预算管理一体化下高校的财务流程管理

2023-11-26龚艳林

商业会计 2023年19期

龚艳林

（南昌大学江西南昌 330000）

一、预算管理一体化实施的现状

预算管理一体化是中央财政深化预算管理制度改革的一项重要举措，是将项目库、预算编制、预算调整、会计核算、资金支付、决算和报告、绩效评价等各个业务环节集中在一个平台中处理的系统。该系统借助预算这个指挥棒来规范各单位的会计核算和国库支付行为，提高了会计核算的精准度；通过信息化、智能化、科学化的技术手段来约束单位的预算执行情况，提升了财政资金的使用效率和利用率；通过建立绩效评价机制，为管理层提供了决策的依据，将更多的资金引向更为优质的项目，辅助单位实现优化资源配置的管理目标。

预算管理一体化系统于2022年1月在江西省各级行政事业单位上线使用，目前预算管理一体化系统的使用单位，主要分为统建单位和自建单位两类。统建单位直接在预算管理一体化系统中进行预算、核算、国库支付、生成报表和报告的所有财务工作，财务人员只需要登录一个系统，即可完成“一站式”服务；自建单位使用自己的财务软件进行会计核算，经过数据转换，与预算管理一体化系统进行数据对接，只在每月末或下月初定期上传会计核算凭证。自建单位一般是核算业务量较大、财政项目较繁杂的高校或医院，其预算和国库支付在预算管理一体化系统中进行，自有资金的支付在自选银行的网银系统中进行。高校作为自建单位从2022年5月开始与预算管理一体化系统实现数据的联网对接，全面应用预算管理一体化系统。嵌入统一的业务规范和技术标准的预算管理一体化平台，旨在实现预算项目从编制到执行全过程的有效跟踪，提高预算编制的精细化程度，确保预算执行的科学化走向，提升会计核算的质量水平，保障预算与决算的一致性。

二、预算管理一体化系统在自建单位中存在的主要问题

（一）资金偏离度较高。省财政用资金偏离度作为对每一个预算单位的考核标准，以判断每一个预算单位的资金使用、会计记账是否符合预算指标。这段时间以来，省财政对预算一体化系统的资金偏离度标准一再提高，主要表现在比率、资金覆盖面及计算公式上。其中比率从30%调整到-10%，资金的覆盖面从财政拨款资金扩大到包括自有资金的全口径预算资金。资金偏离度的计算公式为：（单位资金会计核算金额-单位资金支出凭证金额）/单位资金支出凭证金额×100%。属于单位资金基数单位的，需要确保在一体化会计核算模块中的单位资金核算金额与一体化系统中单位资金的支出金额偏离度大于-10%。资金偏离度较高且超过标准的话，国库支付就会被冻结，正常的财务工作会受到很大影响。

（二）上传凭证速度较慢。自建单位每月要将会计核算凭证上传至预算管理一体化系统，凭证上传有很多校验规则，平均一分钟只能上传两张左右。高校的日常核算业务量较大，每月凭证量多达几千个甚至上万个凭证号，支付笔数每月达几千笔，如果日常工作期间一边上传凭证、一边支付凭证，会大大影响工作效率。同时外部使用预算管理一体化系统的单位较多，月末或年底需要集中支付结算清算，下达预算或预算调整等几项工作同时进行，容易出现网络堵塞问题，造成上传凭证的速度较慢。为提高账务处理和数据上传的时效性，要做到每月从第二周开始复核、记账完上一周的凭证并上传，提供一台即可以连接财政又可以连接财务软件的服务器，以便程序自动24 小时执行上传任务。

（三）预算目标与预算执行不一致。在预算管理一体化下预算目标与预算执行不一致的问题更加凸显，资金偏离度越高，说明预算目标与预算执行不一致的程度越高。高校的办学规模近几年发展比较迅速，人员的成本和用于运行周转的公用经费随着通货膨胀在逐年上涨，而用于基本支出的生均拨款经费一直按照核定的数额核拨，基本持平，没有明显的增长，事业收入增长有限，因此高校日益增长的运行周转和人才引进需求与教学科研经费不足的矛盾，造成预算目标与预算执行的不一致。此外，某些高校的预算与决算工作涉及多个岗位和人员，搞预算编制的人员不管预算执行，搞预算执行的人员不了解预算，各自独立，缺少有效的衔接，也造成预算与决算口径的不统一。

预算管理一体化系统在自建单位应用初期阶段显现出的诸多问题，恰恰是高校财务预算管理的薄弱环节，高校财务部门应当迅速找出财务业务流程的痛点和短板，加强财务流程管理，提高预算管理水平。

