数字出版财政治理初探：理论依据、本体构建与路径优化

张新新 严思语

摘要：文章探讨我国数字出版财政治理的优化路径，助力数字出版产业的高质量发展。文章从创新激励、外部性理论、有为政府与有效市场理论三方面分析了数字出版财政治理的理论依据。通过厘清数字出版财政治理的内涵、外延、特征和过程，尝试构建数字出版财政治理的本体属性。通过分析数字出版财政治理的成效和存在的问题，提出数字出版财政治理的优化路径：调整优化财政政策；推进精准扶持，实施重大文化产业项目带动战略；落实监管评估机制。

关键词：数字出版；财政治理；数字出版财政治理；文化产业治理；重大文化产业项目带动战略

D01：10.19619/j.issn，1007-1938.2023.00.063

作者單位：上海理工大学出版印刷与艺术设计学院

基金项目：国家社会科学基金后期资助项目“数字化战略视域下的中国特色数字出版理论建构”（编号 21FXWB024） ；2019年度中宣部宣传思想文化青年英才自主选题项目“数字出版理论体系重构”；上海理工大学人才项目科研资助项目“数字出版基础理论研究”。

从社会发展历程来看，财政随着国家的建立而产生，是一种存在于社会中的经济行为。《现代汉语词典》对“财政”的解释是： 政府部门对资财的收入与支出的管理活动。[1] 换言之，是资财收入与支出的管理行为的总和。从管理角度来说，财政作为国家治理的基础，是国家政府为了实现职能而产生的分配行为，目的是调控社会资源、维护市场统一、促进公平，以财政治理来实现国家的长治久安。

文化产业体系是现代市场经济的重要组成部分，在促进社会主义物质文明建设和精神文明建设等方面都发挥着重要作用。数字出版产业作为文化产业体系的一个重要组成部分，是文化经济科技融合的大平台，[2]发展

数字出版产业与落实“文化数字化和数字产业化”发展战略、推动文化与科技深度融合、打造出版强国息息相关。推动数字出版产业实现产业升级和高质量发展需要在多个方面进行努力。其中，完善国家和地方的财政治理与数字出版产业的发展具有一定关联性。党的二十大提出加快构建新发展格局，着力推动高质量发展；指出要健全宏观经济治理体系，发挥国家发展规划的战略导向作用，加强财政政策和货币政策协调配合。财政治理，作为一种治理方式，涵盖了数字出版产业的各方面，须通过有效的财政治理手段和措施助力数字出版产业的高质量发展，让数字出版成果惠及广大群众，更好地满足人民群众对美好生活的需要。

一、数字出版财政治理的理论依据

数字出版财政治理的理论依据主要包括创新激励理论、外部性理论、有为政府与有效市场理论。

1.创新激励理论

创新激励是指在市场经济影响下，通过市场竞争来激励创新行为，包括直接激励和间接激励。一方面，市场激励是推动产业创新的重要因素，为了增强企业的创新能力，要积极完善市场激励机制以培育有利于企业创新的市场环境。对出版行业而言，数字出版是对传统出版的创新，是以数字技术赋能出版，从而产生的一种新型出版模式。但由于技术创新活动存在高成本、高风险等问题，在过去较长一段时间内，很多传统出版企业出于利益最大化的考量不愿主动冒险创新，而是选择保守地以低成本参与市场竞争，从而导致出版行业整体技术创新程度较低。随着数字技术快速发展，大众的阅读习惯随之改变，传统出版企业为了提升市场竞争力必须朝着数字出版转型。另一方面，新发展经济学强调通过政府干预实现帕累托最优，即基于政府及相关组织人员在知识、信息方面的优势及有效的激励。为推动出版产业的高质量发展，培育有利于技术创新的市场环境，需要政府在财政、金融、税收等方面实施扶持政策，通过加大财政投入、减免税收、建立专项基金等措施来激励企业创新。

