新形势下西藏消防监督执法工作现状与对策建议研究

摘要：随着《组建国家综合性消防救援队伍框架方案》《关于深化消防执法改革的意见》等政策落地，对消防监督执法工作提出了更高要求，消防救援机构如何尽快实现转型升级，提高消防监督执法水平和服务社会经济发展能力，是当下亟待深入破解的难题。本文通过分析西藏消防监督执法工作现状，提出对策建议，为推进西藏消防监督执法工作建设建言献策。

关键词：消防执法；现状分析；对策建议

一、西藏消防执法工作现状分析

（一）消防执法人员数量短缺

在消防救援队伍改革转隶之前，很多符合转业条件的干部选择转业离开消防救援队伍，导致部分基层大队现有消防执法人员1-2人，在休假、出差时仅有1名执法人员。目前，西藏有高级专业技术职称4人，中级专业技术职称50余人。随着机构改革的深入和部分职能的移交，技术人才队伍出现严重的断层情况，加之中高级技术干部得不到及时补充，现有消防执法人员和技术骨干力量不能满足当下执法工作的需求[1]，造成消防安全管理工作质效低下。

（二）消防执法人员结构不合理

西藏现有消防执法人员500余人，85%以上为兼职消防执法人员；从事消防执法工作的人员中，消防相关专业的占总人数的约35%。尤其是在改革轉隶后，转岗和新补充到消防执法队伍中的人员多数为政工、后勤、战训岗位人员，对技术标准、法律规范和消防监督业务不熟悉，需要长时间的历练、培养，消防执法工作才能步入正轨。2020年，国家消防救援局要求各支队、大队开展消防员、消防文员辅助执法试点，但多数消防员、消防文员未取得消防执法资格，造成执法主体缺乏消防执法实践经验，导致执法质量不高，发现隐患能力弱，消除隐患水平差。

（三）消防执法人员执法不精准

目前，现行消防国家标准260余部、消防行业标准170余部、工程建设消防技术规范40余部，这些标准技术规范数量多、类型广、专业性强。近年来，西藏高层地下、大型商业综合体、新能源、新业态等快速增加，消防执法工作也面临新的挑战。加之基层大队执法人员少、执法指标多、统计数据多，一定程度上难以保证业务理论和法律法规学习，造成部分执法人员知识储备不足，对消防监督检查系统内容填写不完整，法律文书填写不规范、引用法律条款错误等，导致消防监督执法质量不高。尤其是一些新转岗和新补充的执法人员，没有经过系统培训和考试就直接上岗，导致“火灾隐患发现不了、说服不了，发现隐患整改不了、整改隐患巩固不了、执法处罚不了”等问题时有发生。

（四）消防监督执法制度设计不对接

西藏现有消防监管对象5.9万余家，其中重点单位0.9万余家、非重点单位5万余家。“双随机、一公开”监管机制是适应时代变革和消防发展现状的新型管理模式，体现了“单一监管”到“综合监管”的转变。监管平台不但注重抽查过程的规范化，更注重检查结果的透明化，在监督检查结束后进行检查结果的录入和公示，有效避免了隐患问题“不了了之”的现象。然而近年来，各行各业火灾事故频繁发生，上级部门多次部署各类专项检查，要求基层大队按调度要求完成各项检查任务，造成列管重点社会单位不足100家的基层大队，越界检查公安派出所列管单位，严重扰乱了执法营商环境，偏离了“双随机、一公开”政策的设计初衷。

（五）应对新挑战准备不足

《社会消防技术服务管理规定》（应急管理部令第7号）在取消消防技术服务机构资质许可，实行全国范围执业后，一些基层大队失去了行政许可支撑，不知道如何在新形势下加强对消防技术服务机构的监管。2021年，全国实行告知承诺管理，一些基层大队对政策吃不透、把握不准，在办理行政审批业务时，实行“老套路”政策，造成不敢发证、办不了证。在“双随机、一公开”全面推行后，基层大队人员偏少，能够参与双随机的执法干部特别少，随机执法变成了固定执法，这类问题在基层大队尤为突出。

（六）公安派出所消防监督工作弱化

近年来，西藏消防救援总队联合公安厅相继下发了加强公安派出所消防监督执法工作等一系列文件，进一步明确了公安派出所消防监管职责任务。因公安机关执法采用警务通AAP手持终端和公安网专线进行执法数据采集，无法满足现有消防监督执法模式，消防监督管理系统也得不到有效应用。同时，《消防法》（2021修订版）规定公安派出所“可以负责日常消防监督检查”  [2]。2023年4月29日，国家消防救援局在征求《消防监督检查规定》修订意见中，已将公安派出所日常监督检查整章节内容进行了删除，目前公安派出所消防监督工作规范性文件尚未出台，导致部分公安派出所出现等待观望、口头执行，对消防监督执法工作热情不高、主动性不强，公安派出所消防监督工作呈弱化趋势。

