集中采购绩效审计评价指标体系的构建及应用——基于层次分析法

王羿 WANG Yi；邱悦 QIU Yue；张民煜 ZHANG Min-yu

（①南京审计大学政府审计学院，南京 211815；②南京审计大学内部审计学院，南京 211815）

0 引言

集中采购是指采购单位使用预算资金以合同方式有偿取得纳入集中采购范围的货物、工程和服务的行为。与分散采购相比，集中采购具有集中谈判、量大价优、统一标准、降低成本等优势，但集中采购的规范运作和绩效评价不可或缺。习近平总书记指出“审计是党和国家治理的重要组成部分”，使绩效评价被提升至审计治理现代化的新高度。本文基于绩效视角，运用层次分析方法，构建集中采购审计评价指标体系，评价集中采购在节约资金、提高效率、取得效果等方面的情况，对加强集中采购科学化、精细化管理，促进集中采购规范、效率和效益的综合平衡与和谐互动，具有积极意义。

1 构建集中采购绩效审计“5E”评价指标体系

根据公认性、客观性、相关性要求，以《政府采购法》《合同法》《招投标法》等相关法律为根本，借鉴“帕累托最优”理论和“帕累托改进”思路，围绕国际通用的经济性、效率性、效果性、公平性、环境性（简称5E），从行为绩效和结果绩效两方面构建绩效评价指标体系，其中，一级指标2个、二级指标7 个、三级指标27 个，用于评价集中采购取得的经济效益和社会效益。运用层次分析法①建立三级层次型结构评价模型，聘请高等院校学者、采购人才库和审计专家通过对指标两两比较的方式确定同一层次中诸因素的相对重要性；运用德尔菲法构造判断矩阵，对判断矩阵进行一致性检验；运用matlab 软件计算判断矩阵一致性指标CI（CI=（λmax-n）/（n-1）），并计算一致性比例CR（CR=CI/RI，RI 的数值来自于AHP 提供的1-10 阶矩阵的值），当一致性比例CR＜0.1 时，认为判断矩阵的一致性是可以接受的，即权重的分配是合理的，否则，要调整判断矩阵的元素取值，重新分配权重的值；运用方根法分别计算一级、二级、三级指标权重。其中：合规性指标权重25%，绩效性指标权重75%，突出绩效审计评价的特点。

在上述基础上计算各级指标分值。三级指标分值由纵向、横向分值组成。纵向分值为评价期（2022 年）与标准期（2021 年）比较后的得分，具体为：若2022 年指标值较2021 年增长幅度较大（10%以上），纵向指标分值=100×纵向权重；若未增长或增长幅度不大（小于10%），纵向指标分值=指标实际分值×纵向权重；横向分值为评价期（2022年）与最佳实务比较后的得分，横向指标分值=指标实际分值×横向权重，目的是找出与最佳实务的差距，不断完善采购管理、提高采购绩效。绩效评价总公式为：总得分=∑（一级指标得分×权重），一级指标得分=∑（二级指标得分×二级指标权重），二级指标得分=∑（三级指标得分×三级指标权重），三级指标得分=∑（纵向权重×纵向分值+横向权重×横向分值）。评价结果分为四个等级：≥90 分为“优秀”；80（含）-90 分为“良好”；65（含）分-80 分为“一般”；＜65 分为“较差”。集中采购绩效评价指标及层次结构见表1。

表1 集中采购绩效评价指标及层次结构

2 集中采购绩效审计评价分析——以xx 单位为例

审计部门依托前述构建的集中采购绩效审计“5E”评价指标体系，分合规性和绩效性两个方面对使用预算拨款的xx 单位集中采购业务进行绩效审计评价分析。

2.1 内部控制有效性分析

内部控制有效性分析结果显示，2022 年被审计单位集中采购内控制度健全率、岗位设置合理率、监督检查率分别比上年同期上升0.21%、3.22%、5.65%。表明该单位建立集中采购管理制度、实施细则、操作流程，明确采购各部门、各岗位职责和分工，监督部门依法依规履行采购监督职责，集中采购内部控制健全有效。但“评审人员合格率”指标与上年同期相比基本持平，与最佳实务相比尚存在一定差距，应加强评审人员的管理、使用，强化专业知识培训，为履行采购职责提供良好的人力资源环境。内部控制指标得分为93.78 分（见表2）。

表2 内部控制有效性绩效评价表

2.2 采购管理规范性分析

采购管理规范性分析结果显示，2022 年被审计单位集中采购机构运转规范率、采购计划编制完整率、采购方式合规率分别比上年同期上升3.12%、3.79%、5.56%，表明采购各部门基本形成相互配合、协调运转的工作机制，各部门、各岗位执行集中采购规定的意识较强，集中采购工作日趋完备。但“集中采购程序合规率”“档案保管完整率”等指标与上年同期相比基本持平，与最佳实务相比存在一定差距，在加强采购制度的学习、理解，强化监督检查方面应进一步采取措施。采购管理规范性指标最终得分为93.8分（见表3）。

