公共法律服务视域下的地方法律援助路径探索

罗震宇（江苏省南京市法律援助中心）

秦静静［北京恒都（南京）律师事务所］

一、法律援助是公共法律服务的重要组成部分

公共法律服务是由党委领导、政府主导、社会参与，为满足各类社会主体在社会公共生活中日益增长的法律服务需求而提供的公共法律服务设施、服务产品、服务活动以及其他相关法律服务，包括法治宣传教育、律师、公证、法律援助、基层法律服务等，是推进全面依法治国的基础性、服务性、保障性工作，体现了我国对人权保障理念、服务型政府理念以及良法善治理念的践行。法律援助是国家建立的为经济困难公民和符合法定条件的其他当事人无偿提供法律咨询、代理、刑事辩护等法律服务的制度，是公共法律服务体系的组成部分。根据《中华人民共和国法律援助法》规定，法律援助服务范围包括法律咨询、代拟法律文书、刑事辩护与代理等。

从法律援助的定义出发，不难发现，法律援助是公共法律服务的业务之一，并且是基本公共法律服务体系的重要组成部分，《国家基本公共法律服务指导标准（2019-2022）》将法律援助纳入基本公共法律服务中。二者在内容、理念、价值和实践逻辑上具有充分的一致性。

随着社会发展，人民群众对法律服务的需求不断增长，法律服务的供给却相对欠缺且地区分布、城乡发展不均衡。法律援助是让法律服务在资源配置上实现相对平衡，国家通过统筹安排和资源补助，使得弱势群体也能够享受到法律服务，保障其能行使基本的诉讼权利，从而实现对公平正义的追求。

二、南京市公共法律服务体系建设下法律援助的融合发展和成效

各地结合地域发展情况陆续建成具有地方特色的公共法律服务体系。本文以江苏省南京市为例，分析地方公共法律服务体系建设下法律援助的融合发展和成效。

（一）强化平台建设，全覆盖网络基本建成

南京市全面打造具有地方特色的实体平台，目前已建成线上线下、上下贯通、错位发展、优势互补、整体联动的公共法律服务体系，在市、区、镇、村四级分别设立多个公共法律服务站；创新打造了具有地域特色的12348热线平台和网络平台，方便公民在线咨询并办理相关业务；实现实体平台、热线平台、网络平台三大平台的融合发展。逐一对标明确各级公共法律服务管理部门权责，完善公共法律服务评价、质量监测机制。

（二）强化需求对接，服务效能不断提升

《江苏省公共法律服务基本项目清单》梳理明确了4大类24个服务项目。创新建立基层法律顾问制度，全市1232个村（社区）全部配备了法律顾问，定期为群众提供“面对面”的公共法律服务。针对性研发公共法律服务产品，积极发挥公共法律服务的职能作用。

同时，相关单位推动公共法律服务进园区，实现16家省级以上园区全覆盖，以设立站点、成立服务队、设立园区中心等方式，帮助企业完善治理结构、维护合法权益、防范法律风险；建立海外法律服务中心，打造综合性涉外法律服务平台；持续组织开展“法援惠民生”系列法律援助主题活动，积极打造“法润江苏”“法企同行”“春风行动”系列活动品牌。

（三）加强顶层设计，全面强化制度保障

公共法律服务体系的建设和法律援助制度的完善，离不开法律和政策的支撑。近年来，《关于进一步深化公共法律服务体系建设的实施意见》等文件的出台，对体系建设的顶层设计作出进一步指导。30余项公共法律服务领域业务标准的制定出台，将有效加强公共法律服务标准化、规范化建设。此外，推动将公共法律服务事项纳入政府购买服务目录，加大对法律援助和“一村（社区）一法律顾问”等工作经费的保障，有利于加强对法律援助的制度保障。

