)[8]则认为,应从加强农村地区的数字基础设施建设、完善农村数字普惠金融的监管、提升农民数字金融素养等方面逐一完善,以促进农村数字普惠金融的发展。

从现有研究上看,基于金融学、管理学的学科视野下展开的农村数字普惠金融研究,其成果较为丰硕,但是基于法学的视角展开的研究成果,尚不多见。事物发展需要法治保障方可更好的发挥作用。农村数字普惠金融亦是如此。从现有的研究成果看,显然是不够充分、不够全面的。农村社会有其特殊性,数字普惠金融于农民而言,相对陌生,故在其发展中不可避免的存在一些未知风险,遭遇各种问题,而这些风险和问题如何防范与避免,亟需从理论上深入研究,以期助力农村数字普惠金融的发展和乡村全面振兴的实现。

二、农村数字普惠金融的演变与类型

农村数字普惠金融实际上并不是无中生有的空泛的产物,其在金融产品的发展过程中也是有迹可循的。从最初的小额信贷到普惠金融,再到如今的数字普惠金融,虽经历了不同的发展阶段,存在着不同的类型,但观其发展逻辑,皆为使金融更加普惠,以促进公平发展。

(一)农村数字普惠金融的历史演变

普惠金融,又称包容性金融,学界普遍认为其起源于小额信贷,此后经过不断演变发展成为普惠金融。普惠金融的关键,在于普惠二字,所谓“普”,则表明其受众广泛,任何个人和企业都有机会获得金融服务,而“惠”字则表明其具有公益性、可持续性,旨在表明其所提供的金融服务应是无障碍的、可负担的、优质的。普惠金融的最初形态为小额信贷。现代小额信贷的实践可溯源至20世纪70年代,当时存在一些依靠社会捐赠和社会补贴为贫困人口提供小额贷款服务的非政府组织,主要是为难以从正规金融机构获得金融服务的贫困人群以及中小微企业提供融资服务。[9]其中,最具有代表性的即为穆罕默德•尤努斯于1974年在孟加拉创立的小额贷款,其后发展成立格莱珉银行。格莱珉银行的成立与运营,解决了信贷违约的风险问题,增加了弱势群体及长尾人群获得金融服务的可得性和持续性,对当地的经济发展起到了积极的作用。[10]1990年,小额信贷发展转变为小额金融。直至2005年,联合国正式提出普惠金融的概念,其在“世界小额信贷年”宣传活动时提出,普惠金融是基于公开、公平、公正等原则,为小微企业和低收入群体提供金融服务,务使每一个金融需求者皆能获得及时、合适与方便的金融服务。

从我国的普惠金融发展历程看,自20世纪90年代将小额信贷引入金融业中,一直发展至今,已为农村的发展提供了有力的支持。在2016年,国务院发布《推进普惠金融发展规划(2016-2020年)》,其中对普惠金融作出了官方的解释及界定,即指立足机会平等要求和商业可持续原则,以可负担的成本为有金融服务需求的社会各阶层和群体提供适当、有效的金融服务。[11]这充分表明,不仅首次从国家层面确立了实施普惠金融的发展战略,也能够推动金融更多的惠及寻常百姓家。

此后,随着数字技术的发展,金融结合大数据等数字技术发展形式逐渐兴起,故产生了数字普惠金融的概念。对于数字普惠金融,其中最具代表性的界定,应为2016年杭州G20峰会中所作的报告——《全球标准制定机构与普惠金融——演变中的格局》,该报告指出:“数字普惠金融,泛指以各类数字技术为支撑对传统金融业务升级,或者创新金融产品服务形式,进而形成的新型普惠金融发展业态。”[12]在G20峰会上,针对数字普惠金融的问题,形成了《二十国数字普惠金融高级原则》。根据这个文件,数字普惠金融的内容主要包括各类金融产品及服务、通过数字技术进行的交易、电子银行账户及支付卡。由此形成了关于数字普惠金融的相关共识,为数字普惠金融的发展提供了指引。

但是,我国农村的情况特殊,其普惠金融的发展一直并不完善,多数农民仍未能在其中获取到便捷、高效的金融服务。因此,在2021年中央一号文件中,党中央、国务院明确提出“发展农村数字普惠金融”,由此给农村数字普惠金融的发展提供了政策指引,也促进了农村数字普惠金融的高效发展。