2.3 集中采购经济性分析

集中采购经济性分析结果显示，被审计单位不断强化预算约束、提高采购资金使用效益，集中采购工作取得了显著成效。但“实际价格低于市场同期平均价格比例”较上年同期下降1.09%，“资产闲置率”较上年同期上升0.05%，与最佳实务相比尚存在一定差距；集中采购规模率（2021年、2022 年分别为21%、15%）与国际公认标准（发达国家为40%-60%）尚存在差距。说明在扩大集中采购规模、发挥“规模效应”、加强闲置资产处置能力、强化供应商跟踪管理等方面需进一步采取措施。经济性指标最终得分为87.3 分（见表4）。

表4 集中采购经济性绩效评价表

2.4 集中采购效率性分析

集中采购效率性分析结果显示，2021 年、2022 年被审计单位集中采购项目履行率为100%，2022 年人均完成采购额比上年同期上升13.63%，说明该单位采购各部门执行力较强、采购人员业务操作熟练，工作效率较高，顺利完成各项采购任务，满足日常管理、业务运行的需要。但“采购平均周期”“采购方式信息化程度”等指标与上年同期相比基本持平，与最佳实务相比尚存在一定差距，说明在整合、优化业务流程、采购方式、方法创新、提高采购信息化程度方面应加大力度。效率性指标最终得分87.31 分（见表5）。

表5 效率性指标绩效评价表

2.5 集中采购效果性分析

集中采购效果性分析结果显示，被审计单位集中采购效果总体较好。但2022 年“品牌型号满意率”“采购价格满意率”“售后服务满意率”“需求响应速度满意率”等指标分别比上年同期下降0.43%、0.24%、0.18%、1.76%，与最佳实务相比尚存在一定差距，说明在上、下级信息沟通、采购质量评价反馈机制建立、采购合同签订方面需进一步采取措施。效果性指标最终得分92.75 分（见表6）。

2.6 集中采购公平性及环境性分析

集中采购公平性及环境性分析结果显示，审计期内被审计单位未发生廉政案件、也未接受到集中采购投诉质疑，表明该单位集中采购能够坚持公开、公平、公正原则，遵守程序、严格规范；购买节能环保产品率比上年同期上升1.35%，表明该单位认真贯彻落实财政部《关于环境标志产品政府采购实施意见》要求，将节能环保理念贯穿采购过程。但“采购信息公开率”较上年下降1.09%，“采购信息管理完整率”与上年同期相比仅增长0.68%，与最佳实务相比尚存在一定差距，说明在采购信息公告、供应商信息建立、维护方面有待进一步加强。公平性、环境性指标最终得分96.88 分、90.24 分（见表7）。

表7 公平性及环境性指标绩效评价表

3 总体绩效评价及建议

对被审计单位进行绩效审计总体评价如下：合规性得分=内控有效性权重×得分+业务管理规范性权重×得分=75%×93.78+25%×93.80=93.79 分。绩效性得分=经济性权重×得分+效率性权重×得分+效果性权重×得分+公平性权重×得分+环境性权重×得分=28.83%×87.30+6.24%×87.31+50.47%×92.75+10.48%×96.88+3.98%×90.24=91.17 分。绩效评价总体得分=合规性权重×得分+绩效性权重×得分=93.79×25%+91.17×75%=91.83 分。

绩效审计还发现了因参加政府采购导致一些采购周期较长、效率不高，一些采购因来源单一等导致规模效益低下，还存在一些诸如质量评价机制不完善、评审人员专业素养参差不齐等问题。运用帕累托图法，根据各影响因素出现的频率及重要性确定采购效率、采购规模、质量评价反馈机制及评审人员专业胜任能力是影响采购绩效的重要影响因素，上述各因素累计出现频率占所有因素80%以上（见图1）。

针对上述绩效问题，提出以下政策建议：一是坚持规范性和灵活性相结合、政府采购和自主采购相结合，在绩效“5E”标准中寻求最佳平衡点，如对于一些普适性采购项目应尽可能通过政府采购，以最大限度发挥规模采购效应；而对于一些具有独特用途或时间要求、不适合采用政府采购的项目，可采取自主采购方式解决。二是加强集中采购信息化建设，打造实时反馈、沟通顺畅的集中采购质量评价和信息反馈通道，当前应充分发挥集中采购信息化系统优势，实现采购单位和供应商之间更加充分的交流合作，最大限度减少信息摩擦、降低采购成本、提升采购绩效。三是强化集中采购评价人才库建设，切实提升集中采购评审人员专业胜任能力。