二、新形势下提升西藏消防监督执法工作的对策建议

（一）优化顶层设计，革新监管模式

1.革新消防执法理念。持续深化“双随机、一公开”监管模式，统筹好“双随机”检查与专项检查，实现“传统监管”向“综合监管”转变。推广实施“免罚清单”制度，明确罚与不罚的原则，避免执法中出现过错。利用物联网、大数据、云计算、区块链等信息技术，构建“智慧消防”综合管理服务平台。贯彻执行《消防安全领域信用管理暂行办法》，实施联合惩戒，推动建立消防诚信体系。强化火灾事故责任倒查和延伸调查，严肃追究相关部门、行业和单位责任。

2.优化监督执法形式。西藏现有消防监管对象5.9万余家，经政府公告确定的消防安全重点单位0.9万余家；西藏现有执法人员500余人，要实现全面、统一监管实有难度。一是要在“双随机、一公开”监管模式下，合理设定抽查比率，避免因其他专项检查导致对社会单位的 “地毯式”“拉网式”检查，有效遏制“过度监管”。二是邀请科研院（校）所、专家和具有资质第三方机构等协助消防执法工作，以满足特定领域的消防执法。三是依据地域和行业领域的火灾危险特性，制定关键监控列表体系，严格控制重点监管事项数量，确保重点领域消防安全标准化。四是实施守信激励机制，对符合《消防安全领域信用管理暂行办法》“红名单”的社会单位，应适当降低消防监督抽查频次，营造良好执法营商环境。

3.完善法规标准体系。随着依法治国方略的深入实施，法治国家、法治政府、法治社会的一体化推进[3]，要在贯彻落实《消防法》的基础上，抓紧抓好西藏相关配套法规规章的制定、修订工作，进一步完善西藏地方消防法规的立、改、废工作[4]，从法律层面厘清消防安全源头管控与事中、事后职能交叉监管的边界，使基层执法人员走出盲区，逐步做到“不失位、不错位、不越位”，追求由“责任无限”到“有限责任”的转变，真正实现精准执法、统一监管，有效破解消防执法工作难题，形成“实际、实用、实效”的消防法治理体系。

4.强化消防执法工作。全面贯彻落实《关于深化消防执法改革的意见》，制定、修订出台西藏本地配套文件，从顶层设计上规范消防监督执法工作对象、范围、程序和责任边界，切实从顶层优化执法营商环境；持续深化放管服和“双随机、一公开”及“三自主两公开一承诺”工作，全面推行公众聚集场所营业、投入使用前告知承诺管理制度；强化社会单位主体责任落实，深入推动隐患自知、自查、自改；从地方立法层面制定出台公安派出所消防监督工作规范和指导性文件，扭转公安派出所消防工作下滑趋势，全面提升执法工作热情。

（二）着眼工作合力，完善执法机制

1.建立执法综合监管机制。消防执法是消防救援机构依法行使消防监督检查的行政行为，是维护当地社会经济高质量发展的重要保障。各级政府职能部门应当在当地党委政府的统一领导下，将消防工作纳入基层综合治理，全面履行行业部门监管责任；强化政府对消防工作的主导地位，充分發挥消安委议事协调职能，通过依法授权、委托形式赋予基层相应执法权力，有效解决基层消防监管“缺腿” “不足”及“末端无力”等问题[5]；全面推行“一委一队一站”（乡镇成立消防安全委员会、建立专职消防队、组建消防工作站）基层消防治理模式，确保各方力量形成综合监管合力。

2.强化行业部门合力机制。按照“三管三必须”工作原则，推动各级政府出台规章制度，有效厘清事中、事后监管职责交叉“模糊地带”[6]； 强化行业部门监管责任，建立行业部门信息共享、违法抄告、共同协商等工作机制，提高综合监管能力；推动行业部门制定出台消防安全标准化管理规定，指导行业领域辨识风险、评估风险、管控风险，以提升行业系统的消防安全管理水平；明晰公安派出所的消防监督工作职责，建立案件移交、业务指导等工作机制，避免失控漏管，从而形成工作合力。

