关于在行政诉讼中建立附带审查行政复议决定制度的若干思考

田振豪（司法部国家司法考试中心）

在实质性化解行政争议方面，行政复议具有高效快捷、简便灵活、成本低廉等优势，成为化解行政争议的重要路径。行政复议是根植于行政系统的争议解决制度，复议机关居中裁决、化解争议，要实现良好运行，行政诉讼的外部监督不可或缺。①梁凤云：《也谈行政复议“司法化”》，《国家检察官学院学报》，2013年第6期。要充分发挥行政复议制度优势，在行政诉讼中建立附带审查行政复议决定制度，通过审查行政复议，推动案件事实查明、法律规范正确适用，实质性化解行政争议，切实维护行政相对人的合法权益。

一、复议机关作被告的困境

（一）“裁判者不为被告。”随着经济社会的快速发展，公民与行政机关的争议呈现明显增多的态势，社会稳定压力增大。为了保护行政相对人的合法权益，维护社会稳定发展，及时有效化解行政争议显得十分迫切。具有化解行政争议速度快、成本低、程度深优势的行政复议，正在成为化解行政争议的首要选择。

复议体制改革要发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用。行政复议虽然根植于行政系统，但它不同于一般的行政系统体制机制，它是由行政相对人提起，上级行政机关对行政相对人和原行政机关之间的争议作出裁决，这样一种与传统的上下级之间直接监督完全迥异的法律制度。②应松年：《中国行政复议制度的发展与面临的问题》，《中国法律评论》，2019年第5期。复议机关在办理案件、化解行政争议过程中，通过查明案件事实、正确适用法律法规，作出行政复议决定，实现了对下级行政权力的监督和对行政相对人权利的救济。居中裁决行政争议是行政复议机关依法履职的具体表现，③徐运凯：《论新时代行政复议的功能定位及其评价体系》，《行政法学研究》，2019年第6期。与权力监督、权利救济是一体两面的关系，裁决行政争议越公正，化解行政争议越充分，对行政相对人的权利救济就越有效，对原行政机关的监督也就越能够得到保证。

（二）存在问题亟待解决。按照《行政诉讼法》（1989年）和《行政诉讼法》（2014年修正）的规定，复议改变原行政行为的，复议机关作被告；复议维持原行政行为的，按照《行政诉讼法》（1989年）的规定，复议机关不作被告。成为被告就意味着复议机关需要出庭应诉，面临着败诉的风险，为避免成为被告，复议机关可能会作出维持原行政行为的决定。④袁杰主编 ：《中华人民共和国行政诉讼法解读》，中国法制出版社2014年版，第77页；何海波：《行政诉讼法》，法律出版社2016年版，第27页。《行政诉讼法》（2014年修正）明确了复议维持原行政行为的，行政相对人就行政争议提起诉讼时，复议机关与原行政机关作共同被告，复议机关改变原行政行为的，复议机关单独作被告。制度实施后，行政复议维持率出现明显下降，行政复议纠错率呈现上升趋势，行政复议案件受案数量同样持增长态势。⑤曹鎏、冯健《行政复议“双被告”制度的困境与变革》，《中外法学》，2019年第5期。但应看到，行政复议机关作被告，特别是复议机关同原行政机关作共同被告（“双被告”制度），也引发了一系列问题，包括大量消耗行政成本、贬损行政复议制度权威性等。⑥曹鎏、冯健：《行政复议“双被告”制度的困境与变革》，《中外法学》，2019年第5期。“双被告”制度在共同被告制度逻辑上也面临着困境，复议机关同原行政机关是两个独立的机关，复议行为同原行政行为的指向对象不同、内容不同、性质不同。“双被告”制度虽有其现实合理性，但这种末端解决问题的方式无法在源头上彻底解决我国复议体制改革面临的困境，而且会在制度具体实施过程中引发一系列问题。