(二)农村数字普惠金融的主要类型

普惠金融的主要目的是使被排斥于普通金融服务之外的弱势群体能够共享金融权益。作为现代金融发展模式和发展机制,发展农村数字普惠金融,应在包容、公平、协调、扶弱、创新的核心理念指引下开展,突破传统农村金融营利性的局限,努力使农村所有群体均有机会获得金融服务,以实现社会效益与商业利益的平衡,助力农村经济发展。[6]农村数字普惠金融的理念自提出以来,各地结合实际,主要形成了以下几种发展类型:

一是传统金融机构的数字化服务模式。这种模式的核心还是传统的金融机构,如银行、保险公司等,但这些金融机构能够在数字技术的发展下创新了诸如网络银行等新型业务模式,构成了农村数字普惠金融的一种发展类型。

二是基于电商平台的农村产业链金融模式。这种模式主要是通过自设电商购物平台、与大型电商平台合作等方式拓展其产业链,为农村电商的发展提供金融支持。

三是第三方互联网金融平台模式。这种模式主要是在传统金融体系之外的网络借贷、众筹等平台,主要有微信的理财通、网络借贷公司、专门服务农户的第三方金融平台等。

四是“互联网”+农村供应链金融服务模式。主要是基于龙头企业对上游企业赊购行为的应收账款进行融资的服务,其中供应链的资金供给方包括龙头企业、商业银行、网络借贷公司等,借助信息技术提供金融服务,形成了“互联网+企业+银行+农户”、“互联网+”农业供应链等金融业务,这种业务类型在广大农村地区发挥了较大的作用,属于相对新颖的金融业务。[12]

虽然农村数字普惠金融的类型较多,但不管其表现形式如何,其于农民、农村、农业的发展而言,均产生了一定的积极作用。农村数字普惠金融不仅能够拓展金融机构的现有资金来源渠道,也能够带来相当一部分尚未开发的潜在客户资源,一定程度上改变了传统普惠金融提供者资金薄弱、抗风险能力弱的情况。此外,其于资本下乡后所衍生的“融资难”等要素配置问题亦能提供有效的应对措施,尤其是能够着力解决农村发展中“钱从何处来”的问题[13]。但是,农村数字普惠金融终究是新发展业态,在其发展过程中难免会遭遇发展困境,使其止步不前,困难重重。

三、农村数字普惠金融发展之困境

在数字技术、金融科技的快速发展背景下,数字普惠金融亦获得了相应的发展。但因现有的金融环境并未能达到足以使数字普惠金融健康持续发展的水平,尤其是在农村,其金融环境、基础设施等,不足以使得数字普惠金融长效发展,导致农村融资难问题未能得以妥善解决。

(一)数字普惠金融管理机构:监管难度增大

农村数字普惠金融虽同属普惠金融,但因其发展主要依赖于数字化手段,属普惠金融发展中的一种新形态,于管理机构而言,无疑面临较大的挑战。

首先,涉及农村金融的立法理念相对滞后,导致现有法律规范并不完善。现有的涉及农村金融的立法理念主要以促经济、保发展为主,故导致其在相关的法律规范上缺乏普惠金融的包容、公平、扶弱、协调。而相关基本原则亦未能根据农村数字普惠金融发展的具体实际进行动态调整。[6]一部法律是否与现实状况相适应,其立法理念是关键。正因为涉农村金融方面的立法理念相对滞后,致使农村金融法律体系欠缺实效。

其次,监管机构欠缺系统协调且有效的监管手段。数字普惠金融的显著特点是数字技术与金融的有机融合,其内部的耦合性与关联性较强,一旦某一环节产生风险,则会导致“蝴蝶效应”,产生系统性风险。所以,农村数字普惠金融的发展不管是对监管机构的监管技术、能力,抑或是对小微企业和弱势群体的风险抵抗能力,均有较高要求,而现有的监管手段明显不能做到妥善有效履行相应的监管职责。更何况在数字技术的支持下,同一个数字经营主体可能存在经营彼此交叉,但又完全不同的金融业务,这于现有的单一的监管体系上,是无法应对这些多元化、混合化的金融业务,恐将诱发重复监管或导致监管空白。[5]

复次,现有金融监管制度缺乏差异化。从现有金融监管制度上看,其主要侧重点在于城市金融发展的监管,而忽略了农村金融环境的特殊性,未能适用于复杂的农村金融环境。我国金融业的发展是受到城乡二元结构的影响的,所以城乡之间的金融水平及金融产品的层次存在着较大的差异,故在具体监管中不能简单机械地共用或套用城市的金融监管规则,否则将忽视农村普惠金融的特殊性,远离农村实际,导致农村普惠金融的普惠性无法得到有效落实。

