国家审计助力“双碳”目标实现路径研究

杜永红 戴中将 时虎 田原

“双碳”审计的重点内容

（一）“双碳”重大政策执行情况跟踪审计。为更好实现“双碳”目标，2021年我国相继出台了《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》以及《2030年前碳达峰行动方案》两个重要文件，共同构建“双碳”工作“1+N”政策体系顶层设计。对国家出台的“双碳”政策执行情况进行跟踪审计，是对“双碳”政策制定和执行情况的一种监督和反馈。“双碳”审计工作应贯穿于政策执行的全过程，坚持以问题为导向，重点关注“双碳”政策执行不到位和实施效果未达到预期目标的情况。具体来讲，应从以下两个方面开展“双碳”审计工作：一是关注政策传递环节。重点审查“双碳”政策执行单位和部门履职情况、地方制定“双碳”政策细则情况以及“双碳”政策实施前后二氧化碳排放量变化情况，确保“双碳”政策落到实处。二是注重点面结合。“双碳”政策执行情况跟踪审计的“点”体现在从一个单位跟踪到整个行业，从单个现象发现普遍问题，提出审计建议，确保“双碳”政策执行到位。“面”主要体现在审计范围的全面性，高质量的审计成果，离不开审计全覆盖。

（二）“双碳”专项资金审计。2022年5月，为确保我国“双碳”目标得以顺利实现，财政部出台《财政支持做好碳达峰碳中和工作的意见》，提出加强财政资金引导作用、健全市场多元化投入机制、充分发挥税收激励约束作用、完善政府绿色采购政策以及加强国际合作、应对气候变化等一系列措施。为确保“双碳”专项资金落到实处，提高资金使用效益，审计人员需要从政府和企业两个角度对“双碳”财税专项资金进行全面审查。

政府角度，重点关注各级政府部门“双碳”专项资金的管理、分配、使用情况，检查是否向绿色低碳项目倾斜，同时计算投入和产出比，客观评价项目建设运行是否达到预期效果。企业角度，重点关注有无挤占挪用“双碳”专项资金情况、内部是否有健全的专项资金使用制度、资金使用是否向清洁能源方向转移。针对“双碳”项目资金投入多的项目，审计人员要全程跟踪审计，直到项目达标验收、发挥效益。通过对“双碳”专项资金审计，督促政府部门和企业将专项资金投入到绿色低碳的项目中，淘汰落后产能，以强有力的审计监督促进“双碳”专项资金使用落到实处。

（三）领导干部“双碳”目标审计。在“双碳”目标实现的过程中，领导干部发挥着重要的头雁作用。各地区各部门领导干部统筹推进“双碳”目标工作的积极性和自觉性至关重要。因此，在开展领导干部自然资源资产离任审计过程中，关注领导干部在任职期间自然资源资产实物量（含数量和质量）和生态环境质量状况变化情况，客观评价任职期间碳减排相关工作目标完成情况，推动煤电清洁高效发展，减少煤炭消耗。将减碳工作考核评价结果与领导干部职务任免、绩效考核挂钩，建立终身责任追究制。促进领导干部树立正确的政绩观和发展观，为实现“双碳”目标提供强有力的支撑。

（四）“双碳”市场碳排放权交易审计。“碳排放权”是企业已合法取得排放温室气体的权利，是绿色金融体系的重要部分。“双碳”目标约束下，碳排放量市场数据的准确性和有效性是审计人员关注的重点，尤其是资源耗费型和高污染、高排放企业更是重点审查对象。首先，审查碳排放信息披露的真实性。将企业碳排放数据、计算方法和计算过程等资料和生态环境部门给定的碳排放配额进行核对，寻找舞弊点。其次，审查重点排放企业是否存在偷排二氧化碳情况。通过实地走访调查企业生产设备，检查环评和固定资产人账凭证、是否新增排放口，督促企业规范自身行为。最后，从总体上审查“双碳”交易市场以及产生的潜在影响，充分发挥审计抵御“双碳”交易市场风险的作用，加快“双碳”目标实现。

国家审计助力“双碳”目标实现路径

（一）深入开展碳科学研究与碳审计实践深度融合的研究型审计。做实做深研究型审计，将研究型“双碳”审计思路贯穿审计全过程、各环节，充分发挥审计监督作用。审计立项阶段，提高政治站位，深入研究国家出台“双碳”政策的背景、发展意图、改革目标，充分了解“双碳”审计的关键内容，根据“双碳”目标完成的时间表和路线图，制定长期审计规划和年度审计计划。坚持“凡审必研”，在审计进驻之前，围绕“双碳”目标，搞好审前调查，充分了解被审地区基本情况，为确定审计重点和提高审计效率做好铺垫；审计实施阶段，是做实研究型审计的关键所在，要紧盯关键环节，对发现的问题进行深入研究讨论，挖掘深层次的原因；审计报告阶段，汇总提炼审计过程中发现的问题，与被审计单位和专门负责人员进行充分沟通交流，确保问题揭示精准有效，审计建议恰当可行；审计整改阶段，压实整改主体阶段，强化后续审计整改“双碳”目标监督责任，立足标本兼治，推动健全“双碳”目标体制机制，切实提高审计整改成效，为“双碳”目标的实现保驾护航。