2.外部性理论

外部性是经济学领域中的一个重要理论，亦称为“外部效应”“溢出效应”等，是指某个经济主体的行为对其他经济主体或社会产生有利或有害的效应，而这种效应不会通过货

币或市场交易反映出来。[3]外部性可分为正外部性和负外部性。正外部性效应能够为社会或个体带来积极影响，负外部性效应则相反。 文化产品的正外部性，是指优秀的文化产品能够促进文化经济活动发展，推动旅游、服务等相关产业发展，促进文化创新、保护文明传承等。文化产品的负外部性，是指不良的文化产品严重误导消费者，损害其精神世界，给整个社会乃至民族文化带来精神污染。[4] 数字出版产品作为新型的文化产品，承担着普及知识和传递信息的功能，其承载的精神内容能够潜移默化地影响人们的思想观念。高质量的数字出版产品能够陶冶情操、涵养心灵，产生正外部性效应。随着信息技术和媒体技术的发展，用户生成内容（usergenerated content，英文缩写UGC）、人工智能生成内容（artificial intelligence generated content，英文缩写AIGC）纷至沓来，内容生产者、传播者、消费者界限逐渐模糊，内容生产的门槛降低，导致数字出版产品质量良莠不齐。一些质量低下的内容产品不仅损害人的心智，甚至还会对国家文化安全、意识形态安全造成危害，产生负外部性效应。

基于外部性理论，相关主管部门应对能带来正外部性效应的数字出版产品给予财政支持，鼓励、支持其加大生产。对产生负外部性效应的数字出版产品则可以将财政支持投入到风险防控领域，并采取必要措施进行预防干预，严守意识形态安全。

3.有为政府与有效市场理论

有为政府是指能够有效运用自己的职能来推动国家发展的政府。在经济学范畴中，有为政府中的“为”是指当市场在资源配置中失灵时，为了使无效市场变成有效市场政府所采取的因势利导的措施。政府和市场之间

的关系是相辅相成、相互影响的，两者相互补充才能促使经济稳定发展。从政府的角度来说，政府要明确定位，在尊重市场经济规律的基础上发挥管理和调控作用。数字出版产业作为国家经济发展的新增长点，需要政府在其发展过程中发挥“有为政府”的作用，将有效市场和有为政府相结合。一方面，政府应适时运用财政调控手段，“给予政策和资金扶持，维持数字出版市场整体供需平衡，维护积极、健康的市场秩序”[5]，推动数字出版市场主体转型，引导、监督、促进数字出版产业的发展，如在鼓励数字出版新兴产业发展时，政府可采取财税补贴、税收减免等财政治理手段；另一方面，数字出版企业自身也须扎实推进数字化转型，包括基础设施数字化改造、内容资源数字化建设、运营平台数字化布局等，持续深化数字化战略落实，实现数字出版提质增效，以助力出版业高质量发展。

二、数字出版财政治理的本体构建

财政治理是数字出版治理体系的重要组成部分，解决的是数字出版公共资金的投入与绩效问题，同时也是我国政府适时运用的有效调控方式，是引导数字出版起步和推动数字出版发展的重要助力，可以帮助出版单位解决基础设施数字化、内容资源数字化和运营平台数字化等基本问题。

1.数字出版财政治理的内涵

数字出版财政治理是国家财政主管部门将某些财政调控措施应用在数字出版领域，从而发挥积极作用，推动数字出版产业的发展。其内涵具体是指国家相关主管部门通过公共财政手段，如鼓励、引导和扶持数字出版产业发展的财政政策、专项资金或财政项

目等，推动数字出版产业转型升级、提质增效的治理方法、行为和措施的总和。[6]数字出版财政治理，体现了数字出版治理现代化的中国特色，是“新型举国体制”在数字出版治理领域的成功运用，也是政府引导型数字出版早期阶段发展模式的重要支撑。[7]

数字出版财政治理的具体方式，包括设立文化产业发展专项资金、国有资本经营预算资金、新闻出版改革发展项目库、中国文化产业投资基金以及地方文化产业发展专项资金、地方宣传文化引导基金等。数字出版财政治理的目标，是落实国家重点文化发展战略，促进出版产业数字化转型升级，推进数字出版提质增效，推动传统出版和新兴出版深度融合，实现出版业高质量发展。

2.数字出版财政治理的外延

财政治理体系涵盖着社会与个人、政府与市场、中央与地方之间的关系。其外延是指具有财政治理内涵的对象，即可以用财政治理概念来指称的被指称者。近年来，为促进产业转型升级，从中共中央宣传部、财政部到地方政府都给予了数字出版产业大量财政支持，因而在此将财政治理的外延分为“中央财政调控”和“地方财政调控”^[8]17进行具体阐述。

在中央财政调控方面，主要采用文化产业发展专项资金和国有资本经营预算金两种调控治理方式。其中，由中央财政部门推出的文化产业发展专项资金，是中央层面支持文化产业发展的重要专项资金，旨在扶持各类文化产业发展从而满足人们的精神需求。 数字出版产业是文化产业发展专项资金的重要扶持对象之一，通过充分发挥专项资金的扶持导向作用，鼓励社会各界共同参与数字出版产业的建设。国有资本经营预算金则是

