征求意见：中国顶层设计的民主机制

曾林妙

(暨南大学 公共管理学院/应急管理学院，广东 广州 510632)

2022年4月15日，党中央启动党的二十大相关工作网络征求意见工作，在人民日报社、新华社等平台开设专栏，为广大党员和各界群众建言“二十大”提供直通党中央的参与渠道，这是党代会报告首次在网络上征求意见。实际上，征求意见广泛存在于中国各领域立法和政策规划的制定过程。从《中华人民共和国宪法》第27条规定“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议”[1]14，到《中华人民共和国立法法》第39条规定“列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见”[2]，从新中国成立初期毛泽东将征求意见视为决策的重要方法[3]1441-1442，到党的十八大报告强调“凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见”[4]29，这些无不表明征求意见在我国立法决策中扮演着越来越重要的角色，已成为我国立法决策过程不可或缺的一环。党的十八大以来，涉及群众利益的重大决策或政策调整，各级党委和政府均须事前广泛听取各方意见[5]。然而，学界对征求意见的研究并不多，且集中在立法领域[6]，简单将征求意见视为体现民主立法的形式要求，忽视了征求意见在决策过程所扮演的角色与功能。基于此，本文着重关注中国顶层设计的征求意见机制，在简要梳理中国决策过程研究的基础上，试图从民主决策视角探讨中国重大决策征求意见机制的运行机理。

一、文献述评与问题的提出

西方学者将“全能”“威权”等刻画中国政治体制非民主的标签运用于描述计划经济时代中国的决策体制。例如，美国著名中国问题研究专家鲍大可将“全能主义”的概念运用到中国决策过程，认为中国决策过程具有全能主义特征[7]168-169。改革开放后，西方学者注意到中国决策过程所出现的变化，对这些描述中国政治体制的刻板模型进行优化。李侃如和奥克森伯格注意到改革开放初期中国能源政策制定存在的碎片化特征，提出了“碎片化威权主义”的理论模型[8]；Andrew Mertha对中国水力发电、国际贸易等决策过程的研究，将这一模型发展为“碎片化威权主义2.0”[9]；还有学者提出“网络威权主义”[10]、“协商型威权主义”[11]等模型。除了全能论和威权论，也有部分学者对中国决策体制持精英论观点，认为中国决策过程为官僚等精英所控制，提出了精英斗争模型[12]57、派系模型[13]等精英主义分析框架。尽管李侃如认为，由于高层精英没有充足的时间、兴趣和知识来管理和负责所有具体政策，中国公共政策产生于中央政府各部门之间，中央和各级地方政府在政策谈判中经过争论、妥协，最后才达成公共政策[8]。不过，谢淑丽在对中国决策过程的研究中却发现，哪怕只有少数官僚部门不同意改变现状，政策方案的形成也可能受到阻碍[14]197-200。在精英决策论者看来，中国的重大决策只局限于领袖及党的领导核心，决策过程基本取决于权力精英，社会力量对公共政策影响力仍然非常弱[15]254。

面对西方学者关于非民主批评和全能论、威权论以及精英论的解释力不足问题，部分中国学者以改革开放以来中国经济社会所取得的伟大成就为切入口，试图从结果层面论证中国决策体制的合法性，构建独具中国特色的民主决策模型以回应西方学者的非民主批评。有学者从群众路线出发，提出了自下而上和自上而下决策的“上下来去”决策模型[16]，强调决策者必须主动深入到人民群众中去而不是坐等群众前来参与，不同于西方公众参与模式强调的民众主动履行自下而上参与的权利[17]，但也有学者认为，群众路线要求公众参与政治过程的目的在于促进政策执行而非为了政策的形成和控制[18]74；有学者基于党的集体领导制度提出集体决策的民主决策模型[19]15，但批评者认为这种集体决策存在于国家机关和政治机器之内，不同于西方民主强调民主机制存在于国家机关之外的核心内涵[20]。为了回应这些质疑，部分学者基于中国决策的民主化进程[21]提出了以中国特有民主集中制为核心的“集思广益”[22]、以中国独特协商政治为核心的“咨询政治”[23]与“政策协商”[24]等决策模型。不过，这些研究仅概括了中国决策过程的表象特征，并未说明中国决策过程以何种方式塑造共识从而提供合法性基础。