三、预算管理一体化下高校财务流程管理的必要性

（一）高校财务管理的基本要素为项目管理。高校作为公共物品的供给者和国家高等教育政策的执行人，往往承担着培养具有创新精神和实践能力的人才的任务，肩负着向国家输送高级人才的重任，其主要的工作内容是教学、科研服务，为社会提供最大效率的服务。因此其经费来源多种多样，有地方财政专项、中央财政专项、科研经费、社会捐赠、教育服务等非税收入，项目繁多，除了正常运行的经费之外，其他经费基本上可以视为专项工作经费，都是为了完成委托者的目标而工作的经费。对于这些多渠道来源的经费管理是财务工作的主要内容，根据目标而设定分化成项目，根据项目而铺设于各个学科面，财务管理的基本单元是项目管理，财务管理的过程始终贯穿于项目的整个生命周期之中。从最开始的项目计划阶段就伴随着财务预算，项目立项前期进行可行性研究及论证，分配经费的经济分类结构比例，再到细化方案调整预算，制定合理的资金使用计划。项目经费到账之后，财务部门要将项目分配到各学院各部门及课题组，以保证其完成年度的计划工作。项目执行阶段则关联会计核算及资金支付，会计核算完整、连续、系统地反映了项目执行的进度，年终决算和财务报告总体反映了全口径预算之下预算收支执行的情况，项目绩效评价则反映了项目投入与产出的对比度和资金资源配置的偏离度。财务管理与项目管理贯穿始终的关联性，使财务流程管理成为必然。

（二）程序化财务流程带来的可操作性。高校项目数量繁多，业务量较大，但高校财务的日常基础工作具有一定的重复性，对其进行流程管理可以提高效率，避免不必要的人力和时间的浪费。财务流程管理就是先将财务业务过程进行分类整理，划分为若干个不同工序，按照一定的顺序、一定的速度、一定的规则反复循环作业。首先需要进行岗位的梳理和职能的梳理，定岗定编，设置好每一个岗位点的职责范围，制定好每一个岗位点所对应的制度和标准，设计好每一个岗位点的业务流程图，使各业务科室权责清晰，防止业务科室之间扯皮和产生职责纠纷。财务流程需要相对固化，每一个岗位节点按照相对固化的制度和标准做事，确定好不同岗位节点之间履行职责的先后顺序以及节点之间的协作关系。程序化的财务流程可操作性较强，容易上手，也减少了人为因素主导的随意性和主观性。只有当国家相关会计制度发生较大变化时，才需要改变财务流程中对应的岗位节点，从而带动整个财务面的变化，由点及面，使财务工作有序进行。

（三）规范化财务流程带来的高效性。高校财务流程往往是经过长期实践操作经验的积累而逐步形成的可操作性较强的普遍性规则和工作程序。既要有相对固化的程序和可操作性，还要不断地规范化和进一步地优化，紧密联系横向，减少管理层次，减少流程的重复性，提高工作效率，节约能耗，降低劳动强度，减少不必要的人力资本的浪费。规范化的财务流程要关注重要的流程价值和关键的环节，将高校的组织战略目标和财务目标融入财务流程中，使高价值的财务流程发挥重大作用。在财务流程管理中加强财务组织架构的顶层设计，促使财务部门的工作要点从核算报账向管理会计转型，将更多的财务人员工作重心前移，管理工作集中在预算、决算、财务分析、财务决策的上游阶段，而非收费、报账和支付的下游阶段。建立规范化的财务流程，提高了对财务人员的素质要求，一方面财务人员的业务知识库要不断更新，适应不断更新的财会文件和制度，另一方面财务人员要定期轮岗，在财务部门的基础岗位轮流交替工作，使财务人员的财会知识体系和操作经验更加全面和丰富。

四、预算管理一体化下高校财务流程的管理

《政府会计准则制度解释第5号》规定了预算管理一体化的相关会计处理，实行预算管理一体化的预算单位在会计核算时不再使用“零余额账户用款额度”科目，“财政应返还额度”科目和“资金结存——财政应返还额度”科目下不再设置“财政直接支付”“财政授权支付”明细科目。财政部门通过系统集中校验机制，直接按照预算指标控制每笔资金支付使用预算管理一体化系统改变了会计核算方式。这种重大的国家会计政策变化，势必会带来单位财务部门的财务流程再造。高校要统一核算口径，重新设计财务流程，以更好地适应国家财政政策的新要求。

预算管理一体化的主体流程有八个环节，分别是基础信息管理、项目库管理、预算编制、预算批复、预算调整和调剂、预算执行、会计核算、决算和报告。现就这八个环节结合财务流程管理进行再造。

（一）财务组织架构的设置。针对预算管理一体化的要求，财务部门应当设置预算编制岗、预算分配岗、预算执行岗（会计核算）、预算绩效评价岗（负责预算评价、决算报告及其他各类对外报表）、国库支付岗。