（三）复议机关更趋中立。当前，随着行政复议体制改革的深化，复议机关作为行政相对人与原行政机关争议的案外居中裁决机关，更趋中立，复议机关的客观中立性进一步增强，使公正性与公信力得到进一步保障。一是行政复议权向本级政府集中。⑦童卫东：《依法治国的助推器——〈行政诉讼法〉修改的进步和意义》，《中国法律评论》，2014年第4期；吴汉东：《相对集中行政复议权改革的功能困境及其消解》，《理论月刊》，2023年第3期。按照《行政复议法》（2023年修订）的规定，行政复议权力原则上由各级人民政府行使。各级政府是当地法治政府建设的责任主体，原则上由其统一行使行政复议权，符合属地管理、权责一致的行政管理体系制度设置。⑧马柏伟：《政府统一行使行政复议权体制研究——以浙江模式为样本》，《中国司法》，2019年第12期。本级政府作复议机关，更为客观中立，更有利于严格依法依规居中裁决行政争议，实质性化解原行政机关和行政相对人之间的纠纷。二是行政复议机构专岗设置，专业性更加突出。《行政复议法》（2023年修订）明确行政复议由复议机构具体负责，行政复议机构接受上级业务部门工作指导监督，专业性、中立性更加突出。三是根据《行政复议法》（2023年修订）第六条的规定，强调要加强提升行政复议人员队伍建设的专业化、职业化水平，从队伍建设角度进一步强调了行政复议作为居中裁决行政争议工作的专业性特征。

（四）行政复议应受监督。根据《行政复议法》（2023年修订）的规定，行政复议职能向本级政府集中，行政复议机构更趋专业化，行政复议机关客观中立性更加突出。但是，行政相对人对于复议机关是否能够切实做到不偏不倚、居中裁决行政争议的公正性的担忧依然存在。这一问题如果解决得不好，行政复议的公信力和权威性难以得到有效保障，久而久之，行政相对人就会对行政复议失去信心。为了充分发挥行政复议制度优势，可考虑在行政诉讼中建立附带审查行政复议决定制度，通过法院司法监督，为复议机关严格依法履职、客观公正解决行政争议提供制度保障。

二、附带审查行政复议决定制度的内涵特征

（一）制度内涵。附带审查行政复议决定制度应为经复议的行政案件，行政相对人就行政争议提起诉讼时，法院在审理案件过程中通过书面形式附带审查行政复议决定的制度。具体包括法院在办理经复议的行政争议案件，审查原行政行为时，得附带审查行政复议决定；最终，法院须根据案件实际情况就行政复议决定作出审查结论，相关结论记录在裁判文书的主文中。通过法院司法监督行政复议，促进行政诉讼与行政复议良性互动，推动复议机关依法履职尽责。

附带审查行政复议决定制度的优势在于：一是它强调对行政复议决定的合法性审查，利用法院司法监督对行政复议施加外力，监督复议机关依法依规履职。二是行政复议机关在办理案件过程中，通过当事人获取相关信息，并且其熟悉政策法规特别是本地行政规定历史沿革。复议机关对相关法律规范争议的认定，会记录在办案的卷宗中。复议办案的卷宗对于厘清法律规范争议、正确适用法律具有重要的价值。在行政诉讼中，法院附带审查行政复议决定，查阅复议卷宗，有利于迅速熟悉案件实情、做好案件办理、化解相关争议。

（二）注重书面审查。附带审查行政复议决定制度下，原则上法院应当通过书面材料了解作出行政复议决定的办案程序、案件事实认定、政策法律适用等，并根据对原行政行为的审查结果，就案件作出裁决。这有利于汇拢案件争议焦点，提升办案效率。在书面材料审查的基础上，通过听证、向有关人员调查、听取意见乃至双方对质等方式查明行政复议情况，有助于迅速推进案件审理。并且通过查阅复议卷宗，法院能够基本获取复议机关所提供的案件相关主要信息。

