中国式公共法律服务现代化的基本要义

王 飙（四川省司法厅副厅长）

杨 杰（四川省司法厅）

中国式公共法律服务现代化是习近平法治思想中法治社会理论、建设人民满意的服务型政府理念与当代中国社会治理实践相互融贯的产物，是中国式法治现代化在公共服务领域的具体体现，是遵循法治规律、迈向良法善治的系统性工程。从在党的十八届四中全会正式提出“公共法律服务”概念，到在党的二十大报告中强调“建设覆盖城乡的现代公共法律服务体系”，习近平总书记多次论及现代公共法律服务体系建设的重要意义、实践要求和推进措施，实现了党对公共法律服务体系建设从无到有、从浅到深的理论创新。深入学习贯彻习近平总书记这些重要论述，可以从公共法律服务地位论、体制论、方式论、保障论和监督论五大层面把握中国式公共法律服务现代化的基本要义。

一、中国式公共法律服务现代化地位论

推进中国式公共法律服务现代化不仅是政府的法定职责，也是全面依法治国的基础性工程，更是满足新时代人民群众对美好生活需要和实现共同富裕的重要保障，具有深刻的政治意义和法治意义。第一，推进中国式公共法律服务现代化是建设服务型政府的重要内容。习近平总书记指出：“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。”①习近平：《习近平著作选读》第二卷，人民出版社2023年版，第32页。我国是人民民主专政的社会主义国家，一切权力属于人民，一切工作的出发点和落脚点都是为人民群众谋福祉、增权益。建设人民满意的服务型政府，要求政府发挥主动性和积极性，通过加强和改善公共服务职能来解决人口规模巨大背景下社会资源如何平等合理分配的难题，回应人民群众的新要求、新期待，并促进人民群众共享发展成果。中国式现代化是物质文明与精神文明相协调的现代化，人民群众对美好生活的向往已经不仅仅是物质富足，更强调民主、法治、公平、正义等精神文明的富有，政府必须提供更加充分、优质、便捷的公共法律服务，不断引领和促进精神文明发展，担当起维护社会公平正义的职责使命。第二，推进中国式公共法律服务现代化是全面依法治国的基础性工程。习近平总书记指出：“法治国家、法治政府、法治社会相辅相成，法治国家是法治建设的目标，法治政府是建设法治国家的重点，法治社会是构筑法治国家的基础。”②习近平：《坚定不移走中国特色社会主义法治道路 为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》，《求是》，2021年第5期。公共法律服务是法治社会建设的重要抓手，法治宣传、法律咨询等服务培育全社会的法治信仰，推动人民群众成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者和坚定捍卫者；法律援助、人民调解等服务预防和化解各种矛盾纠纷风险，健全权益救济渠道，强化公平正义的法治保障。因此，公共法律服务有助于规范社会行为，平衡社会利益，调整社会关系，培育信仰法治、依法治理的社会，推动建设法治政府和法治国家。第三，推进中国式公共法律服务现代化是实现共同富裕的坚实保障。习近平总书记指出：“共同富裕是社会主义的本质要求，是中国式现代化的重要特征。”③习近平：《习近平谈治国理政》第四卷，外文出版社2022年版，第142页。共同富裕以人民为中心，不仅需要从结果上确保中国式现代化的建设成果更广泛更公平惠及全体人民，还需要从源头上确保全体人民享有平等参与发展和基本公共服务均等化的权利。共同富裕的本质内涵为大力推进中国式公共法律服务现代化提供了价值引领，即公共法律服务必须为推动共同富裕提供和谐稳定和公平可预期的良好法治环境，让人人共享成果、机会平等、能力平等，从而不断提升基本公共服务均等化的程度、精度、高度，充分发挥法治对共同富裕固根本、稳预期、利长远的全方位保障作用。