政府预算的组成部分，将国有资本注入数字出版产业有助于发挥资金的撬动作用，帮助中央文化企业的数字出版做大做强。

2020年11月，由中共中央宣传部和财政部共同发起设立的中国文化产业投资母基金成立，由此，以项目补贴、预算支持为主的中央财政调控方式将可能转为基金支持为主的治理手段。首期已募集资金317亿元，主要投向“新闻信息服务、媒体融合发展、数字化文化新業态等文化产业核心领域，以及与文化产业高度相关的旅游、体育等相关行业，支持电影等重点行业发展”[9]。文化产业投资母基金的成立和实施，对探索财政调控改革创新、健全现代文化产业体系、深入实施文化产业数字化战略、推进文化强国建设具有重要意义和价值。

在地方财政调控方面，近年来多个省市设立旨在促进数字出版产业转型发展的文化产业政府投资基金或宣传文化引导基金，充分发挥资金的杠杆作用，激活社会资本，如上海市促进文化创意产业发展财政扶持资金、北京宣传文化引导基金、广东省文化繁荣发展专项资金等。这些地方财政资金或基金政策的出台，有效弥补了中央财政调控手段的不足，也能够更加因地制宜地引导和扶持区域数字出版企业的发展。

3.数字出版财政治理的特征

数字出版产业作为文化产业的分支，具有其特殊性。大力发展数字出版产业既能调整优化产业结构，创造新的商机，带来可观的经济效益，又关系到整个社会的精神文明建设，体现其社会效益。因此，数字出版财政治理既要着力于打造与市场相适应的现代经济体制，又要着眼于社会现实需要，重视提供优质的精神文化产品。关于数字出版财

政治理的特征可归纳为以下几个方面。

（1）重大文化产业项目的引领带动

当前数字出版财政治理体现了重大文化产业项目的引领、示范和带动作用。自“十四五”开局以来，国家各部委陆续发布了针对文化产业的投资计划，其中针对重大文化产业项目总投资额超过万亿元。财政投入扶优扶强，成为数字出版高质量发展的重要抓手。 在国家级重大文化产业项目推动下，数字出版产业逐步形成一批具有影响力的产业集群和骨干企业，进一步向标准化、规模化、集约化趋势发展，带动出版融合向纵深发展。

（2）市场机制与政府作用有机融合

在经济市场中，可以将政府看作是有形的手，起到指导性作用，而市场是无形的手，起到决定性作用。财政治理的目的是保证数字出版经济市场的稳定，当市场失灵时，通过政府及时干预来调控市场。［10]数字出版财政治理通过发挥政府的调控作用，以调整财政收支为着力点，重点推进基础建设，并结合市场机制的决定性作用，鼓励数字出版产业以市场为导向，平衡文化产品的供需，从而达到资源的优化配置，促进数字出版产业的发展。

（3）财政资金与社会资本相结合

财政调控就是政府通过政策扶持、发展基金、财税优惠等手段，发挥对社会资本的撬动作用，引导数字出版企业拓展资金渠道来源，吸引更多非公资本的注入。[11]与数字出版相关的财政支持政策往往要求被支持对象提供一定的自筹资金相配套，通过这种约束机制来推动数字出版项目成果的转化，以真正实现数字出版财政资金的预期效果。例如，早期的数字出版财政支持项目的支持资金与自筹资金的配比一般为7：3，被支持企业须承担30%的自筹资金。

（4）效率与公平相结合

在经济学中效率是投入与产出的比值，资源配置效率的高低是影响经济效益的主要因素之一。公平则主要体现在分配上。当前我国对包括数字出版产业在内的文化产业体系的财政治理在覆盖地区和产业上较以往更加广泛，不再局限于某一地区或某一产业，更强调地域发展和产业发展的均衡性。而分配的公平也能促进效率的提高。随着文化财政体制的逐步健全，产业发展的内生动力将随之提高，进而促进整体产业效益的提升。

（5）传承文化与推动创新相融合

通过设立财政项目扶持出版单位进行数字化转型，同时出台相关政策丰富产品形态、拓宽商业模式、促进跨界融合，以推动出版产业不断创新，在供给侧推动中华优秀传统文化、革命文化和社会主义先进文化的创造性转化和创新性发展。同时，现代财政治理本身也在向着数字化、智能化趋势发展。未来，财政治理将以数据资源为根本，以技术创新为支撑，促进财政治理的高效运行。