实际上，国内外学者关于中国决策过程的民主性争论是民主过程视角与独特性视角之间的内在冲突所致：民主过程视角从多数票决、多党竞争等西方民主决策标准出发，得出中国决策过程非民主的结论；而独特性视角则从中国决策所取得的成就出发，寻找中国决策民主性的证据。这种差异源于对民主内涵的理解差异：民主过程视角以民主程序论证决策之合法性，是一种程序取向的民主观；独特性视角则以有效结果论证决策之合理性，是一种结果取向的民主观。但无论如何，过去40余年经济社会发展所取得的巨大成就的确为中国决策体制的合理性提供了有力证据，中国各领域重大决策也往往因为能够体现多数民众意愿从而获得民众的支持。正如习近平总书记所说，“人民当家作主必须具体地、现实地体现到党治国理政的政策措施上”[25]292。那么，在缺乏多数票决机制的情况下，中国重大决策制定过程如何将多数民意转化为政策内容从而获得民众的支持？中国重大决策究竟如何做到体现多数民众的意愿？这些是中国决策过程研究值得关注的问题，但无论是民主过程视角还是独特性视角，均未作出回答。

基于此，本文试图回归中国决策过程，关注中国重大决策过程中的征求意见机制，探讨征求意见如何将多数民意集中起来并有效转化为政策内容。为更好观察中国重大决策征求意见的具体运作，不同于以往研究基于医改、五年规划等具体公共政策探讨中国决策过程的研究，本文着眼于党的十八大以来历次中央全会重大政策文件的制定过程，包括党的十八届二中全会至六中全会和党的十九届二中全会至六中全会，以《人民日报》发表的政策文件起草说明和权威媒体记者撰写的政策文件诞生记为主要研究材料，从过程、方式和对象三个维度分析中国重大决策征求意见的运行机理，探讨征求意见在中国重大决策过程所发挥的独特作用。

二、征求意见的过程

党的十八大以来，我国重大政策文件的制定包括准备起草、修改论证以及审议出台等阶段，而这些阶段均存在各种形式的征求意见，形成了覆盖政策方案形成前后的三轮征求意见。

(一)准备起草阶段的征求意见

中国重大政策文件的准备起草阶段包括确定政策议题、成立文件起草小组、发出征求意见通知以及形成征求意见稿等环节。通常确定议题决定启动政策文件起草工作后，中央形成文件起草组的组织架构，包括组长、副组长以及其他小组成员。党的十八大以来，除了党的十八届二中全会和党的十九届二中全会外，其他历次党的中央全会政策文件起草组均由党的中央总书记亲自担任组长；副组长通常为2—3人左右，由分管相关工作的中央政治局常委担任，如五年规划建议的制定由国务院总理担任副组长；其他小组成员包括中央相关负责同志、地方负责同志等，如修改宪法由全国人大以及政法系统等有关方面负责同志参加。确定议题和组织构架后，文件起草组开始征求意见工作，包括由党中央向各部门各地方各单位党委发出书面征求意见通知、中央领导人外出考察、文件起草组开展调查研究等内容。党的十九届四中全会之前，准备起草阶段的书面征求意见范围为“党内一定范围”，党的十九届四中全会后扩大到“党内外一定范围”。准备起草阶段的书面征求意见一般持续20多天，文件起草组将收集上来的书面反馈意见整理成为意见汇总本，为重大政策文件的起草提供参考，并将部分有效意见吸纳进政策文件最后形成征求意见稿。第一轮征求意见以书面征求意见为主，以中央领导人和文件起草组开展调查研究为辅，是征求意见稿形成的重要资料来源。