（二）准备阶段——基础信息管理和项目库管理。基础信息的录入，是由财务部门和多个部门共同填写的。人员信息需要人事处的数据，资产管理信息需要资产处的数据，政府采购信息需要招标采购中心的数据。预算管理一体化将业务环节的基础数据纳入信息管理体系中，标志着业财融合的必要性和重要性，业务与财务部门应采用统一认可的基础代码，实现双向嵌入对接，最终实现信息的共享，业财双向反馈。可见业务系统与财务预算系统及核算系统的对接是实施预算管理一体化的基础保障，也是财务流程管理中的一环。

项目库是预算管理一体化系统的关键要素，是预算和决算执行的最基本因子，有了这些基本因子才能建立起预算管理一体化系统这座大厦。在财务流程中预算编制岗负责项目库的管理，项目库应分为财政项目库管理、校内项目库管理和财政-校内项目库对接管理。财政项目库按财政下拨方式分为人员类项目、运转类项目、特定目标类项目，按拨款时间分为以前年度结转项目、本年度项目及新增专项项目，按拨款延续性可分为存续类项目和非存续类项目。财务部门应对项目的编号进行科学划分，根据项目拨款时间和延续性不同进行不同编号的区分，对于存续类项目应尽量使用同一个项目，非存续类项目使用不同项目加以区分。校内项目库管理沿用高校财务一直以来的管理方式。

项目库管理的重中之重是增加校内项目库与财政项目库的对接管理。建立校内项目与财政项目对应的辅助明细账，标识校内管理部门、财政文号、到账时间、分配时间、资金来源、资金性质等关键信息，同时建立实有资金项目库的对应明细账，各类项目分类对应，有助于项目的精细化管理，而且对接管理不是一次性的对应，后续的调整和更新的痕迹要反映在明细账中，以提供查询功能。

（三）预算阶段——预算编制、预算批复、预算调整和调剂。在预算管理一体化系统中，考核的资金面不仅仅是财政项目，还包括自有资金的所有项目，资金偏离度计算的范围是全口径预算下的所有资金类型的支出。预算编制不只是财务部门的事情，而是需要财务部门联合学校各学院及相关专项经费管理部门共同完成。学院及各党群部门要立足学校长远发展目标，制定好本学院和本部门的目标，先定目标再定事情，根据事情安排支出。预算管理一体化对资金偏离度的要求较高，高校不再适用“往年预算+增长率”的预算方式，而应不受以前年度预算安排情况的影响，结合财力状况和项目绩效评价情况，从未来年度的计划安排出发，综合平衡地安排预算项目即通过零基预算法编制预算。财务部门预算编制岗要将学院部门预算与财政预算结合起来进行由内而外的转化，完成财政预算初申报即“一上”工作，省财政部门“一下”下达预算控制数时，预算编制岗修改校内预算，学校批复初稿，提交“二上”部门预算，省人大最终批复“二下”下达预算数时，预算编制岗要将财政预算批复数转化调配为校内预算数，经学校管理层和职工代表大会审批后，才最终确定为年度校内预算。财务部门根据本单位校内项目与财政项目对应的辅助明细账，由预算分配岗将预算拨至校内各学院及各党群部门。

预算编制岗和预算分配岗在进行预算相关工作时，应当有会计核算的思维，每个预算项目在安排时要进行会计判断，要核实其合理性和合规性。而在预算分配时，要进行支出的总额控制和经济分类控制，这样在后期会计核算阶段就不会出现超预算和不对应经济分类支出的情况。

（四）核算阶段——预算执行和会计核算、国库支付。会计核算是预算的具体执行阶段。预算分配岗在进行预算指标分配时，应设置额度控制，无相关额度和额度超支的提示不能通过，会计在核算做账过程中出现以上情况无法进行账务处理。每一个会计人员都应该有预算观念及国库支付观念，无预算不做账，超预算不做账，做账过程中要注意资金来源，注意资金使用性质，先有国库支付观念然后才有账务处理。预算、核算、支付前后一致，合而为一，才能更好地实现预算一体化，三者之间相互约束，全流程控制，才能减少资金支付的随意性。在预算执行阶段，预算绩效评价岗要查看收入预算执行率和支出预算执行率，全过程监控，加强与其他岗位的沟通和衔接，确保财务工作的有序进行。

（五）决算阶段——决算和报告。预算管理一体化系统可以自动生成部门决算和财务报告，能够反映预算执行的好坏，也能给下一年的预算提供现实的测算依据。预算绩效评价岗应进行项目绩效评价，将预算及执行过程中发现的问题反馈给其他岗位，总结经验，相互交流，给财务流程管理增添润滑剂。