二、中国式公共法律服务现代化体制论

高质量深化改革是破除体制机制障碍，推进中国式公共法律服务现代化的根本动力。习近平总书记强调：“要深化公共法律服务体系建设，加快整合律师、公证、司法鉴定、仲裁、司法所、人民调解等法律服务资源，尽快建成覆盖全业务、全时空的法律服务网络。”④习近平：《习近平谈治国理政》第三卷，外文出版社2020年版，第354页。公共法律服务体系是一项全面的、复杂的系统性工程，涉及部门联合、行业参与、公私合作，贯穿各个领域，包含多个环节，必然面临不同法律服务资源的优化组合、法律系统与外部系统的关系调整、法律服务资源配置模式和方法的革新等难题。为此，需要进一步加强统筹协调，完善管理体制，推进平台建设。第一，要以全局性、整体性和协同性的方法统筹推进公共法律服务体系建设。全局性要求覆盖城乡、均等普惠，既要满足人民群众对公共法律服务的普遍性基本需求，也要始终保持对低收入群体、残疾人等特殊群体和退役军人及其他优抚对象的重点关照。通过缩小公共法律服务的城乡、区域、群体差距，努力让全体人民都能享有更加公平、更有质量的服务。整体性要求党委、政府、部门、社会构成一个协作伙伴系统，多元主体相互促进、相互支持，通过一体化的方式与技术，提供全覆盖、无缝隙的公共法律服务。协同性要求加大统筹力度，通过公共法律服务联席会议制度，充分发挥司法行政和法院、检察院、公安、民政、信访等职能优势，健全各司其职又密切协同的政策协调机制，实现信息互通、工作互联、资源互享，形成各类法律服务资源深度融合的新发展格局。第二，要不断健全公共法律服务体系的体制机制。中国式公共法律服务现代化是共建共治共享的社会治理机制，也是实现治理主体和治理方式多元化的组织形式。国家负有提供公共法律服务产品的法定义务，同时也需要运用政府采购、行政补助、行政奖励、宣教引导等方式，丰富公共法律服务产品的供给渠道、品质类型。厘清公共法律服务监管方式和生产经营组织方式的总体思路，处理好国家与社会、政府与市场的关系，通过深化律师制度改革、健全法律援助法配套规定、规范推进合作制公证机构建设、强化司法鉴定监督管理、完善仲裁制度等方式，充分整合各类公共法律服务资源，实现集约式开发利用、协同增效，扩大供给侧效能，使公共法律服务向基层下沉，真正落地到人民群众和市场主体身边。第三，推进公共法律服务平台高质量融合。作为人民群众获得法律服务的基础性设施，三大平台高质量融合发展对于整合业务职能和服务资源至关重要。在横向上，要推进同级公共法律服务三大平台内部相互融合发展，以及与同级律师监管平台、法律援助平台等其他司法信息化平台互联互通，实现无缝对接，横向一个面。在纵向上，要运用数字技术推进国家层面至乡镇（街道）层面的三大平台整体运营，实现对接流畅，纵向一条线。通过三大平台纵向融合和横向融合，提升信息数据流通效能，充分汇聚法律服务资源供给侧的数据和人民群众对法律服务需求侧的信息，形成需求牵引供给、供给适应需求的更高水平动态平衡，推动公共法律服务体系的深层次变革，实现服务场景数字化、智能化、虚拟化，真正建立起立体化、精准化服务网络，为人民群众获得高质量公共法律服务提供“机会平等”。

