徐州乡村数字化治理现状与对策研究

梁浏嘉 LIANG Liu-jia；尤泽锴 YOU Ze-kai；牛鸿蕾 NIU Hong-lei

（徐州工程学院管理工程学院，徐州 221018）

0 引言

乡村治理是国家治理的基石，也是乡村振兴的基础。乡村治理关系到农业农村的改革发展，影响着社会大局稳定。我国改革开放以来，乡村和城市在资源配置和经济发展上均处于不平衡的状态。徐州市作为淮海区域中心城市也不例外，由于城乡经济发展的差距，农村地区治理能力有待提升，而提升乡村治理能力的关键点就在于数字乡村的建设。可见，提升徐州市乡村数字化治理能力具有重要现实意义。

如图1 所示，近年来徐州市城乡人口比例背向发展。人口迁移对区域发展起到关键作用，提升乡村治理能力，留住村镇居民，赋能乡村发展刻不容缓。

图1 徐州市城镇、乡村人口占总人口此重

围绕乡村数字化治理，目前国内国外的学术界都进行了一定的研究，这对后续分析思路提供了重要的借鉴意义。已有学者从体系建设、基层参与、群众素质多个角度切入，研究探讨提升乡村数字化治理能力的关键点位。朱建建等（2021）提出建立科学合理的评价指标体系，对中国乡村治理的数字化水平进行测度具有重要的现实意义。燕小录（2013）以人民主权理论、公民社会理论和协商民主理论为理论基础，透视了我国公民参与乡村基层治理的现实情况，并分析问题提出四点建设性意见。苏岚岚等（2022）基于四川省和重庆市654 户农户调查数据的研究发现，村民急需提升数字素养且对乡村数字化治理了解不多且参与较少，据此提出全方位提升农民数字素养水平、完善多元主体协同共治的策略体系并优化乡村数字治理的配套支撑机制等政策建议。郎友兴（2016）提出乡村治理“可治能力”这一概念，从总体性的制度建构和治理技术角度出发，为实现目标提供基础性的框架，体现了治理能力的“静态”与“动态”双面的特性。

围绕数字乡村治理，学界已进行了一定程度的探索，但仍然存在较大拓展空间。部分成果停留在技术维度阐述数字经济在乡村振兴中的价值，或强调数字乡村治理体系的创新发展，针对具体区域的乡村数字治理效能的研究并不多见。

作为一个农业大市，徐州的乡村数字化建设正处在起步阶段。笔者以提升乡村数字化治理能力为出发点，首先研究相关资料文献，对徐州市部分村镇的现有数据查阅、整理与总结，其次通过文献调查法、网络调查法等方式了解到目前存在于徐州市的乡村数字化治理现状，最后加以分析说明并提出对策。本研究可以为徐州市当下不平衡的数字化治理现状以及后续乡村数字化治理工作推进提供策略参考，推动形成新时代下乡村数字化治理新格局。

1 徐州乡村数字化治理取得的成效

1.1 数字化治理手段的局部运用

第一，在日常乡村工作上，徐州市部分农村运用数字平台，充分听取基层村民对村务工作的意见，引导广大村民积极参与乡村发展的讨论，增加群众与基层治理工作的互信力，基层干部反应数字化治理与村民的关系更加紧密。

第二，搭建便民互动的数字化村务工作平台，在手机上开展乡村事务沟通，不断增强村务沟通的及时性、主动性和透明度，可以有效促进农村基层权力规范运行，有力提高村务决策的民主性和科学性。利用移动终端的数字化治理手段应用促进基层党组织更好地发挥战斗堡垒作用，不失为数字化治理的局部有益探索。

第三，在乡村安全治理上，徐州市依托5G、大数据等先进技术，与中国电信展开合作。徐州电信“天翼看家”云监控平台，在贾汪、铜山、丰县、沛县、睢宁、邳州、新沂7 个县（市）区，130 个乡镇（街道）、2410 个村（社区）实现全覆盖，已在农村地区安装摄像头超9 万部，受权共享摄像头4.6 万部。利用数字化治理安全手段为新时代农村发展和“平安乡村”建设保驾护航，解决基层乡村安全治理难题，提升广大村民安全感、幸福感。