（6）立足国情与展望未来相结合

财政治理由国家或地方政府主导，立足国家事业发展全局，以促进国家发展和社会稳定为目的，其具体措施体现了党和国家的意志。对数字出版重点项目的财政扶持，不仅明确了当下数字出版产业建设的重点领域，也体现了国家对数字出版产业发展方向的引领。例如，在“十四五”期间，基于数字出版产业发展现状，国家新闻出版署组织实施出版融合发展工程，具体包括重大出版融合发展项目、文化传承融合出版工程、数字出版内容精品工程、出版业科技与标准创新示范项目等，涉及文化传承、新兴技术、数字经济、数字化转型等方面，具有支撑性、战略性和引领性。

4.数字出版财政治理过程

基于财政治理职能，依据调控法定、调控适度和注重调控效益原则，结合数字出版产业的特点，可将数字出版财政治理过程归纳如下。

（1）财政立法

通过立法赋予数字出版财政政策法律效力，以法律约束来保障数字出版财政治理的实现。目前我国围绕文化产业的财政法律体系不断完善，财政法治建设也在持续推进。 2019年12月13日，司法部公布了《中华人民共和国文化产业促进法（草案送审稿）》，对“金融财税扶持”做了详细的规定，待该法案正式颁布将进一步明确各部门在促进文化建设中所承担的行为责任，逐步建立起完备的文化产业金融扶持体系。

（2）财政支持

坚实稳固的财力支撑是促进数字出版产业发展的重要保障，也是财政治理的基础。 数字出版作为知识密集型产业，充足的资金投入不可或缺，资金投入既包括自有资金也包括财政资金。近年来，各地政府开始健全多元资金投入机制，通过设立专项资金、投资基金、债券资金等调节社会经济分配，以资金投入支持数字出版产业发展。[12]

（3）财政管理

财政管理作为数字出版财政治理的重要组成部分，主要是采取经济手段、政治手段、法律手段等围绕数字出版资金的来源、用途与效益等进行指导与调控，保证经济活动的合理运作，以推进财政治理目标的实现。

（4）财政监督和绩效考核

为了使数字出版财政治理落到实处，需要针对出版产业的财政治理建立一套科学有效的绩效评价机制，以检验和监督财政治理

的工作成效，同时，根据绩效评价结果对相关的财政政策予以改进。在实践中，对数字出版财政資金的财务检查、专项审计等就是典型的财政监督手段。

（5）风险防控

数字出版产业作为一个新兴产业，其运作尚未完全成熟，在对其进行财政支持时有必要对预期的内容建设风险、技术风险和运营风险等进行防范和化解，同时要完善事后风险处置机制，以最大限度降低数字出版财政资金使用和管理的风险。

三、数字出版财政治理成效分析

近年来，国家高度重视发展数字出版产业，将数字出版产业纳入重点扶持对象范围，并不断优化调控政策以调动数字出版企业的积极性。在国家调控政策的推动下，各地纷纷出台旨在推动数字出版产业发展的相关扶持政策，对数字出版财政治理的支持力度逐年增大，有效地促进和推动了数字出版产业的发展。数字出版财政治理工作近年来所取得的成效具体表现为以下几方面。

1.财政扶持资金类型多元

为配合国家大力支持数字出版产业发展，中央和地方主管部门出台了多项针对数字出版产业发展的政策措施。在投资基金方面，国家成立了文化产业发展专项资金、国有资本经营预算资金、国家出版基金、中国文化产业投资基金等，各个省市也陆续成立地方文化发展专项资金等，对包括数字出版在内的一些项目予以重点支持，解决数字出版的卡点瓶颈问题，推进数字出版高质量发展。[13] 如“上海市促进文化创意产业发展财政扶持资金”聚焦文化创意产业重大、关键和基础性环节，支持影视、演艺、动漫游戏、网络文化、

创意设计、出版、艺术品交易、文化装备等八大重点领域创新发展。除此之外，数字出版财政扶持资金种类也在逐步细化，如“动漫人才专项基金”“在线教育专项扶持计划”等更加细分的财政扶持资金种类逐渐涌现，并涵盖数字出版的全过程和各方面。

2.财政治理覆盖地区广泛

为保证地域发展的均衡性，国家推出了一系列旨在推进基层数字出版产业建设的政策，使资源逐渐向基层倾斜，并在中西部地区通过部门预算、转移支付、专项基金、成立投融资机制等多种方式来促进地区文化产业的繁荣。除此之外，还针对少数民族设立了民族文化发展专项资金，并出台了民族文化产业发展优惠政策，充分重视挖掘地域人文资源，将当地文化重点建设项目纳入国家重点项目给予优先扶持，从而推动各地区的共同发展。

