强化社会救助兜底保障工作 推进城镇困难群众脱困解困

☉宋忠伟

城镇困难群众主要包括城镇特困人员、城镇低保对象、城镇低保边缘人口、城镇支出型困难人口、城镇临时遇困人员等基本生活存在困难的群众。相对于农村困难群众，城镇困难群众结构复杂、居住分散、生产资料匮乏，基本生活质量受经济波动、失业率、CPI 等因素影响较大。

社会救助关系民生、连着民心，是兜底保障城镇困难群众脱困解困工作的基础性制度安排。强化社会救助兜底保障、推进城镇困难群众解困脱困，既是深入开展学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想主题教育、及时解决困难群众急难愁盼问题的具体举措，也是助力中国式现代化、提升困难群众生活品质的客观要求，对于推动社会救助事业高质量发展、持续推进以人为核心的新型城镇化、更好服务改革发展稳定大局具有重要现实意义。

总体情况

近年来，各级民政部门坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真学习贯彻习近平总书记对民政工作重要指示批示精神，全面贯彻落实党中央、国务院决策部署，扎实推进社会救助兜底保障工作进入发展快车道：社会救助制度体系日益完善，工作机制建立健全，综合改革持续深化，保障水平不断提升，城镇困难群众脱困解困工作取得显著成效。

一是持续强化社会救助制度建设。2014 年，国务院颁布《社会救助暂行办法》，确立了以最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助8 项救助制度为主体，社会力量参与为补充的社会救助制度框架。同年，国务院印发《关于全面建立临时救助制度的通知》，为遭遇突发性、紧迫性、临时性生活困难的城镇困难群众提供托底性制度安排。2016 年，国务院印发《关于进一步健全特困人员救助供养制度的意见》，为切实保障好城镇特困人员基本生活提供有力制度保证。各有关部门和各级民政部门相继出台了配套实施办法和政策措施，初步形成覆盖广泛、内涵丰富、运行有效的城镇困难群众解困脱困制度体系。

二是建立健全社会救助工作机制。建立健全社会救助部门协调机制，国家层面建立由民政部牵头、相关部门参加的全国社会救助部际联席会议制度，全国各县（市、区）全部建立有关部门和单位参加的困难群众基本生活保障工作协调机制，更好推进相关部门协同配合、高效联动。建立社会救助家庭经济状况核对机制，经城镇困难家庭成员授权，通过户籍管理、税务、社会保险、不动产登记、市场主体登记、住房公积金管理、车船管理等单位和银行、保险、证券等金融机构，查询、核对其家庭经济状况，提高城镇困难群众认定精准度。建立并逐步完善社会救助和保障标准与物价上涨挂钩的联动机制，及时应对食品等基本生活类物价突发性上涨情形，为城镇困难群众发放价格临时补贴。

三是深入推进社会救助综合改革。2020 年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于改革完善社会救助制度的意见》，对我国社会救助制度改革创新进行系统性顶层设计。同年，民政部办公厅印发《关于开展社会救助改革创新试点工作的通知》，探索完善救助制度、创新体制机制、优化管理服务的有效路径和政策措施。2021 年，民政部修订《特困人员认定办法》，印发《最低生活保障审核确认办法》，扩大城镇特困人员、低保对象覆盖范围。2022 年，民政部会同中央农办、财政部、国家乡村振兴局印发《关于进一步做好最低生活保障等社会救助兜底保障工作的通知》，加大城镇困难群众扩围增效力度。

四是不断提升社会救助保障水平。注重加大城镇困难群众救助资金投入，建立社会救助标准动态调整机制，城镇困难群众救助标准稳步提升。2022 年，阶段性调整价格补贴联动机制，扩大保障范围，降低启动条件，加大城镇困难群众物价补贴力度；截至2022 年底，全国城市低保平均标准为752 元/人·月，同比增长5.7%。着力强化基层能力建设，夯实城镇困难群众社会救助工作基础。2017年，民政部、中央编办、财政部、人力资源社会保障部联合印发《关于积极推行政府购买服务 加强基层社会救助经办服务能力的意见》，指导地方通过政府购买服务提升城镇困难群众兜底保障经办服务能力。乡镇（街道）全面推行“一门受理、协同办理”，简化优化救助程序，积极应用“互联网+”、手机APP 等信息化手段，畅通社会救助服务热线，提升城镇困难群众脱困解困服务效率。

困难和挑战

社会救助兜底保障工作在推进城镇困难群众脱困解困、增进民生福祉方面发挥了重要作用，但相对于新时代城镇困难群众脱困解困形势与任务，对照困难群众新期待新要求，仍然存在不容忽视的困难和挑战。

一是困难群众精准识别面临挑战。城镇困难群众结构复杂，分布较散，邻里交流相对较少，叠加失业、CPI 上涨等对其收入支出的诸多影响，给家庭经济状况核对、邻里走访、群众评议等工作增加难度。部分地区存在大量外来务工、从事个体经营等流动人口，街道、社区工作难以有效覆盖，给困难群众精准识别工作带来挑战。