最后,可能导致网络诈骗风险增大。由于农村数字普惠金融的新颖性和特殊性,对其监管难以全面,短时间内可能会导致网络诈骗的风险增大。部分互联网金融机构假借发展数字普惠金融的旗号,大行违法之事,造成社会经济不稳定,加之相关行业人员规模庞大,非法产业链隐蔽等原因,给监管机构带来了鉴别数字普惠金融真伪的挑战,一旦监管不到位,将导致相关的网络诈骗案件发生率上升。[12]

(二)金融机构:经营风险扩大

农村数字普惠金融发展至今,得到了金融机构的积极响应,并为此结合农村的特点,推出了相应的农村普惠金融产品,取得了不错的效果。但因农村数字普惠金融终究是个新生事物,在其发展过程中,金融机构也不免会遭遇一些问题。

其一,金融机构经营战略调整风险。农村数字普惠金融与传统的金融业务有所不同,金融机构针对农村开展数字普惠金融业务,需要调整其现有的经营战略。但从当前部分金融机构的转型来看,实际上并没有真正以客户体验为驱动,而是为了转型而转型。如此战略转型安排,似乎并未十分到位,因而导致其在机构改革、企业文化改变以及数字技术融合上的效果均不明显。[14]

其二,金融机构的业务发展遭遇困难。一方面是所获取的目标客户的信息不真实。数字普惠金融主要依赖于信息而开展业务,但现实中部分互联网金融企业发展过于粗暴野蛮,缺乏自身发展技术,对于信息数据的获取主要是一些如网络爬虫等底层技术,无法在信息数据获取上占据优势,在市场竞争中处于劣势。另一方面,因数字普惠金融的发展对数字技术具有较高的要求,对相关金融消费者的素养要求也较高。但现实情况是多数农村的数字技术基础设施并不如城市的完善,农村金融消费者的金融知识也相对匮乏,整体素养不高,风险意识较差,因而容易对数字普惠金融产生抗拒情形,或因对数字普惠金融知之甚少而导致在交易时产生错误操作或错误交易,从而衍生相关的网络诈骗问题,造成较大的损失。[5]

其三,存在部分平台企业垄断经营风险。互联网行业具有范围经济、赢家通吃的特征。这于农民、新型农业经营主体而言,将导致他们对大型网络平台更具有依赖性,更易使得这些大型平台企业进行垄断经营。此外,多数农村金融机构的自身技术能力相对有限,其在获取客户、风险防控等环节,更多的是依赖于金融科技企业的支持。所以,这就使得原本的竞争者变成了合作者,更容易使这些企业进行垄断经营,进而对原有农村金融机构的供给形成挤出效应,造成风险积聚,破坏农村金融市场秩序,背离农村普惠金融的宗旨。[8]

(三)农村金融消费者:信息及财产安全缺乏保障

农村数字普惠金融,实为数字化发展的产物,依赖现代数字技术。但从数字技术上看,其仍在不断发展中,存在着较多的不确定因素,现有技术也不一定完全成熟。因此,在农村数字普惠金融发展中或存在一些问题,对金融消费者的个人信息、隐私及财产安全等造成一定的风险隐患。

一方面,农村金融消费者的数据信息和隐私存在泄露风险。当前对个人信息的保护虽然有《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国个人信息保护法》《中华人民共和国数据安全法》等法律的保护,但仍不足够。因为现实情况是,农村金融消费者在接受普惠金融服务的同时,必须提供与自身密切相关的数据信息,包括但不限于个人财务状况等信息,这于金融服务提供方而言,获取这些数据信息是毫无难度的,但获取之后是否能够妥善储存、合理使用,则无法保证,一旦保管不善,或者其他原因导致数据信息泄露,则将导致相关金融消费者的风险增大。此外,农民的金融素养相对较低,对于以数字技术为载体的普惠金融,是不甚了解的,对智能手机等的操作也不一定清楚,这就使得他们较为容易受到欺骗、误导而点击虚假链接等,导致相关数据信息和隐私泄露。