3.财政治理方式更加丰富

财政部设立“文化产业发展专项资金”，针对文化企业主要采用贷款补贴、资金补助、绩效奖励、保费补贴等多种支持手段来培育文化市场。[14]近年来，在文化产业发展专项资金中引入市场运作机制，并在治理手段上进行创新，增加参股基金等股权出资模式，以提高财政治理效益。

在国家财政政策方面，财政部推出的国有资本经营预算资金，主要适用于中央文化企业，通过国有资本金注入来推动文化产业供给侧结构性改革、调整文化产业的资本布局，推动产业数字化转型。[15]如中国文化产业投资基金主要是以股权投资的方式来支持数字出版产业发展，通过基金投资封闭运行支持企业发展，从而提升其市场竞争力。

在地方财政政策方面，以辽宁省文化产业发展专项资金为例，在2022年中共辽宁省委宣传部发布的《辽宁省文化产业发展专项资金管理暂行办法》中，新增了 “国有企业资本金注入”的财政治理方式和“担保费补助” 的直接补助方式，通过多种治理手段并用，助力数字出版产业发展。在支持对象上，文化产业发展专项资金的申报主体由企业扩大到了以企业方式运营的事业单位。

4.从“项目制”向“规划制”改革

近年来，中央文化企业国有资本经营预算支持开展“规划制”改革，由支持单体项目转为支持开展数字化战略规划，支持重点主要包括落实国家重点文化发展战略、推动文化产业供给侧结构性改革、调整文化领域国有资本布局结构等，并强调项目绩效考核，设置预算绩效指标，以考核结果确定后续支持计划。此举措不仅有利于发挥财政宏观调控职能，设立科学的绩效指标也有利于发挥财政调控的杠杆作用、示范作用，从而提高资金使用效益。与此同时，申报书中以三年为扶持周期，能够将短期效益与长期效益相结合，也体现了调控政策的灵活性，有助于激发数字出版企业的积极性。

四、数字出版财政治理存在的问题

虽然数字出版财政治理取得了一些成效，但仍存在着不平衡、不充分等问题，主要包括以下几个方面。

1.财政支持的平衡度和包容度有待提升

当前，数字出版财政治理在财政支持方面存在不平衡，主要表现为对财政支持对象的选择上存在重经济效益轻社会效益、重大型企业轻小微企业等问题。此外，财政支持

的包容度也有待提升，具体表现为在开展财政支持申报工作时，对数字出版产出方面的指标设置偏高，导致部分企业缺乏申报的积极性和主动性。

从支持力度上看，数字出版作为一个集社会效益与经济效益于一身的产业，在财政支持上客观存在着对经济效益显著的项目支持力度较大，对社会效益显著而经济效益不显著的项目支持缺位的问题。例如文化产业发展专项资金、国有资本经营预算资金等往往更偏向于选择产业价值较大的项目，对社会效益高但利润率较低的项目支持力度则较低。此外，尽管国家出版基金选择支持社會效益突出的重要出版项目，但仍然是以支持图书出版为主，对数字出版、融合出版的支持力度较小。

通过对支持对象的分析也可以发现，大型国有企业和国有控股企业是财政资金支持的主要对象。从近期地方政府发布的财政扶持政策也可以看出，财政扶持的产业主体大多是地区内的文化龙头企业和国有企业，专门针对扶持中小微数字出版企业发展的财政政策并不多。这一财政投入不平衡的情况将导致资源向市场的领先者集中，而竞争力低下的小微企业在缺少扶持的情况下，最终可能退出市场，这将不利于数字出版产业的多元化发展。

2.以传统财政治理方式为主

我国文化产业发展起步较晚，虽然近年来文化产业财政治理手段开始向多元化发展，但相较于其他发达国家，我国现行文化产业财政治理手段仍不够完善。从已发布的财政扶持政策可以发现，目前财政治理大多仍以财政补贴、转型基金、政府采购、税收减免、政府直接投资等传统支持方式为主。同时，

在政策之间也存在协调性、稳定性、系统性不强的问题。作为文化产业重要组成部分的数字出版产业，在财政治理方面同样存在这些问题。

首先，目前的财政政策仍是以政府为主导的资金模式、项目模式，而类似于文化产业投资引导基金这种新型的数字出版财政治理方式尚未得到推广。政府直接投资固然能解决企业的融资难题，但也会增加政府的财政负担，同时导致企业对政府投资产生依赖性，因此在财政治理上可以探寻一种政府财政支持和社会资本相结合的新模式，以激活产业活力。