（三）强调程序审查。法院附带审查行政复议决定，应强调审查作出行政复议决定的程序。具体原因包括以下几方面。一是法院司法监督对复议机关居中裁决争议机制尊重的需要。行政复议和行政诉讼之间是相互独立、相互竞争、各有所长、和谐并存的。大多数行政争议涉及对行政管理专业领域事实认定、政策适用的争议，以及当地因行政规定调整产生的历史旧账问题。这些问题具有专业性、地域性，复议机关办理这些争议案件，其就原行政机关与行政相对人之间的争议作出居中裁决，这种裁决应当得到尊重。二是实质审查行政复议决定并无必要。法院在办案过程中，通过行政相对人了解其利益诉求，通过原行政机关了解其主张行政行为合法性、正当性依据。三是可操作性强。法院审理案件的法官具有丰富而专业的法律知识技能，作出复议决定的程序已记录在复议卷宗中，是客观明确的，法官通过审阅复议卷宗可以实现对作出复议决定的程序进行合法性审查。

三、附带审查行政复议决定制度的建立理由

（一）司法监督行政的必然要求。建设高质量法治政府必然需要建立健全行政权力制约和监督体系，切实发挥司法机关等外生力量的倒逼作用。⑨章志远：《人民法院在行政争议多元化解体系中的角色定位》，《学习与探索》，2023年第1期；崔卓兰：《行政自制理论的再探讨》，《当代法学》，2014年第1期。考虑行政诉讼中建立附带审查行政复议决定制度，具体原因包括以下几个方面。一是司法终局原则的必然要求。当法院通过庭审查明行政争议事实，对其适用法律法规作出判决时，该判决应是最具权威的。⑩程琥：《司法最终原则与涉法涉诉信访问题法治化解决》，《人民司法》，2015年第5期。这是司法权作为终极性权力、法院司法监督行政的应有之义，也是督促复议机关依法履职、客观公正居中裁决争议、保障行政复议质量的必然要求。二是避免过度干预行政的必然需要。行政复议根植于行政系统，复议机关对于行政事务有着较为深刻的认知，在实质性化解行政争议方面具有天然优势，这是需要被充分肯定的。三是附带审查作为法院司法监督行政复议的方式，可操作性强。通过附带审查行政复议决定，原则上对行政复议进行程序审查、书面审查，法院能够快速熟悉了解行政复议相关情况，再根据对原行政机关和行政相对人之间争议的审理结果，最终在判决中对行政复议决定一并作出处理。

（二）提升办案效率的需要。随着经济社会的迅速发展，行政争议数量逐渐增多，情况也越来越复杂，行政争议本身就存在快速得以化解的巨大需求。在行政诉讼中建立实施附带审查行政复议决定制度，有利于促进行政诉讼与行政复议良性互动，充分发挥行政复议的制度优势，切实提升办案效率。一是附带审查行政复议决定制度强调书面审查，实践中较为便捷；注重对行政复议程序合法性审查，有利于迅速通过审查行政复议决定熟悉案情，将办案焦点集中到原行政机关和行政相对人的争议上来，直接针对原行政机关与行政相对人的争议作出裁判，切实推进行政争议实质性化解。二是可以帮助法官熟悉法律规范适用争议焦点。本级政府对本地区相关政策法规的历史沿革较为熟悉，在行政复议办案中能够有效地把相关法律规范争议厘清并记录在卷宗中。法官办案时，通过查阅复议卷宗，了解行政复议作出过程，有利于其迅速熟悉案件涉及的相关法律规范争议焦点。

（三）实现“案结事了”的保障。在行政诉讼中建立附带审查行政复议决定制度，有利于帮助法院彻底化解行政争议，实现“案结事了”、定分止争。一是有利于把庭审精力集中到案件焦点，实现纠纷真正化解。实践中，复议机关和行政相对人之间不存在矛盾，或者是矛盾并不突出，行政相对人和行政机关之间的争议焦点集中在行政相对人和原行政机关之间。法院通过附带审查行政复议决定，查看复议卷宗，开展书面审查，有利于集中精力审查原行政行为，通过行政相对人与原行政机关的充分举证质证辩论，做好案件事实查明，为实现争议实质化解奠定基础。二是有利于汲取行政复议经验教训。影响行政争议能否得到实质性化解的重要因素之一，就是行政相对人维护合法权益的目的能否实现。⑪贾亚强：《论行政诉讼实质性解决行政争议的实现——以争讼行政法律关系的确定为研究进路》，《法律适用》，2012年第4期。通过附带审查行政复议决定，查看复议卷宗，有利于法官深入了解行政相对人的真正诉求，切实实现行政争议有效化解。三是有利于避免法院判决同复议决定冲突。在行政诉讼中建立附带审查行政复议决定制度，法院附带审查行政复议决定，根据查明的案件事实，依据行政法律规范，就原行政行为和行政复议决定一并作出判决，避免法院判决与生效的复议决定不一致所引起的争议，有利于实现从根本上定分止争。

