公立高校整体支出绩效评价指标构建研究

武婧（中国人民大学 北京 100872）

一、背景介绍

绩效评价工作非常重要，近年来得到了广泛的应用。绩效评价早期主要应用于企业领域，后来被引入高校领域。相比其他公共事业部门的活动，高校办学和产出活动有其特殊性，需要加大研究力度。已有研究成果对绩效评价的共性指标探索较多，但鲜有针对高校整体支出绩效评价指标体系的研究，因此，紧密围绕高校办学规律和特点，梳理、设计和构建公立高校整体支出绩效评价指标体系，对已有绩效理论加以深化、细化，具有重要的研究价值和现实价值。针对公立高校办学活动的特殊性，抓住其产出难量化、滞后性、周期长、特色化的评价难点和痛点，本文研究设计了一套基本满足国家预算绩效管理要求、符合高校办学规律、简洁易操作的绩效评价指标体系，供教育主管部门、高校整体支出绩效评价参考应用。

二、公立高校整体支出绩效评价现状

（一）公立高校整体支出绩效评价的重视程度。公立高校收入来源主要是财政拨付的教育经费。除项目经费以外，财政部门一般会根据“生均拨款”制度以及有关标准为各大高校提供经费，也就是高校获得的财政拨款数额与其财政支出质量并无直接的关联，因此长时间以来各大高校对经费支出的绩效评价工作不够重视，所以财政支出效果普遍较差。目前，大多数公立高校仍处在绩效评价管理的初级阶段，有些公立高校尚未建立支出绩效评价管理制度；有些公立高校虽然实行绩效评价管理，但也只是浅层次的，因此，全面进行整体支出绩效评价管理需要全盘推进、循序渐进。

（二）公立高校整体支出绩效评价的导向性功能。教育部2019年印发的《教育部关于全面实施预算绩效管理的意见》提出要实施单位整体预算绩效管理，这就需要各单位将预算收入和支出全面纳入绩效管理过程当中，并树立业务、财务有机融合的理念。但由于高校在科研能力、师生规模、基建规模以及办学类型等方面差异较大，现阶段尚未有统一的属于公立高校的整体支出绩效评价指标体系，只有一些零散的指标，很难准确地体现各大高校的特点，无法起到良好的指导作用，高校的信息需求难以得到满足。

（三）公立高校整体支出绩效评价指标的可操作性。在将各类资源投入到高校教育领域时，可以获得多种不同产出。同时，公立高校的产出收益有若干种形式，很难只通过经济和货币指标等进行简单评价，因此，在选取评价指标、构建评价指标体系的过程中会遇到诸多的困难。加之绩效指标设置原则不统一，指标设置与学校发展目标契合度不紧密，使得绩效指标体系设置的科学性、合理性和有效性难以得到保证，操作性不强，可能会对高校发展造成不利的影响。

三、公立高校整体支出绩效评价存在的具体问题

（一）绩效评价仍以项目评价方式为主。由于缺少针对某部门或某单位的整体支出绩效评价研究及探索，当前公立高校支出绩效评价主要还是集中在单个项目领域，同一个单位不同项目支出绩效之间缺乏内在关联，关于高校整体支出绩效评价的突出成果也较少。因此，目前缺少能够立足于部门职能、从部门全局角度，按照财政经费从投入到产出再到影响的逻辑链条，进行全面、深度解析支出绩效评价的分析框架。

（二）支出绩效评价的逻辑链条不够完整。一方面，公立高校经费支出的整体逻辑链条应是“投入-过程-产出-效果”，但是当前绝大多数研究只关注了投入环节，而忽视了产出环节，导致指标体系中以数量型或绝对数型的产出指标居多，普遍缺少能够反映产出效果、体现效益的指标。另一方面，财政经费支出的合规性和有效性离不开过程管理，过程管理是整体支出绩效评价的重要组成，具体包括：管理制度和组织机构是否健全，资金使用是否安全，以及预算调整情况、经费执行情况等。当前研究成果基本还是围绕“投入”和“产出”两个端口设计指标体系，这在一定程度上忽视了针对过程管理的绩效评价。