(二)修改论证阶段的征求意见

在充分征求意见和调查研究的基础上，文件起草组撰写形成政策文件的征求意见稿并提交中央政治局会议审议，审议通过后进入修改论证阶段。重大政策文件的修改论证阶段包括对征求意见稿展开征求意见、对反馈意见进行梳理、根据反馈意见进行修改、形成政策文件的送审稿等环节。修改论证阶段的征求意见主要通过下发书面通知、召开专题座谈会、举办网络建言献策活动等方式向各部门各地区各单位党委、党内老同志、地方领导干部、党外人士以及普通网民等征求意见，根据反馈意见对征求意见稿进行修改形成送审稿。修改论证阶段的书面征求意见范围始终集中在“党内一定范围”，包括各省区市、中央和国家机关、解放军总政治部和各人民团体等100多个单位党委(党组)，也注重听取部分从党和国家领导岗位退休下来的党内老同志对重大政策文件起草的意见建议；在召开专题座谈会方面，除了听取党外人士的意见建议外，中央还召开面向地方领导干部、专家学者、企业家以及基层干部群众等不同群体的专题座谈会，听取各方面对政策文件起草的意见建议。此外，“十四五”规划建议起草过程中，中央还首次通过互联网举办建言献策活动向全社会征求意见。相比第一轮征求意见，第二轮征求意见越来越注重专题座谈会、网络建言献策等更直接的方式。

(三)审议出台阶段的征求意见

经过充分修改论证后，文件起草组将政策文件的征求意见情况和修改文件稿提交党的中央委员会全体会议进行审议讨论，根据会议讨论意见对文件稿做出修改，并将讨论意见和修改情况提交中央政治局常委会审议。审议通过后再提交党的中央委员会全体会议进行分组讨论，根据讨论意见再次修改文件稿，最后提交党的中央委员会全体会议表决通过。从参与主体看，党的中央全会参会主体不仅包括中央政治局委员和中央政治局候补委员，还包括中纪委委员、部分专家学者和基层代表；从会议过程看，历次全会审议既定的中央政策文件时，先由文件起草组组长对政策文件起草过程作说明，然后以分组讨论的形式对政策文件送审稿进行审议。党的十八大以来，党的中央全会会期除了二中全会为3天外，其他均为4天。在4天的会期中，重大政策文件的审议通常经历“两上两下”征求意见与修改的过程：文件起草说明后，与会人员分成10个小组分别对政策文件送审稿开展为期2.5天的审议讨论，文件起草组根据讨论意见做出修改，中央政治局常委会会议听取讨论意见汇报，对送审稿进行审议并提出修改意见；随后文件稿再次被提交党的中央委员会全体会议进行分组讨论，文件起草组根据新提出的意见建议再次做出修改，最后形成表决稿提交全体会议进行表决。相比前两轮征求意见，第三轮征求意见以具有协商民主意味的分组讨论征求意见为主，最后以投票表决的方式完成。

三、征求意见的方式

从历次党的中央全会政策文件的制定过程来看，我国重大决策征求意见不仅包括为大众所熟知的下发书面通知、会议审议讨论等常规形式，也包括召开专题座谈会、举办网络建言献策活动等更直接的形式，征求意见的方式越来越丰富。

(一)下发书面通知

新时代中国重大政策文件起草过程出现两轮以下发书面通知的方式征求意见。第一轮书面征求意见出现在准备起草阶段，政策文件起草工作启动后，由党中央向包括省一级党委、中央和国家机关党委、解放军和各大单位党委以及各人民团体党组等100多个单位发出征求意见通知，各部门各方面各地方党委在规定时限内向中央提交书面反馈材料，文件起草组将反馈整理成意见汇总本，作为政策文件稿撰写的参考材料。第二轮书面征求意见出现在修改论证阶段，党中央将经过中央政治局会议审议通过的征求意见稿下发党内一定范围征求意见，包括征求部分党内老同志意见，文件起草组将反馈意见进行汇总梳理，通过删除重复意见、按照原则性意见与具体意见等方式进行分类，并根据反馈意见对文件稿做出修改。与此同时，党中央也以书面形式向党外人士征求意见。党的十八届六中全会政策文件起草期间，党中央以书面形式向各民主党派、全国工商联和无党派人士征求意见。但无论是在准备起草还是修改论证阶段，重大决策书面征求意见的对象主要集中在党内，书面征求意见通过自上而下的方式了解各方对政策文件起草的看法，是重大政策文件起草的必经环节。不过，书面征求意见依赖于党政体制所形成的文件传输系统，不仅容易出现形式主义应付行为，这种间接方式也存在下级部门为了自身利益向上传递虚假错误信息的可能，从而导致中央对相关情况做出误判。