1.2 “光网乡村”技术底盘的构造

徐州从2014 年开始由信息进村入户工作小组牵头，进行信息进村入户实践。截止到目前，徐州市一共建设1200 多个各类互联网基站，农业农村大数据系统脉络初步构建，全市物联网技术应用比例达到22%，农业农村信息化服务覆盖率达到67.38%。为加快农村地区数字化治理及互联网基础设施建设，徐州市持续推进“光网乡村”建设，打造全光纤、宽带化接入网络。在广大乡村地区实施10GPON 改造，乡村网络承载能力将提升10 倍以上，居民实际使用宽带平均速率超200M，不断提升光纤网络覆盖，更好地满足农村地区用户千兆光纤上网需求。

如图2 所示，徐州市各级乡镇互联网宽带接入户数逐年增长，由2010 年的70.1 万户增至2020 年的358.1 万户，增长幅度在五倍左右，为徐州市乡村数字化治理搭建可靠技术底盘。

图2 徐州市域乡村互联网宽带接入用户数

1.3 数字治理基层管理的网格化

乡村数字化治理难题之一是解决群众的数字化治理参与的管理工作。近几年来，徐州创新性开展网格化数字治理工作管理模式。以网格化服务管理中心为枢纽，以信息化手段为支撑，依托统一的数字化管理平台，将群众数字化治理参与区域依据一定的标准，划分为各个单元数字网格，并指定网络管理员对单元数字网格进行巡查，服务管理各区域的数字化治理工作。当前徐州市已在全市农村地区推广该管理模式，希望其助力乡村数字化治理建设工作，探索可靠发展路径。

2 徐州乡村数字化治理存在的主要问题

2.1 数字化乡村治理整体规划缺乏

目前，徐州各地的数字乡村建设还处于自下而上的自主探索阶段，如丰县整合110、120、12345、应急等50 多个平台，将其统一接入“城市大脑”，确保紧急问题紧急处理，铜山联合气象部门打造的“互联网+气象”平台为村民出行和农作提供天气预警。但各乡镇政府智慧应用目前还处于各自分别应用状态，缺乏整体规划，没有统一的技术标准，难以在后续数字化乡村治理上形成全市一盘棋的局势，使得徐州市政府不具有从整体层面掌控徐州乡村数字化治理的能力，不利于后期发展，各部门协同工作。

2.2 城乡数字化设施建设差距较大

虽然徐州一直推进农村地区数字化发展，但是和城市数字化建设相比，城乡数字鸿沟依然较大。据统计，2019年有近三成的县（市、区）农业农村局未设置承担信息化相关工作的行政科（股），有近六成的县（市、区）农业农村局未设置信息中心（信息站）。徐州市规划建设9132 个5G基站，截止到2020 年底，徐州建设5G 基站约6000 个，实现市区和各县主城区5G 覆盖。截至2021 年底，在乡镇及农村建设4G 站点3079 个、5G 站点810 个，行政村5G 覆盖率为百分之零。预计到2021 年底，实现114 个乡镇级别5G 全覆盖，到2025 年底，才实现行政村5G 全覆盖。

如图3 所示，徐州市5G 基站乡村建设数明显低于当前建设数和规划建设数，仅在当前总建设数中约占13.5%，在规划总建设数中约占8%。可见，徐州乡村数字化建设仍需有力的后续投入。

图3 徐州5G 基站城乡建设情况

2.3 数字化乡村建设人口基础有待加强

一方面，数字化乡村治理所需的人才不足。通过初步调查得知徐州市乡村基层管理者主要由普通干部和大学生村官组成。大学生村官在数字化素质、数字意识还有个人能力上相较于普通干部都具有一定优势，从总体上提高了干部群体的数字治理能力。但是大学生村官具有不稳定的特性，他们大多是周边区域的大学生经过公务员考试或者选调生计划来到乡村参加工作，容易受到外在因素的干扰和诱惑，提前离职的情况常常发生。这种现象使徐州乡村数字化治理缺乏有技术基础的基层工作者，不利于数字化乡村治理工作的长期开展。

徐州市数字化乡村建设基础薄弱的问题不仅出现在乡村基层管理者上，广大村民也缺乏相应的互联网技能掌握，基层互联网技能匮乏问题十分突出显要。据学者统计，全国范围内，45.56%的村民亟需互联网技能培训，53.26%的涉农管理者反映需加快乡村治理数字化平台培训推广队伍建设，可见相关人才缺乏是全国乡村数字化治理建设的通病所在。