另一方面,农民的资金安全缺乏保障。部分金融机构为了快速抢占市场,存在过度宣传、扩大宣传的情形,导致农民信以为真,产生过度消费、超前消费。同时,因为农民在信息获取上较之金融机构而言,明显处于弱势地位,一旦金融机构对相关信息披露不当,对相关借款利率及费用等信息披露不完整,则会导致农民存在借贷误导风险,也会导致农民产生投机的错误行为,扭曲农业生产行为。[8]此外,因为缺乏有效的保障措施,一旦农民陷入借贷危机,无力清偿债务时,将导致他们陷入困难,有可能存在返贫风险,不利于乡村振兴建设。

四、农村数字普惠金融发展的法治因应

农村数字普惠金融面临着一定的风险和困境,致使其发展受限。为此,有必要就此提出针对性的保障措施,以期有效应对相应的风险和突破发展困境,保障农村数字普惠金融获得长远发展。

(一)更新立法理念以完善农村数字普惠金融监管法律体系

农村数字普惠金融,在数字技术的赋能下,得到了快速的发展,但其配套的监管制度及保障措施却并未完善,致使其发展缓慢,效果不佳。因此,为破解发展难题,促进农村数字普惠金融稳步发展,应把发展农村数字普惠金融提升到战略的高度,从国家层面进行规划,制定专门促进农村数字普惠金融发展的规划,不断提升对发展农村数字普惠金融的战略性认知,积极完善相关的法律监管及保障制度。

首先,应更新涉农村数字普惠金融法律制度的立法理念。农村数字普惠金融立法应以推动农村数字普惠金融更好服务乡村振兴建设,促进农村经济高质量发展,保障农村数字普惠金融消费者合法权益,满足农村数字普惠金融业务依法有序规范发展的内在要求为目标。农村金融的服务对象是农村、农民、农业,其业务模式与城市金融的业务模式存在一定的差异性,难以采用统一的监管形式。从我国涉及金融方面的立法现状上看,现有的金融科技、互联网金融、移动金融等数字金融方面的法律规范主要立足点为城市数字普惠金融,而对农村数字普惠金融则缺乏针对性,在实施效果、投资者利益保护和消费者权益保障等方面均不尽人意。因此,有必要以新发展理念为引领,根据农村实际情况出发,转变立法理念,践行惠农、助农的理念,监管制度的设计应有利于支持农业高质量发展,有利于促进乡村振兴建设,保障农民真正获得实际利益。

其次,可构建多层次金融监管体系,实施差异化监管。农村数字普惠金融作为基于数字技术下的农村金融发展新模式,是未来农村金融业发展的重要方向。因此,有关监管体系构建应具有一定的前瞻性,做到保护创新和防范风险并举。对金融业实施差异化监管,构建多层次的金融监管体系,其目的是要依法反垄断、反滥用市场支配地位、反不正当竞争,实现维护金融行业公平、开放的竞争秩序,从而防范系统性金融风险,保护消费者权益和投资者权益的多元目标。

数字普惠金融的特点是数字化,与传统金融区别较大,鉴于不同区域的数字基础设施并不十分完善,故在监管手段上可采取多元化、多层次、多渠道的监管方式。从监管权力上而言,可将农村数字普惠金融监管的权力下放至地方政府,由更为熟知本地“三农”发展状况的地方金融监管机构负责监管执行。[15]从监管方式上看,金融监管机构要探索采取金融业态混合监管的方式,积极联合当地主管工业和信息化建设、发展和改革以及公检法等部门,建立协同监管机制,规范数字金融业务及衍生品,做好功能监管、分类监管、差异化监管,防范数字技术与金融业务交叉产生的复杂多变的金融风险。金融监管机构要对电子货币、移动支付、数字理财和数字化征信等多种金融业态进行有针对性和全局性的混合监管,同时明确监管的主体责任。[4]

(二)优化市场经营制度以营造良好发展环境

其一,可以改革完善农村普惠金融市场的准入和退出制度。逐步放宽农村普惠金融市场的准入,积极培育民营银行和创新型银行等金融机构,丰富农村金融的参与主体。对于积极参与农村金融建设的金融机构实施财政补贴或者减免税收等政策,增加农村金融供给。在金融机构退出方面,应当以市场为导向,实施金融机构退出机制。[16]

其二,创新农村的金融服务制度。农村数字普惠金融,虽然是一种新型金融业务,但仍需在具体服务上加以创新,以便构建价格公平、与民便利,适合农民、新型农业经营主体及农村小微企业需求的金融服务。从管理机构角度看,应加强对发展数字普惠金融的政策支持,从农村信息基础设施建设、农民数字金融知识培训等方面着力,创新服务方式,促进农村数字普惠金融的发展。[17]