(二)会议审议讨论

除了下发书面通知，中国重大决策还通过召开各种形式会议的方式征求意见，包括文件起草组全体会议、中央政治局会议、中央政治局常委会会议以及党的中央委员会全体会议等。在重大政策文件制定过程中，文件起草组全体会议召开次数为2—4次不等，通常出现在重大政策文件起草工作的启动、准备起草、修改论证以及审议出台等阶段，对反馈意见进行汇总和修改研讨；中央政治局会议召开次数为2次左右，通常出现于第二轮征求意见稿送出之前和征求意见稿修改之后，是党中央听取反馈意见汇报并对修改文件稿进行审议的重要方式；中央政治局常委会会议召开次数为3次左右，通常出现在起草准备阶段的确定全会议题、修改论证阶段听取征求意见情况汇报以及审议出台阶段听取分组讨论修改意见汇报等环节，是中央领导同志了解和指导重大政策文件制定的重要方式。最为关键的会议审议讨论是党的中央委员会全体会议。无论从与会人员的代表性与广泛性还是审议过程的严谨性来看，党的中央委员会全体会议在重大政策文件起草过程中起决定性作用。如果说通过召开文件起草组全体会议、中央政治局会议、中央政治局常委会会议等形式征求意见体现了集体决策，那么党的中央委员会全体会议以分组讨论的方式征求意见则展示了协商民主的独特优势。相比其他跨越政策文件起草各个阶段的会议审议，体现协商民主的分组讨论征求意见只存在于审议出台阶段。分组讨论是第三轮征求意见的最主要方式，既是体现新时代中国民主将协商置于决策之前的政治要求，又明显区别于强调投票结果的西方民主决策模式。中国重大决策不仅需要经过层层会议审议的程序，还要通过民主协商这一关键环节确保多数民意最终得到体现。

(三)召开专题座谈会

召开专题座谈会是我国重大决策征求意见的重要方式。历次中央全会重大政策文件制定过程存在三种面向不同对象的专题座谈会：一是面向党外人士的专题座谈会。这一类型的专题座谈会主要出现在修改论证阶段，是修改论证阶段征求意见的重要组成部分。在修改论证阶段，党中央不仅将形成的征求意见稿下发党内一定范围征求意见，也召开专题座谈会听取党外人士的意见。这种专题座谈会通常由文件起草组组长主持召开，有时也委托中央统战部召开。党的十九届四中全会和六中全会政策文件修改论证期间，党中央均委托中央统战部召开党外人士座谈会征求意见。在专题座谈会过程中，党外人士可围绕征求意见稿当场提出修改意见，亦可会后提交相关书面反馈材料。从党的十九届二中全会至六中全会征求意见期间，历次重大政策文件起草，各党外人士均提交了10份书面反馈材料。二是面向地方领导干部的专题座谈会。这一类型的专题座谈会主要出现在准备起草阶段中央领导同志外出调研期间，是准备起草阶段征求意见的重要补充。在准备起草阶段，党中央不仅下发书面通知向各地方党委征求意见，也召开专题座谈会当面听取部分地方领导干部的意见建议。2015年，习近平总书记先后在浙江、贵州等地主持召开座谈会，当面听取了18个省区市主要领导同志对“十三五”时期经济社会发展的意见建议。三是面向专家学者、基层干部群众等各领域各阶层的专题座谈会。这一类型同样出现于准备起草阶段中央领导同志和文件起草组外出调研期间。2014年，党的十八届四中全会文件起草组赴东中西部14个省区市开展调研过程中多次召开面向专家学者、基层干部群众等群体的专题座谈会；2020年7—9月，习近平总书记外出调研期间主持召开了7场专题座谈会，参会人员涵盖各领域专家和基层干部群众。决策者和政策制定者通过专题座谈会能够与政策相关者进行面对面交流，在时空选择和参与对象方面也更为灵活，越来越受到各方的青睐。