三、法律援助服务事业存在的问题

虽然我国的法律援助服务事业已取得长足进步，但现阶段仍在机构设置、经费划拨和办案质量等方面存在不足之处。

（一）法律援助机构设置不统一

2003年《法律援助条例》颁布后，形成了中央、省、市、区（县）四级法律援助机构。①参见程滔：《法律援助制度的创新与发展——以〈法律援助法〉的颁布为视角》，《人民论坛》，2022年第9期。地方层面设立的法律援助机构的性质和职能未能进行统一，使得各地法律援助机构管理职能配置较为混乱。此外，在各省、市的法律援助机构中，人员身份多样化，存在行政编、事业编以及聘用等不同的用工形式，管理复杂且可能导致人员流失。

（二）法律援助经费划拨差异大

经费保障对于法律援助工作的顺利进行具有重要意义。然而，受地区发展水平影响，多数法律援助机构在实际工作时都面临经费不足的困境，无法满足实际需求。因此，解决法律援助经费问题成为当务之急。只有通过合理分配和增加经费投入，才能确保全国范围内各级法律援助机构能够充分发挥作用，提供及时有效的法律援助服务。

不仅如此，大多数地区并未对法律援助经费进行独立管理，仅少部分地区设立了法律援助机构专项账号，保证专款专用。目前，法律援助的经费来自各级政府的财政拨款，经费分配由地区经济发展水平决定。我国未强制要求地方财政划拨经费，地方经济发展和相关机构的衔接工作等因素对经费保障有较大影响，部分地区法律援助经费难以得到保障。

（三）法律援助办案质量待提高

一是承办律师水平参差不齐。目前办理法律援助案件主要依靠律师个人自愿参与。实务中，资深律师业务相对繁忙，补贴过低的法律援助案件显然对其激励不足；即使承接了案件，也可能会敷衍了事，导致案件办理质量不高。故承办案件的大多是执业未满三年的年轻律师，经验稍显不足。

二是援助工作流于形式。法律援助案件补贴较少，有时甚至不能覆盖律师支出的交通费。部分律师在案件办理过程中，存在准备不认真、调查取证不及时、阅卷不仔细等情况，并未审慎履行服务职责。

三是法律援助机构对案件质量缺乏切实监管。目前，法律援助机构虽可指派律师完成特定法律援助案件的办理，但对于案件办理质量和代理情况缺乏有效可行的监督管理机制。而且对于法律服务的评价不能简单以案件结果论，这也导致了监管的困难。

四、域外法律援助服务模式的经验分析

公共法律服务一词在国外并未有精准的定义，不过笔者在查阅大量的文献后发现，不少国家都设有法律援助制度，模式多样且发展相对成熟。虽然中西方国家在政治体制、意识形态、公民意识等方面存在较大差异，但对公共法律服务、法律援助服务的设立目的大体一致，可根据我国国情和体制机制的具体情况有选择地借鉴别国经验。

（一）社会组织的参与

西方主要发达国家的发展历程表明，社会组织在公共法律服务中发挥着不可或缺的角色，形成了政府主导管理、组织提供服务、民众广泛参与的发展模式。

在经济发达国家，社会福利和社会保障机制比较成熟，资金支持较为充分，建立了以国家为主体的公共性质服务社会制度。各国的法律援助服务已经形成了较为成熟的运作模式：政府出资引导社会团体加入社会服务，并制定法律框架以监管服务质量；社会团体、组织则按照要求提供服务。在德国，志愿者和服务机构是提供法律援助服务的主力军。据不完全统计，德国约有100余万个社会组织，政府购买服务有较多的选择空间。英国更是如此，早在17世纪的《慈善用途法》，政府就想引入社会力量，随后的一系列法律、政策性文件都鼓励社会组织积极参与社会服务，《政府与志愿及社区组织合作框架协议》等文件都不断加强着双方的互动，并进一步细化了双方的合作模式和合作目标。

西方多国的法律框架体系中均明确了购买主体和提供服务主体之间的权利义务，社会团体、组织只要按照合同的约定要求提供相应的法律专业服务，在相关部门验收后即可获得合同约定的补助、津贴。这种方式既减少了政府干预，又利于构建有限的服务型政府。