其次，财政治理政策在设定上与金融、税收、版权保护、行政管理等方面政策的协同性不高。例如，当前我国尚未完善和财政治理相配套的税收优惠政策，尽管部分省市已相继推出数字出版产业方面的税收减免政策，但在实际操作过程中出现了诸多问题，导致税收风险扩大。财政治理政策作为国家经济政策中的一部分，与其他方面政策也存在相互影响的紧密关系。因此，设定财政治理政策务必要从整体出发统筹规划。

3.缺乏科学有效的监督和考核机制

在进行财政治理时，落实事前、事中、事后的监督，督促政策落到实处是保证财政治理充分发挥效能的重要一环。当前，在对数字出版财政治理政策的实施过程中，管理和监督机制均不完善，具体表现为一些部门对监督工作认识不清、监督手段单一、监督执行乏力等，导致出现财政政策形式化、财政政策难以落到实处以及成效不高等问题。 以文化产业发展专项资金的使用为例，专项资金的扶持对象数量十分庞大，申请的基金数额也各不相同，如果缺少科学有效的监督

机制，将难以判断申请项目的真实性且难以规范专项资金的使用，出现受资助数字出版单位专项资金执行率低、配套自筹资金到位率低等问题，甚至可能出现挪用、骗取财政支持资金的情况，这不仅会影响专项资金效能的有效发挥，也会造成不必要的财政损失。 事实上，出版单位数字出版财政资金因为执行进度慢、执行率低等问题而被收回的事例已陆续出现。

在对受数字出版财政资金支持项目的考核上，目前还没有形成完善的考核体系。考核机制也不够科学，主要体现为考核评价指标过于宽泛、评价机制流于形式、绩效考核的评价项目范围狭窄且主体不明确等问题。 以绩效考核的评价项目为例，数字出版产业作为一个集社会效益和经济效益于一身的产业，仅以经营收入、新经济业态、数字化贡献率等指标对项目进行整体评价显然是不合理的，而如何对数字出版项目的文化效益、教育效益等进行考核，如何对项目产生的社会效益进行量化，如何制定项目社会效益的考核标准，这些方面还需要进一步探索。

国有资本经营预算资金项目近年来采取了“规划制”[16]的实施方式，较之前的“项目制”实现了跨越式进步，但诸多出版机构申请国有资本经营预算资金的意愿不如之前强烈，甚至不再申请，主要原因有两方面：一是出版企业未能很好地解决财政资金的投入和产出问题，投入和产出的比例往往难以满足预期；二则考核方式关涉出版企业利润率，在注册资金“分母”加大的同时，如果不能及时实现数字出版的新产出值，不能做到数字出版利润率和原有图书出版主业利润率的持平，那么，必然影响出版企业的利润率等关键指标，进而影响出版企业决策层薪酬乃至出版企业工资总额。

五、数字出版财政治理路径优化

基于以上分析，数字出版财政治理的路径优化可从基础路径、核心路径和辅助路径三方面着手进行。

1.基础路径：调整优化财政政策

首先，树立科学的数字出版财政治理理念。在制定相关数字出版财政治理政策时要符合现代财政治理逻辑，秉持科学的财政治理理念。财政治理要处理好市场与政府的关系，将政府的调控引导作用与市场的决定作用相结合。在制定数字出版财政治理政策时要顺应市场经济发展规律，发挥好市场在资源配置中的决定性作用，通过财政治理扶持产业走好市场化道路，以获取最大经济效益； 同时也要注意避免财政治理对市场的过度干预，把握好财政扶持的限度，避免数字出版企业对财政扶持的过度依赖。[17]

在发挥市场决定性作用的基础上，也要运用好财政治理的调控作用。对于财政资源的分配，要注重整体规划、统筹布局，在通盘考虑之下进行科学规划。应准确把握数字出版发展规律，将项目根据不同前景、不同目的、不同性质进行分类，根据产业的未来发展重心明确资金的投入重点，避免分散投人或重复性投入等问题，有针对性地把有限的资金投入到最需要支持的项目，从而最大程度发挥资金支持的作用。

其次，优化财政投入结构。数字出版作为一个知识、技术和智慧密集型产业，在前期科研与后期推广上与其他高新技术产业一样都需要大量资金支持，对投融资的依赖程度较高。当前，在数字出版产业方面的财政投入力度还需进一步加强。与此同时，随着科技的不断进步，数字出版产业也在不断向