(四)举办网络建言献策活动

随着互联网在中国的快速发展，借助互联网进行征求意见成为中国重大政策文件征求意见的新途径和重要补充。据中国互联网络信息中心第51次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2022年12月中国网民规模达10.67亿，互联网普及率达到了75.6%[26]。相比人大、政协以及信访等其他传统民意表达渠道，更加广泛、快捷的互联网在收集民意方面具有显著优势[27]。在重大决策过程中，通过举办网络建言献策活动的形式征求意见更能激发政策相关者的参与积极性，人民群众借助互联网能够将利益诉求直达中央，党中央也能够倾听到人民群众更加真实的呼声和诉求。2020年8月16—29日，党中央首次通过互联网就“十四五”规划编制向全社会征求意见和建议，短短两周时间累计收到超过101.8万条建言，有关方面从中整理出1000余条建议[28]。这些网络意见建议涉及民生保障、社会治理、经济发展、生态环境、党的建设、乡村振兴等方面，为文件起草工作提供了有益参考。在习近平总书记看来，网络征求意见是全党全社会为国家发展、民族复兴献计献策的一种有效方式，也是全过程人民民主的生动体现[29]。目前网络征求意见出现在修改论证阶段，是第二轮征求意见的重要补充形式。尽管网络征求意见在中国重大决策过程中处于起步阶段，但其未来将扮演更加重要角色，有望改变中国重大决策征求意见的运行结构。党的二十大报告起草过程首次在人民日报社、新华社等平台开设专栏，为广大党员和各界群众建言献策提供直通党中央的参与渠道。相比“十四五”规划网络征求意见，党的二十大相关工作的网络征求意见环节被前置到重大政策文件的准备起草阶段，更有助于广泛吸收民意和集中民智，使党的重大决策内容更体现和代表民意。

四、征求意见的对象

随着中国决策过程从封闭走向开放[30]，征求意见使得越来越多政策相关者能够参与到重大政策文件的制定过程，包括现任领导干部与党内老同志、党外人士与社会精英人士、专家学者与基层干部群众等，中国重大决策征求意见的对象呈现出多元化特征。

(一)现任领导干部与党内老同志

各部门各地区各单位领导干部是重大政策文件执行的关键行动者，也是征求意见的重要对象。从重大政策文件的起草过程看，征求领导干部意见存在两种类型：一是面向单位党组织的间接征求领导干部意见，通过下发书面通知的方式在准备起草和修改论证两个阶段向各部门各地区各单位党委(党组)征求意见；二是面向领导干部个人的直接征求意见，通常出现在准备起草阶段，中央通过召开专题座谈会的方式当面征求部分部委和地方领导干部的意见。党的十八届二中全会制定机构改革方案期间，文件起草组召开座谈会听取20个省级政府或其部门负责同志、10个国务院部门主要负责同志的意见；党的十九届三中全会制定机构改革方案期间，中央改革办和中央编办组成10个调研组，分赴31个省区市、71个中央和国家机关部门，当面听取139位省部级主要负责同志的意见和建议。此外，文件起草组在开展调查研究过程中也会以发放问卷的方式征求部分地方领导干部的意见。党的十九届三中全会制定党和国家机构改革方案过程中，文件起草组向657个市县的1197位党委和政府主要负责同志个人发放问卷，形成31个省份关于深化地方机构改革的调研报告。

在重大政策文件起草过程中，文件起草组不仅通过各种方式向各部门各地区各单位的现任领导干部征求意见，也注重听取中央有关方面负责同志和部分党内老同志的意见建议。听取中央有关方面负责同志意见建议主要以会议审议讨论的方式进行，包括召开中央政治局会议、中央政治局常委会会议以及党的中央委员会全体会议，中央有关方面负责同志对政策文件稿进行审议并提出修改意见；听取党内老同志意见建议以书面征求意见的方式进行，从党和国家领导岗位退休下来的老同志就征求意见稿以书面材料的形式提出意见建议。就重大政策文件本身而言，不论听取现任领导干部还是退休党内老同志的意见，均有助于增强各方对中央决策的认同与共识以提高政策文件的执行效率。与此同时，这些领导干部和党内老同志积累了丰富的治国理政经验，征求他们的意见建议实现广泛集中经验智慧也能够提高重大决策的质量与科学性。