二是当前社会救助方式较为单一。传统以物质救助为主要方式的兜底保障工作难以有效满足现阶段一些城镇困难群众多方面、多层次、多样化救助需求。比如：失能、半失能困难群众无法独立购物、做饭、换洗衣服，重病、重残困难群众需要他人帮助送医陪护、康复训练，部分下岗失业者、空巢老人等困难群众对社会融入、心理疏导具有更迫切的现实需求。

三是社会救助相关政策缺乏衔接。低保、特困供养等基本生活救助与医疗、教育、住房、就业等专项救助有机耦合、系统集成不够，需要进一步加大救助资源统筹力度。一些跨地区流动的城镇困难群众户籍所在地与居住地在救助对象认定、保障标准等方面存在差异，异地救助政策缺乏有效衔接，导致难以获得及时稳定的救助支持。

四是社会救助保障条件有待强化。相对于社会保险、劳动就业等，社会救助领域立法层次相对较低，社会救助法尚未出台。一些地区基层基础落后，部分偏远地区慈善资源薄弱，难以有效应对任务繁重、情况复杂的脱困解困工作。个别城镇地区邻里社会功能弱化，存在“人情保”、“关系保”以及隐瞒收入、骗取救助等违规风险。

对策建议

城镇困难群众脱困解困工作是保障和改善民生、增进人民福祉的应有之义，是满足困难群众美好生活需要、促进全体人民共同富裕的基本要求。立足新常态新形势新要求，结合当前兜底保障工作实际情况，提出推进城镇困难群众脱困解困工作对策建议如下。

一是做好城镇困难群众精准识别。建立健全主动发现机制，结合城镇困难群众居住分散、情况复杂等特点，做好社区走访摸底、常态化风险排查、定期集中摸排等工作，建立线上线下协同发力模式，重点关注低保边缘人口、支出型困难人口、流动人口等群体，及时发现遇到急难愁盼问题的城镇困难群众，符合条件的纳入救助范围。充分发挥全国低收入人口动态监测信息平台作用，通过数据比对等手段开展低收入人口常态化监测，制定完善风险预警指标，做好城镇困难群众常态监测、快速预警、即时干预、精准救助等工作。持续推进社会救助家庭经济状况核对机制建设，完善异地协同查询核对工作，强化部门协同、业务互联、信息共享，提升包括流动人口在内的城镇困难群众认定精准度。

二是积极发展服务类社会救助。围绕城镇困难群众对服务类社会救助的普遍关注和类别化、差异化现实需求，加快形成“物质+服务”救助方式。为生活不能自理困难群众提供膳食供应、家政保洁等生活类服务救助，为重病、重残困难群众提供送医陪护、康复训练等照护类服务救助，为下岗失业困难群众提供能力提升、资源链接等支持类服务救助，为分散供养特困人员、事实无人抚养困境儿童、经济困难空巢老年人等特殊困难群体提供走访探视、心理疏导等针对性、差异化服务。通过政府购买服务、鼓励社会力量参与等方式，丰富服务类社会救助参与主体。建立健全服务类社会救助运行工作机制，优化协同配合机制、服务承接机制、资源链接机制、评估反馈机制等，高效统筹服务类救助资源分配，确保服务类社会救助运行平稳、有效供给。

三是推进兜底保障政策有机衔接。加强基本生活救助与医疗、住房、教育、就业等专项救助统筹衔接，注重发挥全国社会救助部际联席会议、地方困难群众基本生活保障工作协调机制作用，及时启动社会救助和保障标准与物价上涨挂钩联动机制，做好受灾人员救助与相关救助政策有机衔接，全力兜住兜准城镇困难群众民生底线。妥善处理好临时救助与常态化救助帮扶政策逻辑关系，全面落实“先行救助”、“分级审批”、急难发生地直接实施临时救助等政策规定，及时救助帮扶临时遇困城镇困难群众，发挥好临时救助“救急难”托底保障作用。推进社会救助政策与残疾人福利保障、困境儿童帮扶以及社会保险、补充商业保险等政策有效衔接，提升城镇困难群众脱困解困政策制度整体合力。

四是强化脱困解困工作保障条件。深化社会救助制度改革，及时制定适应城镇困难群众新期待新要求的政策规范，尽快出台社会救助法，构建系统完备、科学规范、运行高效的城镇困难群众脱困解困制度保障体系。提升兜底保障服务效能，加大中央财政困难群众救助补助资金转移支付力度，完善城镇困难群众救助保障标准动态调整机制，建立健全政府救助与慈善帮扶衔接机制，推进大数据、人工智能等现代信息技术推广运用，加强社会救助工作队伍建设，优化审核确认程序，有条件的地区探索异地开展基本生活救助、专项社会救助。加强监督管理，深入推进社会救助领域群众身边腐败和作风问题综合治理，加大挤占挪用、滞留截留救助补助资金和骗取社会救助等违纪违规行为的监管和处罚力度，多渠道多形式多层次开展社会救助政策宣传，确保脱困解困政策措施及时落地见效。