三、中国式公共法律服务现代化方式论

习近平法治思想作为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，为推进中国式公共法律服务现代化提供了科学思想方法和工作方法。第一，习近平总书记指出：“我国国情决定了我们不能成为‘诉讼大国’。一个有着十四亿多人口的大国，如果大大小小的事都要打官司，那必然不堪重负！”⑤中共中央宣传部、中央全面依法治国委员会办公室编：《习近平法治思想学习纲要》，人民出版社、学习出版社2021年版，第104页。中国式公共法律服务现代化根植于中国社会具体特点、基层治理需求和法治实践进路，不可能有照搬照抄的经验，更没有指点迷津的“教师爷”。因此，必须把自主探索、求真务实的实践理性运用于中国式公共法律服务现代化建设，不断深化对公共服务供给规律和法治需求实践的认识，坚持实事求是，坚持一切从实际出发，坚持利民为本。要推进公平包容的公共法律服务体系建设，在科学布局、均衡配置城乡公共法律服务资源的基础上，在经济发达地区重点提供专业化、国际化的公共法律服务产品，在欠发达地区重点提供普惠性、基础性、兜底性公共法律服务产品，巩固“乡村振兴 法治同行”活动和解决“无律师县”问题成果，全力保障特殊群体的基本公共法律服务权益，让每一名群众都有平等获得公共法律服务资源的机会和渠道。第二，习近平总书记指出：“加强顶层设计和摸着石头过河都是推进改革的重要方法。”⑥习近平：《论坚持全面深化改革》，中央文献出版社2018年版，第59页。推进中国式公共法律服务现代化是一项复杂的系统工程，需要加强顶层设计和整体谋划，大力推动律师、公证、调解、仲裁等法律资源的关联性、系统性、协同性研究，使各类法律资源在政策取向上相互配合、在实施过程中相互促进、在实际成效上相得益彰，形成总体效应。同时，需要大力开发优质的法律服务资源，鼓励和支持建设非诉解纷联动平台，积极推进民营企业公司律师试点，认真总结引入境外仲裁机构试点工作经验等，为推进中国式公共法律服务现代化积累经验，深化认识，总结规律。第三，习近平总书记指出，“问题是事物矛盾的表现形式，我们强调增强问题意识、坚持问题导向，就是承认矛盾的普遍性、客观性，就是要善于把认识和化解矛盾作为打开工作局面的突破口。”⑦习近平：《习近平在中共中央政治局第二十次集体学习时强调 坚持运用辩证唯物主义世界观方法论 提高解决我国改革发展基本问题本领》，《人民日报》，2015年1月25日。要善于开展调查研究、难题排查，直面我国公共法律服务供给不平衡和质量、效率、水平有待进一步提升等突出问题，着力探寻解决问题的方法。既要坚持保基本、兜底线、促公平，推进基本公共法律服务均衡发展，又要充分激发市场生机与活力，促进非基本公共法律服务多元化专业化发展；并通过提档升级和创新引领，不断提升整体服务效能，创新服务内容和供给模式，提供更高质量公共法律服务，推动中国式公共法律服务现代化建设不断取得突破性进展。