(二)党外人士与社会精英人士

尽管中国决策过程仍以党政权力精英为主导，但党外人士和社会精英人士也能够通过征求意见的形式参与重大政策文件的制定过程。改革开放后，随着我国多党合作制度的恢复与完善，征求党外人士意见已成为中国决策过程的基本程序和民主决策的重要体现。征求党外人士意见通常出现在修改论证阶段，党中央以召开专题座谈会的方式听取包括各民主党派、全国工商联和无党派人士等党外人士对重大政策文件征求意见稿的意见建议；在准备起草阶段也会以召开专题座谈会的方式听取党外人士意见。与此同时，随着书面征求意见范围的扩大，党的十九届五中全会后开始以书面形式向党外人士征求意见，包括准备起草阶段的书面征求意见和修改论证阶段的书面征求意见。面向党外人士的征求意见不仅从修改论证阶段延展到准备起草阶段，征求意见的方式也越来越丰富，从召开专题座谈会到书面征求意见，政治协商精神在中国重大政策文件制定过程得到更充分体现。

相比面向党外人士的征求意见已成为重大政策文件起草的惯例，面对国企负责人、企业家等社会精英人士的征求意见则集中在涉及经济社会发展的国家五年规划建议制定过程中。2020年7月21日，习近平总书记主持召开企业家专题座谈会，听取国有企业负责人、民营企业家、外资企业、港澳台资企业管理人员以及个体工商户等代表就“十四五”时期企业改革发展的意见建议[31]。在其他类型重大政策文件起草过程中，党中央也会以召开专题座谈会的方式听取部分企业家代表的意见建议。党的十八届二中全会政策文件制定期间，文件起草组召开工商人士专题座谈会，听取部分国有和民营企业负责人就国务院部门转变职能、提高效率、搞好服务问题的意见建议。尽管在重大政策文件制定过程中，专门征求工商人士等社会精英群体意见的情况并不多见，但这不意味着我国重大决策制定忽视听取社会精英的利益诉求。此外，国企负责人和企业家等社会精英人士既可以通过全国工商联就重大政策文件制定间接提出意见建议，也可以通过参加网络建言献策活动的方式直接向中央提出意见建议，网络建言献策设置专栏为企业家参与建言献策提供了便捷途径。随着经济社会的转型与发展，企业家等社会精英群体也逐渐成为我国重大决策征求意见的重要对象。

(三)专家学者与基层干部群众

作为政策知识的最重要生产主体，专家学者是推进决策科学化的重要力量。在重大政策文件制定过程中，党中央越来越注重征求专家学者及其所组成的思想智库意见，通过召开专题座谈会、委托课题研究以及邀请参加中央全会审议讨论等方式征求专家学者的意见。以召开专题座谈会的形式征求专家学者意见集中在起草准备阶段，由文件起草组组长主持召开专题座谈会听取专家学者的意见建议。党的十八届二中全会制定机构改革方案时以召开专题座谈会的方式听取专家学者的意见；2020年7—9月，习近平总书记外出调研主持召开多场专家学者座谈会，听取各领域专家学者对“十四五”规划起草的意见。与此同时，在中央委托课题研究的过程中，专家学者也可以向决策者和政策制定者表达相关意见建议。党的十八届五中全会“十三五”规划建议起草期间，文件起草组收到受委托的42家单位提交的117份专题研究报告，并组织听取重大课题成果的汇报，研究吸纳其中的观点和建议。此外，党的中央委员会全体会议也会邀请部分专家学者参与政策文件的审议讨论工作。