外延伸，在财政投入结构上需要与时俱进、及时调整以支持产业发展。伴随业态创新，财政投入应重视对人工智能、AR/VR、元宇宙、数字孪生等高新技术的扶持，以技术创新来推动产业创新。在数字出版“走出去”方面，财政投入应重视推动版权贸易、搭建国际交流平台等方面的建设，以提升我国数字出版产业在国际上的竞争力。在产业布局方面，应重视数字出版产业园区的建设，以数字出版基地的发展来带动数字出版产业的整体发展。

最后，变单一扶持为多元扶持，包括财政治理对象和财政治理方式的多元化。在数字出版产业链中，各类主体的相互协作、共同参与才能推动整个产业链运作发展、优化升级，因此相关部门在制定数字出版产业财政治理政策时，应统筹考虑到数字出版产业的各个组成部分，如内容提供商、软件开发商、技术提供商、网络服务商、平台运营商、金融服务商等多元主体。同时，在财政治理方式上要积极开拓新思路，探索能够全面发挥财政资金功能的新方法。除了传统的财政投入之外，还可以深入挖掘和综合运用不同的治理手段，如财政预算、国债、贷款贴息、财政补贴、财政转移支付、股权投资等。要注重财政治理与其他数字出版治理方式的协同作用，努力实现“与规划治理、法律治理、税收治理、标准治理等多种治理方式相配套”[18]，将财政治理与数字出版规划治理、税收治理、标准治理等治理手段联系起来，放大财政治理效能，完善治理体系，从而满足多元化的需求。

2.核心路径：推进精准扶持，实施重大文化产业项目带动战略

数字出版产业内存在着发展不充分、不

平衡的情况，只有根据被治理对象的不同特点采取区别化财政治理政策，才能最大程度发挥财政治理的功能。因此，数字出版财政治理应变统一化扶持为区别化扶持，采取财政支持“扶优扶强”[8]17的策略。

由于行业内的大型企业在发展产业和繁荣市场方面发挥着主导作用，能够带动整个产业进步，因此要保障对于大型企业的财政投入以培育龙头企业。近年来，中央文化企业国有资本经营预算的支持力度不断增大，针对部分市场化程度更高、初现产业化趋势的数字出版企业应给予更大力度的财政支持，充分发挥中央和地方各级文化产业投资引导基金的撬动作用，助力其做大做强，此举体现着扶优扶强的财政调控原则。

与此同时，数字出版行业内也存在着大量的中小微企业，作为行业内的活水之源，其具有经营模式灵活、运行成本低等优势，在活跃市场、提供就业岗位等方面发挥着重要作用。[19]但许多中小微企业因规模小、制度不完善、缺少担保等问题陷入融资困境，往往在市场竞争中处于不利地位，因此在政策制定方面要考慮到确有发展前景的中小微企业的特殊性，在财政政策上为发展潜力大、提质增效快的数字出版中小微企业提供有力的保障。

在项目扶持上，应实施重大文化产业项目带动战略，发挥重大项目引领、示范作用。 例如，由原国家新闻出版总署2007年6月启动的四大科技工程——“国家数字复合出版系统工程”“中华字库工程” “国家知识资源数据库工程”“数字版权保护技术研发工程”，旨在实现出版产业的技术革命、促进产业转型升级，代表着出版产业转型升级的新探索和新规划。在财政资金对这些重大出版项目的支持之下，产出了一批优秀项目成果。例如，

通过“国家数字复合出版系统工程”的建设推出了一套实现出版全流程数字化运行的装备系统；“数字版权保护技术研发工程”破解了困扰行业多年的版权保护难题，搭建了版权保护平台；等等。此类成果不仅有助于推进融合出版、激励出版产业的开拓创新，也为打造出版强国奠定了扎实的基础。在重大文化产业项目的引领、带动下，出版产业得以不断迈向新阶段，推动出版业高质量发展迈上新台阶。

3.辅助路径：落实监管评估机制

在数字出版财政治理实施过程中程序的公开、公正和公平至关重要，为此必须落实好监管评估机制、确保财政治理落到实处，可以从以下几个方面做好数字出版财政治理的监管评估工作。