（二）资金主要来源

从域外模式来看，法律援助资金以政府财政支出为主，基金、捐助为辅。各国的公共法律服务，绝大部分是由政府公共支出资金进行购买。2012年，《公共服务（社会价值）》提案的颁布标志着“最佳价值”政策的出台。英国政府明确表示，向经济困难的群众提供法律援助是政府的责任，办案经费仅极小部分由受援人和败诉的当事人支付，其余几乎全部由政府拨款。美国的法律援助经费主要来源于联邦、州等各级政府的财政拨款。需要提及的是，捐款和信托账户利息等也是美国法援经费的重要来源。

除了美国，不少国家也采取别的方式以控制财政支出，如德国法律援助资金就主要依靠保险资金和行业协会的补助。德国政府对法律援助的投入非常有限，无论是政府直接拨款的专项经费还是减免的诉讼费用，都主要来源于诉讼保险制度。这种机制一方面可以使法律服务参与者获得与办理社会案件相差不多的费用，提高办案人员积极性、确保服务质量；另一方面控制了政府的公共服务开支。

（三）政府管理与监督

西方主要发达国家前期强调对法律框架的搭建，中期则强调对购买服务流程的完善，特别是购买服务后的绩效监管和相关部门的监察义务。作为法律援助工作主管机构的法律服务委员会，负责实施与监督完整的质量保证体制，在这一体制下，律师事务所或法律服务机构必须与法律服务委员会签订相应的服务合同，根据所签订合同规定的质量标准提供法律服务后，经过委员会的认定才可以获得资助。

五、公共法律服务中法律援助的未来方向

（一）加快法律服务体系建设

我国从2003年颁布的《法律援助条例》到2021年的《中华人民共和国法律援助法》，针对法律援助的法律和政策制定有了较大的发展，但需要指出的是，目前对其中的某些重要内容仍有所缺失。以政府购买法律服务的范围为例，在众多的公共法律服务项目中，很多边界较为模糊，法律和政策难以明确界定。因此，可明确哪些不能作为政府购买的项目，即必须由政府的公职人员进行服务，不得转嫁给政府之外的组织、团体机构，并列举了何为政府固有的职能。这与我国杭州特色的清单模式相类似。此外，在法律、政策中，需要明确建立公共资金核算体系，确保每一分钱取之于民、用之于民。

（二）积极引入社会组织参与

近年来，一些学者开始分析我国法律援助市场化探索的可行性，这一想法的前提是存在政府购买法律援助服务的制度规定和相对完善的市场机制。

法律援助作为公共法律服务的重要内容，想要将其市场化是一项复杂的工程。引入社会组织的参与有利于促进政府回归自身的管理角色，精简机构，节约行政成本，提升行政效率。更重要的是，这一举措也有助于解决市场逐利性与法律援助公益性之间的矛盾，有效激励社会组织的参与、提高法律援助案件质量。我国应加强培养各种公共法律服务提供者，增强公众和社会组织参与法律援助的意识和信心，鼓励社会力量通过投入资金、提供服务等方式参与公共法律服务体系建设，在法治宣传、多元解纷等领域更好地发挥作用。

（三）建立多元绩效评价监督体系

在公共法律服务体系的建设过程中，要强化管理，加强对法律服务协会的统筹指导和法律服务秩序的监管，明确公职律师、兼职律师、专职律师等的法律地位，明确机构的准入资格、人员资质、服务规范、服务流程等标准。特别就法律援助制度而言，在引入社会组织参与的同时，除了对主体的资质进行审核外，还要注重对服务流程和服务质量的监管。相关部门应优化法律援助的程序设计，在关键环节设置考核点，确保服务没有流于形式。同时，对于案件办理质量考核的方法也应当尽可能多样化。在不能完全以结果论成败的前提下，如何评估成为一个新的课题。