如果说重大决策注重听取专家学者意见是推进决策科学化的集中表现，那么越来越注重听取基层干部群众意见则是推进决策民主化的必然要求。党的十八大以来，重大政策文件制定越来越注重通过各种方式征求基层干部群众意见，包括召开专题座谈会、举办网络建言献策活动以及邀请参加中央全会审议讨论等。以召开专题座谈会方式征求基层干部群众意见，主要出现在起草准备阶段中央领导人和文件起草组外出调研期间。党的十八届四中全会政策文件起草期间，文件起草组开展调研过程中多次召开专题座谈会听取基层干部群众的意见；党的十九届五中全会起草“十四五”规划建议期间，习近平总书记在湖南长沙召开专题座谈会当面听取村支书、乡村教师、扶贫干部、农民工等基层干部群众代表的意见。2020年，中央在人民日报、新华社等网络平台开设“十四五”建言献策专栏，为普通民众参与国家重大政策文件制定提供了更加便捷的渠道。此外，如同专家学者一样，中央也会邀请部分基层代表参与中央全会的政策文件审议工作，在讨论审议过程中基层代表可就重大政策文件提出修改意见。中央越来越倾向以更直接方式倾听基层干部群众意见，有效吸收来自基层的真实诉求和愿望，使重大决策更体现广大人民的真实意志。

五、总结与讨论

就党的十八大以来历次党的中央全会重大政策文件的制定过程而言，中国顶层设计的征求意见机制日趋完善：从过程维度看，不同于投选举票的“一次性”民主，征求意见覆盖中国重大政策文件制定的全过程，从准备起草到修改论证再到审议出台，通过征求意见，民意能够持续不断地进入决策系统，覆盖政策方案形成前后的征求意见有助于确保其在决策过程不被扭曲篡改、更真实地转化为政策内容；从方式维度看，除了传统的书面征求意见和会议审议讨论征求意见外，更为灵活地召开专题座谈会和直接便捷的网络建言献策活动逐渐成为重大决策征求意见的重要方式，征求意见的方式越来越丰富，为各种民意进入决策系统提供了更为直接便捷的通道；从对象维度看，越来越多政策相关者通过征求意见得以参与重大政策文件的制定过程，包括现任领导干部与党内老同志、党外人士与社会精英人士、专家学者与基层干部群众等，征求意见的对象呈现出多元化特征。征求意见使得决策者与政策相关者之间能够开展更加频繁、便捷、广泛的互动，是确保新时代顶层设计体现多数民意的重要举措。正如有学者所说，中国所有的决策都不是办公室产品，而是在长期性的艰苦调研和充分听取各个群体意见的基础上制定出来的，这种民主决策在全世界是独树一帜、独一无二的[32]。从这个意义上讲，不同于以多数票决为核心的西方民主决策模式，中国民主决策过程并非简单建立在投票选举之上，而是更关注民意的吸纳而非选票的争夺，通过各种方式的征求意见最大程度地吸纳各方意见从而凝聚社会共识，形成了凝聚绝大多数人民意志的集体意志，从而使个人意志与国家集体意志达到最大程度的内在统一[33]。

表1 重大政策文件制定的征求意见过程

值得注意的是，在更注重顶层设计的战略决策背景下，征求意见这一民主机制在获取民意信息、生产政策知识、防止决策失误方面也具有重要价值。相比“摸着石头过河”通过政策试验促进知识生产、解决不确定性问题而言[34]，作为战略决策的顶层设计面临难度与风险的“双高”状态，因而必须建立有效的政策知识生产机制以确保决策的科学性与合理性，防止出现重大决策失误和系统性风险[35]。问题在于，在自上而下的顶层设计过程中，以精英群体构成的决策层往往面临知识信息不对称困境，尤其是知识分布广、地方性知识难以获取等问题，导致顶层设计存在决策失误的潜在风险。为此，党的十八大以来，党中央在重大决策过程中更加强调顶层设计与问计于民相结合，通过更好地问计于民获取更多的民意信息和知识，而作为问计于民重要举措的征求意见正是增强顶层设计科学性、防止重大决策出现失误的重要制度设计。就此而言，征求意见也是新时代中国以民主方式推进决策科学化的重要方式，体现了民主决策与科学决策相统一的价值理念。不过，已有关于征求意见方面的研究集中在立法领域，将其视为体现中国决策民主化的重要表现形式，这种“形式大于意义”的认知不仅无助于回答征求意见如何推进中国决策的民主化，也忽视了其在促进政策知识生产、提高决策科学性、防止决策失误方面所具有的价值，因此未来应加强从理论层面分析征求意见机制在推进决策科学化方面的作用与功效。