四、附带审查行政复议决定制度的具体建构

（一）审查程序内容。法院附带审查行政复议决定，审查程序具体应包括：一是立案后，复议机关向法院送达包括行政复议决定文书在内的卷宗材料。相关材料详细记录了办案过程中，案件办理的实体和程序有关内容。二是法官通过查阅复议案卷，熟悉案件情况。查阅复议卷宗能够帮助法官迅速了解作出行政复议决定的程序，熟悉行政复议案件争议的事实，了解复议适用的法律规范，并结合行政相对人的诉求，了解行政复议决定不为行政相对人接受的理由。三是针对复议卷宗记载的事项，尤其是相关证据材料，如果行政相对人或原行政机关在复议过程中没有提出异议，或者证据材料已经经过充分的举证、质证；那么，在行政诉讼中，法院应对行政复议保持尊重，⑫梁凤云、朱晓宇：《关于行政复议法修改若干重大问题的思考》，《浙江工商大学学报》，2021年第6期。行政相对人或原行政机关可以在诉讼中提出不同意见，但不需要再行逐一举证、质证，除非有新的证据推翻复议决定，法院可径直采用复议意见。四是法院通过依法审理，查明原行政行为与行政相对人之间行政争议的案件事实，适用法律规范，作出相关判决，并在判决中就原行政行为和行政复议决定一并作出审查结论，判决书送达相关机关和行政相对人。

（二）法院出具审查结论。经过法院认真审查，在查清事实的基础上，存在以下三种可能。一是作出行政复议决定的程序违法，直接作出确认违法的审查结论，并就原行政行为作出相关判决。二是复议程序合法，原行政行为合法合理，如果法院对原行政行为的审查结论同复议决定一致，在判决中一并作出维持复议决定的结论；如果法院对原行政行为的审查结论同复议决定不一致，则撤销行政复议决定，并维持原行政行为。三是复议程序合法，原行政行为不合法或者明显不合理，如果法院对原行政行为的审查结论同复议决定一致，在判决中作出维持复议决定的结论，并就原行政行为作出相应判决；如果法院对原行政行为的审查结论同复议决定不一致，则撤销行政复议决定，并就原行政行为作出相应判决。

（三）保障生效判决执行。本级政府对本地区法治政府建设总体成效负责，负有监督政府部门依法行政的职责。经复议的行政诉讼案件，法院制作裁判文书并予以公开宣判后，应当将裁判文书抄送行政复议机关。如果法院在裁判文书中，对行政复议决定作出了撤销的审查结论，或者确认相关程序违法的，可附带相关情况说明、意见建议，一并抄送行政复议机关。对于生效的裁判文书，行政复议机关应当及时作出回应，对被纠错的行政复议决定及时作出修正，并监督原行政机关严格执行纠错的裁判文书，纠正偏离法治理念、精神、轨道的行政行为，切实做到依法行政。同时，要进一步完善行政复议工作的绩效考评机制，结合行政诉讼特别是附带审查行政复议决定的情况，将复议纠错率、复议再诉率等能够反映行政复议实质化解行政争议实效的因素，作为反映行政复议工作人员业务素质高低和工作质量优劣的标准，纳入工作绩效考核指标体系，强化考核结果在行政复议机关及工作人员评优评先、职务晋升中的作用，打通优秀干部成长成才的进步通道，⑬雷丰超：《关于建设高素质行政复议队伍的思考》，《中国司法》，2022年第5期。进一步推动行政复议机关工作人员依法履职，切实化解好行政争议，维护好行政相对人的合法权益。