（三）与高校的职能等结合不紧密。高校整体支出绩效评价应结合高校支出的流向和特点，但目前结合高校职能的绩效评价探索和应用比较缺乏，很难通过评价指标体系来体现高校在社会服务、科研以及人才培养等方面的职能，在高校绩效评价“评什么”问题上缺乏针对性的研究和解析。同时，部门整体支出绩效评价应从总量、结构和比例等角度考察资金的使用和效益，将财政资金与高校中长期战略规划相融合。但是，目前关于公立高校支出的绩效评价还局限于项目支出，整体支出评价较少，评价的全面性不足，难以从全局角度反映财政资金在高校中长期发展中起到的作用与贡献。

（四）支出绩效评价与高校建设成效混淆。近年来，由于高校排行榜的社会关注度高，对绩效评价研究也产生了一定影响，主要表现为部分高校支出绩效评价研究与应用和高校排行研究相混同。在概念层面上将支出绩效与高校建设成效相混淆，在评价结果层面上将绩效水平的优势与高校排位的优势互相绑定，在评价指标方面依赖论文、人才等指标，没有破除教育评价中唯分数、唯升学、唯文凭、唯论文、唯帽子这“五唯”的顽瘴固疾。这些因素都会对高校支出绩效评价的科学性和应用性产生不利影响，在推动研究成果转化过程中也容易将排行榜的弊端带入绩效评价实际工作之中。

四、公立高校整体支出绩效评价指标体系总体设计

（一）设计目标。

1.坚持以立德树人为根本目标。习近平总书记指出：“要把立德树人的成效作为检验学校一切工作的根本标准，真正做到以文化人、以德育人，不断提高学生思想水平、政治觉悟、道德品质、文化素养。”高校应将立德树人作为根本标准，力求培育全面发展的人才，使当代大学生在走出校园后可以满足社会建设的需求。以此为根本遵循，在构建指标体系时将人才培养放在履职效能首位，体现思政课的重要性，设置与思政教育质量相关的评价指标，引导教师沉下心教书育人，要考察教授主讲本科生课程情况，坚持“德智体美劳”全面发展的理念。

2.突出高校办学的特点。在进行绩效考核时，应当关注教育行业发展状况以及自身的职责情况。因此，高校在构建整体支出绩效评价指标体系过程中，应围绕高校基本职能设置运行成本、管理效率、职责履行、社会效益、可持续发展等评价指标，并对评价指标进一步细分为二级指标，比如履职效能的“职责履行”指标细分为人才培养、科学研究、国际交流和文化传承创新等二级指标。在二级指标细化分解过程中，应根据高校特点进行适应性调整，比如考虑到高校的主要投入方向是学生，在计算行政管理成本、能源费用等成本支出时可采取“生均”作为调节；考虑到教师是学校发展的核心力量，在“可持续发展”指标中可设置“人才队伍建设”二级指标，重点考察教师队伍的结构。

3.加强信息化建设与信息共享。充分利用信息技术和已有数据，尽可能与学科评估、“双一流”建设监测数据、高等教育基层统计报表等信息内容相结合，尽可能做到数据易得可取，将已有信息利用率做到最大化，从而减少高校在整体支出绩效评价时统计及填报的工作量。同时，通过信息技术等方式，提高各环节的监管质量，积极建设信息系统，避免出现数据孤岛的问题，提高信息采集共享的效率，确保资产部门、财务部门以及业务部门能够顺利及时地进行沟通与交流。

（二）总体建设思路。

1.设计原则。

全面性：综合运用定性和定量指标，从不同角度全面评价。评价指标体系要能有效地体现产出效果的情况，全面衡量经济、社会、可持续性等影响。

导向性：选取的绩效评价指标，确保能够从各方面分别反映学校绩效考核情况，从而体现教学目标与方向。

可比性：应设置一些共性指标，以此类指标评价同类对象，即能够在同一范围内实现高校间的可比，从而为对比分析评价结果提供便利。

适用性：所选指标应通俗易懂、简便易行，充分利用信息技术和已有数据，尽可能与已有报表、监测等指标相匹配，数据易得可取，减少高校填报工作量。

2.选择绩效指标的方法。结合高校整体支出绩效的特点，重点对绩效指标遴选的方法进行梳理，并在研究框架和指标设计中创新性地加以综合运用。现阶段在选择评价指标时应用最为广泛的方法主要有3E评价法、杠杆管理法及层次分析法等。