首先，创造公开透明的治理环境。为了确保项目实施，可以建立包括政府、社会、企业在内的多方位、多层次的监督体系。其中，政府应发挥主导作用，可通过建立一套科学完善的机制来对财政资金走向和经济活动全过程进行监管，包括在事前对成立的财政项目、被资助企业的资格等进行多方面审查；在事中对项目进行长期跟踪考察，定期对数字出版企业的项目实施内容和进度进行监管，督促企业落实项目推进；在事后对财政治理绩效进行评价，构建评价指标，了解财政治理的实施效果，并在此基础上对财政治理进行优化。与此同时，在统筹发展与安全的前提下，主管部门也要以合适的方式，将相关政务信息向公众公开，以发挥社会监督的作用，通过社会公众的力量来促进财政政策制定和资金使用的公开透明。对于受财政项目支持的企业单位要做好自我约束，例如，在企业内部建立涵盖审计、法务、纪检、

财务等多部门协同的监管体系，或通过聘请第三方监督机构，引进数字出版项目实施监理机制，以加强对财政资金走向的监督。此外，随着科技的发展，大数据等新兴技术开始运用在对财政政策的监管中，这将进一步促进财政管理的透明化、标准化和科学化。

其次，建立科学绩效评估机制。[20]当前主管部门对数字出版产业的财政治理仍以专项资金投入为主，在资金支持的同时也要注重对财政治理专项资金使用绩效的评估，科学的绩效评估机制能够提高财政资金的利用率，从而提高财政治理资金的使用效益。具体而言，要建立完善的绩效评估机制和实施办法，落实绩效责任制，包括确定明确的绩效目标、建立奖惩制度、成立专门的绩效监督考核管理小组等，实现对数字出版财政治理绩效的客观、合理评估。

最后，优化绩效指标，保证指标合理可行。数字出版财政项目考核，要遵循创新规律，避免创新失灵。传统出版的数字化转型是“高度依赖科技创新、高度依赖政策支持”[21]的多层次、立体化、全方位的转型升级。 因此，所给予的财政支持，要能够帮助企业跨越数字出版基础研究与成熟产品之间的“死亡之谷”，进而真正助力数字出版企业实现提质增效、高质发展。数字出版财政项目考核在坚持经济效益考核的同时，还应注重社会效益，可以采取社会效益和经济效益双元平衡的综合考评方式。对数字出版项目收益、新经济贡献，以及产品获奖情况、社会贡献度等方面进行多维度、多元化考评。为了强调社会效益目标，可以将对社会公益的支持、促进公共文化服务建设、促进社会主义精神文明建设、维护社会稳定等因素纳入考核指标。此外，鉴于受财政项目支持的企业单位之间存在客观的差异，可以根据对象的不同

性质采取差别化、针对性的考核方法，采用对比分析法、因素分析法等数据分析方法对指标进行优化。

六、结语

综上所述，数字出版财政治理是指数字出版主管部门通过公共财政手段，设立鼓励、引导和扶持数字出版发展的财政政策、专项资金或财政项目等，来推动数字出版实现产业升级、提质增效的治理方法、行为和措施的总和。数字出版财政治理鲜明地体现了数字出版治理现代化的中国特色，是“新型举国体制”在数字出版治理领域的成功运用。

关于数字出版财政治理的研究须深入而持久地进行下去，比如数字出版财政治理的机理、模式与路径有哪些，数字出版财政治理如何推动出版业由要素、投资驱动转为创新驱动，如何推动出版企业跨越技术创新的 “死亡之谷”，如何助力出版业科技创新体系的构建和完善等，这些问题都有待进一步思考和研究。

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Preliminary Exploration on the Financial Governance of Digital Publishing： Theoretical Basis，Ontological Construction，and Path Optimization

ZHANG Xinxin YAN Siyu

Abstract：This article explores the optimization path of the financial governance of digital publishing in China to assist in the high-quality development of the digital publishing industry.The paper analyzes the theoretical basis of the financial governance of digital publishing from three aspects：the innovation incentives，the externality theory，and the theory of effective government and efficient market.By clarifying the connotation，extension，characteristics，and process of the financial governance of digital publishing，this study attempts to construct the ontological attribute of the financial governance of digital publishing.By analyzing the effectiveness and existing problems of the financial governance of digital publishing，the optimization path for the financial governance of digital publishing is proposed：the fiscal policies should be adjusted and optimized;the precise support should be promoted，and the driving strategy for major cultural industry projects should be carried out;the regulatory evaluation mechanisms should be implemented.

Keywords：digital publishing;financial governance;financial governance of digital publishing;cultural industry governance;driving strategy for major cultural industry projects

Author Affiliation：College of Communication and Art Design，University of Shanghai for Science and Technology