其三,优化农村普惠金融的风险控制机制。企业的可持续发展,前提是能够做到有效的风险防控,这于发展农村数字普惠金融的金融机构亦不例外。因而,在开展相关金融业务前、中、后,均应有配套的风险防控机制,如可完善农村金融服务风险评价、预警、处置等制度,建立充分的风险基金和风险准备金等,以应对由于发展农村数字普惠金融的新型金融业务而带来的不确定风险。

(三)构建全面的农村保障制度以提升农民参与度

农村数字普惠金融,主要是解决农民融资难的问题,但因相关的兜底保障制度并不完善,风险防范机制不健全,导致其并未能实现预期的目标。为此,应不断完善农村相关保障制度,特别是涉及农村数字普惠金融的消费者的社会保障制度,提高他们的金融素养,使他们能够切实在农村数字普惠金融中享受到其普惠性。

首先,提升农民群众的金融素养。多数农民对于金融知识是比较匮乏的,他们最朴素的金融知识便为将多余的钱款存放到商业银行中,对于其他投资理财、贷款等金融知识是知之甚少的。究其因由,或许有二:一为现阶段多数农民的文化水平并不高,直接导致他们对金融知识的匮乏;二是农村中有关金融知识的学习渠道狭窄,农民不知如何获取精准的金融知识。因而,应多途径、多方面地提升农民群众的金融素养。一方面,金融机构可以加大金融知识的宣传力度,如通过开办相关讲座、开展宣传等形式,拓宽农民学习了解金融知识的渠道;另一方面,可以充分发挥各地基层党组织、村集体的作用,将党的组织优势与金融力量深度融合,利用基层党组织、村集体的设备、资源,通过开展“党建+金融”等系列活动,为农民宣传普及农村数字普惠金融知识,指导学习相关数字金融产品的技能操作,提升农民对现有金融产品的认识,助力补齐乡村振兴建设中产业发展资金缺乏的短板。

其次,可构建相关的保障性机制。农民的清偿能力关系这农村数字普惠金融能否可持续发展,而增强农民清偿能力的关键在于提高农民收入水平。[18]因此,应大力发展农村经济,使农民的收入有保障,不断提升农民的收入水平,使他们免除欠债还不起的担忧。此外,还可以通过构建农业生产保障性基金,由政府机关牵头,村集体经济组织参与,设立专门基金,专门为本集体成员提供生产保障,明确因生产经营农业所需,可申请本集体的保障性基金作为兜底保障,一旦他们确实无法偿还数字普惠金融贷款时,该保障性基金可为其提供兜底保障,以避免因贷款致使返贫的情况。

最后,健全涉农村数字普惠金融的争议解决和监督机制。有权利必有救济。发展农村数字普惠金融,让农民享受更加普惠的金融服务的同时,也应健全相关的争议解决机制,同时也要做好监督,避免出现不公平的情况。对于争议解决机制而言,因其主要为一种救济制度,故应明确相关主体的责任,提供明确的救济途径,如内部投诉、公益诉讼等方式,以期有效解决相关金融纠纷。此外,发展农村数字普惠金融,应完善相关的监督机制。既可以通过构建有力的内部监督,促使相关金融机构能够充分履行义务,规范业务开展活动;也可以通过完善外部监督机制,扩大公众参与监督,使公众监督能够落到实处,促使农村数字普惠金融更好地体现普惠金融的公平性,避免以普惠的名义行不公平的行为。[7]

四、结 语

农村数字普惠金融的发展,于乡村振兴而言,无疑是具有促进作用的,故其亦应获得更长远的发展,以使农民或其他新型农业经营主体获得更多的金融普惠,以便有效地解决他们在发展中面临的资金问题。但是,我们也应该清楚地认识到,事物发展并非都是一帆风顺的,其在发展过程中或多或少地会遭遇阻碍,以致发展受限。所以,在其发展过程中,我们要清楚地认识到农村数字普惠金融面临的不可避免的发展困境及潜在风险,并及时妥适地进行应对,以减少因此而引致的不利影响。

农村数字普惠金融的发展,从监管角度而言,或许面临监管难度增加的困境,从金融机构角度来看,面临着经营风险扩大的困境,而对普惠金融的消费者,即对农民或新型农业经营主体来说,可能存在对其信息及财产保障不充分的问题。对这些潜在风险及发展困境,应在法律上予以针对性的回应,具体可通过完善金融监管法律制度、改善农村金融市场经营环境以及完善相关保障机制等展开。