（二）强化“双碳”审计上下联动，实现审计全覆盖。

“双碳”审计具有层级多、专业性强、区域广等特点。要实现审计全覆盖，需统筹调配审计资源，加强各级审计机关上下联动和横向协作，上级审计机关要加强与下级审计机关的审计计划衔接，做好信息传导，形成審计工作一盘棋。各审计机关要构建审计信息和成果共享机制，减少重复性工作，提高审计效率。围绕“双碳”审计重点和内容，积极探索融合式、嵌入式、“1+N”等审计方式，努力做到“一审多果”“一果多用”。整合财政、住建、税务、环保等部门资源，对“双碳”政策落实的全过程、全方位、全链条和专项资金拨付使用保持高度关注，最大程度发挥审计整体合力。持续跟进审计整改情况，做好审计“后半篇”文章，努力实现“双碳”审计全覆盖目标。

（三）加快构建“三位一体”双碳协同审计机制。国家审计、社会审计和内部审计在“双碳”审计过程中发挥不同的作用，各有优势。应加快构建以国家审计为主导，社会审计和内部审计为辅的“三位一体”双碳协同审计机制，充分发挥审计效能，形成监督合力。国家审计，主要聚焦各级人民政府及其组成部门，重点审查各部门是否严格落实国家出台的“双碳”相关方针政策，是否因地制宜制定合法、合规、完整、有效的细则，严格审查低碳财税资金使用的真实去向，是否用于低碳项目，推进源头防治，从而督促各部门更好地履行“双碳”责任；社会审计，应加强“双碳”审计专业知识的学习，推行相关职业资格认证，只有取得资格认证的才能对企业的碳排放进行确认和审核，并出具审计报告，进一步降低碳排放审计风险，保证“双碳”审计质量；内部审计，一是构建碳核算、碳汇、碳交易的相关内部规章制度，确保碳审计需要的数据准确无误；二是强化对项目资金的管控，确保资金投向正确，符合政策要求；三是对清洁能源领域的投资、资源开发项目加大审计监督力度。

（四）推动高素质审计队伍建设，培养“双碳”审计复合型人才。现阶段，我国“双碳”审计的发展，处于前期探索阶段，是一个崭新的领域。“双碳”审计具有内容多、专业性强、碳排放数据不易获取等特点，要求审计人员具备环境、能源、林业等相关背景知识。因此，审计机关亟需加快构建“双碳”审计人才培养机制，加强审计队伍建设。一是健全“双碳”审计教育培训体系。定期开展“双碳”审计知识培训工作，邀请权威的专家授课，制定考核机制，打造一支优异的“双碳”审计复合型人才队伍；二是加强和高校合作。签订合作培养协议，推动高校围绕“双碳”搭建具有针对性的学科方向，从源头上提高审计人员专业胜任能力；三是转化人才招聘模式。拓宽专业人才招聘范围，不仅仅局限于财会专业人员，增加各类复合型专业人才，如环境、资源、计算机等多元化人才，优化现有审计人员结构配置；四是构建“以审带训，审训结合”模式。在正式开展“双碳”审计前，邀请专家加入审计组，增加试审环节，审计人员要在审中学，学中审，边审边总结，逐步掌握“双碳”审计要领。

（五）加强新型审计技术运用，提升审计工作成效。党的二十大强调，提升科技投入效能，强化目标导向，加强科技成果转化。在审计过程中，审计人员需要采集环保、农业和工信等相关部门的数据，再进行数据处理、清洗等工作，进行集中分析，找出审计疑点。传统的审计方法，会耗费大量的时间和精力，导致审计效率低下，容易存在较高的审计风险。随着科技的进步，越来越多的审计技术被广泛运用到审计过程中，从“双碳”审计数据的分析角度看，根据“双碳”审计具体工作内容将区块链、大数据、云计算、3S技术等新型审计技术进行深度融合，能最大程度将审计人员从复杂、庞大的数据分析任务中解放出来，有效解决传统审计中存在的审计抽样风险问题，在提高审计效率、推进“双碳”审计全覆盖的同时，降低“双碳”审计风险。