3.加强公安机关协作机制。在《消防法》赋予公安派出所职责任务基础上，从地方立法层面进一步规范公安派出所日常消防监督工作，从监督检查、责令改正、行政处罚等进行闭环管理；推动公安机关主体实施对违反消防安全行为的行政拘留处罚和失火罪、消防责任事故罪的办理；建立与公安机关在消防安全信息数据共享、应急通信、舆情管控等方面的协作机制，明确公安机关在重大消防安全事故、重大火灾事故调查中应给予大力支持配合。

4.完善火灾事故调查协同机制。一是在区、市级两级消防救援机构设立火灾调查部门，在县级消防救援机构配置专（兼）职火灾调查人员，负责火灾事故调查统计。二是建立社会专家火灾调查团队，增强与公安机关、司法机关、物证鉴定中心的合作，对符合延伸调查范围的火灾，按照《火灾事故技术调查工作规则》（GA/T1270-2015）规定开展延伸调查。三是通过政府购买服务方式，委托具有资质的第三方机构开展火灾损失统计评估，并将评估结果作为统计火灾损失及追究法律责任的关键依据。

（三）加强队伍建设，强化人才保障

1.加强执法人才队伍建设。加强消防执法队伍建设，机关干部下沉基层补充执法力量缺口；开展消防员、消防文员辅助执法，解决一线执法人员不足的问题；开展执法岗位轮岗交流，机关、主城区执法人员与基层大队执法人员定期交流，提升执法质量；开展监督执法人员培训和“师傅带徒弟”活动，着重提高非消防专业转岗执法人员的业务培训和规范技术职称评定，真正使想走技术道路的人员进得来、留得下、干得好。

2.调整执法人员梯次配比。针对消防执法人员流动性大、人岗不适、业务素质参差不齐等突出问题，探索建立一套关于消防执法人员职称评定及专业技术人员长期培养机制。同时，依据消防执法岗位要求和业务能力素质，强化执法人员队伍基本建设，保证人才队伍稳定性和执法工作高质量。其次，通过评估执法人员业务能力、工作经验、工作年限等指标，建立“高、中、初”或多层级执法人员等级制度，并进一步完善管理措施和待遇，以便更好服务消防工作。

3.推动执法队伍多元化发展。在持续深化“双随机、一公开”消防监管模式下，全面推广消防员、消防文员参与消防辅助执法，积极探索解决基层大队执法力量短缺问题；制定出台消防员、消防文员选拔、考核、任用等长效机制，确保执法队伍稳定性和工作可持续性；加大消防员、消防文员培养力度，鼓励他们通过执法岗位资格和司法资格考试，按照1：N的比例，选拔政治素质过硬、业务能力强的充实消防执法队伍。

4.提升消防监督执法效率。严格执行《应急管理行政执法人员依法履职管理规定》《消防救援机构工作人员执法过错责任追究暂行规定》，建立健全评议考核制度，将执法人员依法履职尽责情况纳入考核评估范围，考评结果作为干部提拔任用、评优评先的重要依据[7]；落实执法质量考评、网上案卷评查和执法查纠改错制度，保证所有执法行为都在法律框架下运行;依法用足查封、关停、拘留等手段，严肃查处消防违法违规行为，对重大火灾隐患采取挂牌督办、媒体曝光、集中约谈、行业函告、技术帮扶、失信惩戒等措施督促整改[8]，从而提高消防监管执法效率。

结语

消防执法是消防救援机构依法行使消防监督检查的行政行为，执法是否规范直接影响着消防救援机构为国民经济和社会发展服务的形象。新形势下提升消防执法水平是当前和今后一个时期的重要任务。因此，我们应结合消防执法工作实际，在机制体制建设、人才队伍建设、法治体系建设等各方面统筹谋划、整体推进，切实为西藏社会经济高质量发展保驾护航。

参考文献

[1]江蓉慧.关于推进消防执法规范化建设的几点思考[J].消防界（电子版），2020，12（24）：76+78.

[2]中华人民共和国消防法（2021年修订）[Z].2009.

[3]张俊.论我国监察调查权程序性控制模式之完善[J].湖湘论坛，2020，33（03）：131-144.

[4]龙珍旺姆.西藏消防监督执法工作现状问题和路径思考[J].硕士论文（电子版），2021.

[5]李斌.充分发挥消防综合监管职能服务经济社会发展大局[N].中国应急管理报，2021-11-29.

[6]李斌.对新时代消防监督管理工作的思考[J].2020中国消防协会科学技术年会论文集，2020：782+793.

[7]应急管理行政执法人员依法履职管理规定[Z].2022.

[8]李芳.新形势下防控消防行政执法风险的对策[J].中国消防（电子版），2020（01）：56-57.

作者简介：彭小志（1983- ），男，汉族，四川达州人，本科，初级专业技术职务，研究方向：消防监督管理。