四、中国式公共法律服务现代化保障论

法治保障体系在中国特色社会主义法治体系中具有基础性地位。中共中央印发的《法治中国建设规划（2020-2025年）》专章规定“建设法治中国，必须加强政治、组织、队伍、人才、科技、信息等保障，为全面依法治国提供重要支撑”，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》也特别强调“加强队伍建设”“强化经费保障”“加强科技保障”。第一，组织保障。“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。”⑧习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第106页。中国式公共法律服务现代化，是党领导的中国式法治现代化的重要组成部分，党的领导直接关系着中国式公共法律服务现代化的根本方向、建设成效。要确保党的政策作为推进公共法律服务现代化的重要依据，完善党对推进公共法律服务现代化的程序保障，健全党对推进公共法律服务现代化统筹协调的组织供给，促使公共法律服务现代化锚定全面依法治国的目标行稳致远。第二，队伍保障。习近平总书记指出：“总体而言，这支队伍是好的，但也存在不少问题，有的热衷于‘扬名逐利’，行为不端、诚信缺失、形象不佳；极个别法律从业人员政治意识淡薄，甚至恶意攻击我国政治制度和法治制度。”⑨习近平：《习近平谈治国理政》第四卷，外文出版社2022年版，第297页。因此，广大法律服务工作者要凝心铸魂强化忠诚，增强爱国情怀和职业尊荣感，依法依规诚信执业，认真履行社会责任。各级法律服务自律性组织要不断健全职业道德制度，健全行业规范，完善服务规则、标准、流程，强化自我规制力度，促进行风建设和信用体系建设。各级司法行政机关要不断优化队伍结构，结合不同的法律服务需求，区分不同层次的法律服务人才，稳步增加律师、法律援助人员数量，加快发展法律顾问队伍，积极发展专职人民调解员队伍，增加有专业背景的公证员、仲裁员数量，规范发展基层法律服务工作者队伍，加快培养国际化法律人才。第三，财力保障。要按照预算管理规定，将基本公共法律服务事项优先纳入政府采购目录，加大财政支持力度。完善多元化、专业化公共法律服务价格形成机制、税收政策和会计处理规定，推动有效市场和有为政府更好结合。建立公共法律服务激励保障机制，依法依规对作出突出贡献的机构和人员进行表彰奖励。积极引入社会力量，拓宽资金筹集渠道，引导社会资本有序参与公共法律服务体系建设。加大对脱贫地区、少数民族地区、革命老区的财政经费保障，有序推进公共法律服务协调发展。第四，科技保障。推动公共法律服务与科技创新深度融合，打造“数字法治+科技”新手段和塑造“智慧司法+科技”新优势，重点突破智能法律咨询系统、律师信用监管、线上公证与仲裁、矛盾风险即时预警、法律援助数字保障等关键技术。研发深度学习、智能交互技术，持续深化应用数据积淀，充分聚合供给侧法律服务工作者基本信息、专业领域、执业经验等数据和需求侧法律服务需求者的身份背景、服务足迹、争议问题等数据，精准绘制“供给数据画像”和“需求数据画像”，实现公共法律服务供给与需求精准匹配，提供更加专业和有针对性的服务。

五、中国式公共法律服务现代化监督论

权力是一把双刃剑，在法治轨道上行使可以保护公民权利，在法律之外行使则必然减损公民权利。习近平总书记强调：“我们要健全权力运行制约和监督体系，有权必有责，用权受监督，失职要问责，违法要追究，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。”⑩习近平：《习近平谈治国理政》第一卷，外文出版社2018年版，第142页。防止权力的异化和变质，强化对权力的控制和监督是习近平法治思想的应有之义。首先，要以法律规范权力。通过科学系统、严密有力的法律规范来设定权力的类型、范围、边界，是权力控制最为见效的方式。为实现公共法律服务法治化、规范化，需要以专门的公共法律服务立法，从管理职责、服务提供、服务保障、监督考核等全过程各方面，对地方各级人民政府和司法行政、发展改革、财政等有关部门、村（居）民委员会、公共法律服务中心、公证机构、仲裁机构、司法鉴定机构等及其工作人员，依法设定权力、规范权力、制约权力、监督权力。其次，以权力制约权力。权力制约和监督还可以指向权力主体之间，实行一种权力对其他权力在行使上的控制、约束和阻止。各级司法行政部门要切实履行监管职责，依法及时调查处理各类公共法律服务机构及其工作人员违法违规行为。各类法律服务行业协会要切实加强行业领域自律管理，加大对行业领域的监督力度，及时调查处理协会成员的违法违规线索，依法、独立、客观、公正地开展惩戒工作。同时，要完善各级司法行政机关和各类法律服务行业协会的惩戒工作衔接机制，在履行监管职责方面要依法分工、各有侧重，建立健全重要决策会商、重要情况沟通、重要信息共享工作机制。最后，以权利监督权力。我国是人民当家作主的社会主义国家，人民拥有法定权利监督公权力。因此，要加强公共法律服务评价，不仅要考虑成本效益、规范程度等因素，更要以人民群众的获得感为中心。要坚持把人民的认同度、支持度和满意度作为评价建设高质量公共法律服务体系的标准，要在广泛调研、深入论证的基础上，遵循公共法律服务体系建设规律，准确把握法律服务行业特点和人民群众法治需求，通过强化宣传评价、队伍评价、基础设施评价、案件服务评价、工作流程评价，构建以知晓率、首选率、满意率为主的评价和监督机制。