（1）3E评价法。3E即经济Economy、效率Efficiency、效益Effectiveness，又称“3E”系统评价模型，其核心思想是从3E 维度出发架构指标体系，以此反映高校整体支出并对“投入-产出”过程进行测量。首先是经济性，也就是需要考虑投入产出间的关系，通过此类指标可以体现能否有效节约资源、创造更大的效益。其次是效率性，即能否实现最大化投入产出比，如效率性较高，那么便说明产出相对较高。最后是效益性，涉及目标和产出间的关系，通过效益性能够确定能否在投入资源后满足经营以及政策目标等。经济性重点考察公共资源投入是否节约，对应指标体系的“运行成本”一级指标；效率性重点考察投入产出比是否合理，对应指标体系的“管理效率”一级指标；效益性重点考察产出的实际成效是否达到预期目标，对应指标体系的“职责履行”“社会效益”及“服务满意度”3个一级指标。3E评价法以3E维度为研究视角，将高校整体支出绩效的各个方面从理论上进行了有机衔接，确保指标体系设计满足逻辑性、合理性和科学性。

（2）标杆管理法。标杆管理法是政府和业界较多采用的一种管理模式，具有如下特性和优点：首先，有利于高校制定规范有效的管理绩效评估标准，推动高校整体支出绩效评价的落地；其次，通过设定对比标杆以及具体目标，推动高校寻找具有可操作性的实践路径，提升高校整体支出的绩效；最后，合理使用标杆管理法，有利于从多个层面促进高校全面质量管理实施。采用标杆管理法可以在构建整体支出绩效指标过程中，转变以往以质性评价为主的方式，转而以国家有关要求及高校发展的成长性作为主要依据。考察未来发展潜力，可设置“可持续发展能力”一级指标；使双一流目标与五年规划产生联系，可在“职责履行”一级指标下设置“目标执行”二级指标，在考察目标完成质量的基础上，凸显目标设置质量。通过增加更多的量化评价内容，更好地实现绩效评价的可比性，满足绩效评价实施的具体要求。

（3）层次分析法。使用层次分析法，首先需要通过分解的方式使某一复杂的问题成为若干部分（一级指标），然后再继续细分，进一步分解为多指标的层次（二级指标），通过排列出子目标、主线以及框架层等，求得各元素相对于上一层次对应指标的重要程度以构建研究模型。通常来讲，我们是按照指标分解、比较判断、综合思维的方式进行决策。模型中的框架层属于综合性的指标，主线层属于分类的指标，最后一层属于单项指标（三级指标）。在层次分析法中，各层级的指标权重设置最后都会以直接或间接的方式影响到最终评价结果，同时，在各层级中的每一个指标因素对最终结果的影响，能够比较清晰、明确地进行量化评价。

3.结构框架。高校整体支出绩效评价指标体系应围绕预算管理建立。在对预算绩效进行评价时选择服务满意、发展能力、管理质量以及成本等方面的指标。

4.应用架构设计。在遵循高等教育规律的基础上，围绕高校的职能及特点，按“全面性、导向性、可比性、适用性”的原则，设置各级指标。一级指标为框架层，设计6 项指标；二级指标为主线层，凸显高校特点，属于对一级指标的进一步细化分解，共有16项指标；三级指标为子指标层，为单项评价指标，最终细化为42个指标。通过对上述各类指标的运用，可以综合衡量本单位整体预算绩效，充分体现全过程管理的各个环节，全面反映、综合评价整体支出绩效。各指标情况具体如上页表1所示。

五、总结

本文围绕协同育人与立德树人根本目标，以教育质量的提升作为关注的重点，将作为非盈利性事业单位、教育经费来源大多是财政性教育经费等特点融入指标体系设计中，尊重高校办学规律，构建符合高校特点的指标体系。相比已有学科评估指标体系、绩效评价体系等，本文建立的公立高校整体支出绩效指标体系具有突出“全过程管理”创新理念的特点。在设计该指标体系时，不关注某个预算项目的产出和影响，而是以资金流向的整体产出和影响进行考察，突出绩效的整体性，避免分项目割裂。本文建立的指标体系，在评价产出和影响规模的同时，也注重质量指标，使得评价更全面，避免形成过度追求“数量”的绩效导向；突出定量与定性相结合的特点，对于可量化评价的内容，优先选用定量指标，对难以量化评价的，采用可测量、可评价的定性指标，综合进行评价，既保证指标体系有硬性约束，也保证指标体系全面不走偏。