另一方面，徐州市数字化乡村治理的观念在村民中较为薄弱。乡村数字化治理工作的推进需要在村民中有一定思想文化基础，显然在这方面农村的基础并不扎实。有调查数据显示，徐州乡村群众60%缺乏数字化意识，民众对于数字化的认识有待提升，少部分乡村居民甚至不会使用微信。根据苏岚岚、彭艳玲（2022）对四川省和重庆市654户农户的调查结果，农民参与数字化党群教育、数字化村务管理和数字化民主监督的比例分别为20.48%、17.89%和12.08%；而村民参与数字化党群教育比例为20.48%，参与数字化村务管理比例为17.89%。该调查详实可靠，覆盖了不同经济发展水平，不同数字化发展水平的区域，进一步证明群众数字化情况不理想，薄弱的数字化基础再加上后续培养的乏力，使得乡村数字化治理水平低，工作难以开展，对徐州市寻求乡村数字化建设路径具有重要的参考意义。

3 徐州乡村数字化治理的对策建议

3.1 构建数字乡村整体协调治理规划

徐州乡村地区的数字化建设，需要根据不同村庄实际情况，做出不同安排，保证地方个体发展需求的同时，也导致了不同单位间村务系统不畅连，难以在乡村数字化治理上形成整体合力，没有发挥数字信息快速传播，联动感强的特点。所以要在空间结构上要实现各区域统筹协调发展，推动数字乡村纵深发展，将自上而下统筹规划和自下而上的自主探索相结合，引导徐州县镇村各级政府和其他数字乡村建设的主体积极参与，构建数字乡村整体协调治理系统。一是以丰县为落脚点，吸取丰县在乡村数字化治理建设中整合平台，打造大治理系统的模范经验，积极学习丰县数字乡村系统的建设对策并推而广之。二是依据农业农村部信息化发展规划，遵循数据驱动、内生发展可持续的理念。以数字化技术为底盘，科学协调的治理制度为骨架，真正实现“牵一发而动全身”。比如开通各村之间村务系统的访问渠道，既利于上级政策在基层落地的协同部署，巩固基层治理战斗堡垒，又利于各村委之间互相学习交流乡村数字化治理经验，彻底让数字化赋能乡村治理，助力乡村振兴。

3.2 助力乡村数字化治理基础设施建设

目前徐州在信息基础设施建设领域取得了长足发展，基本实现城乡“同网同速”，但部分区域以云计算、大数据、人工智能等为代表的“新IT”数字基础设施仍较为落后。在我国全面加快推进新基建的背景下，要重视基础设施建设薄弱的区域，而农村地区就是新型基础设施建设中的薄弱之处，关键一环。只有让大数据中心、5G 基站等高新数字化产品进入到徐州市广大农村地区中、进入到村委会的办公桌上、进入到农民的家中院中，才能在农村地区进一步促进数字科技与村务处理、居民生活的深度融合，打造整体协调可持续的智慧数字化乡村，真正实现乡村数字化治理格局。同时，徐州市政府可联动相关机构和厂商，通过财政贴息、税收返还、财政拨款等方式，解决乡村数字化设备设施建设进度慢、产品质量差、相关企业难以入手的问题。将徐州市农村地区打造成全国先进、全省一流的数字基础设施完善区，数字化治理示范区。

3.3 开动人才选拔和文化宣传工作

人才是数字乡村建设推进的关键，群众是数字乡村赖以生存的根基。徐州市在数字乡村治理缺乏人才这个症结上，一方面要在乡村领导干部上着力，开展针对性的互联网知识教育培训，调动基层干部积极性。政府相关部门要制订具体培训课程，聘请专业人士，为基层干部提升数字素养；在调动基层干部积极性上，地方财政应适当增加村干部的工资。采取“以奖代补”的方法，通过绩效考核，对数字乡村治理表现突出、有潜力的村庄给予一定程度上浮动工资。另一方面采用优秀人才引进政策，徐州市应构建多层次数字乡村建设人才选拔和激励体系。在每年公务员、选调生招录时，对于紧缺人才适当增加指标、提高待遇，同时欢迎有技术、能管理的村庄精英担任村干部，充实数字乡村建设人才方阵。

在数字乡村治理缺乏群众力量的症结上，打破城乡“数字素养鸿沟”、提升农民数字素养，是建设数字乡村的“最后一公里”，是完善数字化乡村治理基础的重要举措。徐州市基层政府要充分对照社会治理中的角色定位，当好百姓的“父母官”。在村民意识薄弱、积极性不高的症结前，对症下药。发挥文化润人心脾，源远流长的优势，组织数字乡村精干力量，或文艺演出，或知识普讲，走街串巷的把数字化意识播种到人民心里。只有让农民对数字治理的适应能力增强，利用数字化解决问题、参与治理的意识树立，才能让数字化乡村治理模式真正扎根到广大农民的心里去。