政府审计视角下地方中小银行风险防范

周瑾

2022年政府工作报告中提出“加强金融对实体经济的有效支持。用好普惠小微贷款支持工具，增加支农支小再贷款……引导金融机构准确把握信贷政策……发挥好政策性、开发性金融作用”。党的二十大报告提出要坚持“把发展经济的着力点放在实体经济上”。金融是服务实体经济的重要工具，金融的核心在银行。地方中小银行（主要指城市商业银行和农村商业银行）是我国银行机构的重要组成部分，同时也是服务小微企业、民营企业，支持实体经济，稳就业保就业，发展普惠金融，惠农支农的中坚力量。但随着大型商业银行服务下沉、业务转型，市场竞争越来越激烈，一些地方中小银行开始逐渐暴露出公司治理、业务经营等方面的缺点和短板。

地方中小银行风险的主要表现

（一）贯彻落实国家重大政策不到位。

1．个别地方中小银行党的建设薄弱，未充分发挥党组织的领导作用。未严格落实重大事项党委前置研究制度，未将党委会研究重大事项写入公司章程。重要事项未经党委会集体研究直接提交董事会审议。

2．支持实体经济发展力度不足。目前地方中小银行对实体经济的支持不足主要表现在以下两个方面：一是违规为房地产开发企业、高耗能企业提供融资。部分地方中小银行在粗放式发展理念的影响下，违规为限制性、淘汰行业提供资金支持，这一定程度上挤压了实体行业的贷款额度。二是普惠金融服务发展不充分。显著表现就是普惠信贷投放不足。中小银行服务运营成本较高、各项费用支出大，贷款利率没有明显优势，实际经营中，中小银行网点少、员工不足、产品单一，系统科技建设能力有限使信贷数据不完整，这都导致普惠信贷投放不足。部分中小银行为完成任务，人为调节贷款企业、贷户类型以虚增普惠贷款。

3．减税让利政策落实不到位。部分地方中小银行未按照要求对收费价格进行公示，以财务服务费、咨询费等名义增加小微企业融资成本，在贷款合同外签订服务协议收取费用，以评估公司等第三方的名义向小微企业额外增加成本。

（二）法人治理不完善。地方中小银行受历史遗留、股权关系等因素的制约，虽然设立了“三会一层”的组织架构，但还需持续优化，法人治理还需完善。具体表现在以下几个方面：

1．股东行为不合规、股权管理不规范。地方中小银行特别是农村中小银行具有股东数量多、股权结构复杂的特点，表现出股东占股小、股权散、股东实力弱的特征。这一定程度上导致了股东股权治理方面的缺陷。主要表现：一是部分股东资质不合格。部分法人股东以财务造假、粉饰财务报表的手段来隐瞒真实经营状况人股。二是股东入股资金来源不合规。存在部分股东以委托资金的形式人股，一旦出现股权纠纷，对银行的稳定经营产生负面影响。三是部分利益方以签订抽屉协议、委托代持等方式来隐藏真实股东和关联关系，违反“两参一控”等规定，大量持股多家银行。从而导致大股东违规干预日常经营管理、小股东未能有效参与银行治理。股东利用超监管比例、数量持有股权的优势违规开展关联交易。

2．“三会一层”运作不规范、内部人员控制使银行管理难以有效制衡。中小银行虽然建立了法人治理框架，但与国有大型银行相比，相应的内控、经营方式体系不够完善。“三会一层”履职不到位现象突出。表现在两个方面：一是董事会、监事会运作不规范，履职不到位且缺乏独立性。部分银行独立董事人数不足或任职期限超过监管规定，如S省内3家农村商业银行独立董事连续任职超过6年，2家村镇银行未配备独立董事。二是内部控制和约束机制不完善。中小银行员工持股客观上增大了内部人员违规操作的可能。在绩效考核、个人利益的驱动下，违规发放贷款、工作人员受贿等乱象常有发生。

（三）经营风险不断增加。伴随着利率市场化、经济结构的不断调整、推进，地方中小银行整体经营环境面临着更大的挑战。主要表现在以下几点：

1．利润来源多元化不足。经济转型时期，在部分实体经济遭遇产能过剩、转型升级压力下，中小银行面临信贷需求不足且信用风险上升的困境。出于追逐利益的动机，少数银行在实体经济持续下行的情况下，利用同业、理财等业务来扩张规模、规避监管，继而引发银行资金出现脱实向虚、空转等隐患。

2．掩盖不良贷款导致资产质量不实。“业务先行”的经营模式，导致中小银行风险防范机制较弱。业务发展情况与风险管理能力脱节，对风险难以形成有效制约，从而使风险不断扩大升级。出于美化财务数据、规避监管问责的目的，部分中小银行通过违规调整贷款分类，签订抽屉协议、虚假处置不良资产、违规廷长贷款期限等手段来掩盖不良贷款，导致银行资产质量不实。

3．资本充足率不足，存在流动性风险。据银保监会官网披露，截至2021年末，大型商业银行资本充足率为17.29%，城市商业银行为13.08%，农村商业银行为12.56%。中小银行补充资本金存在较大压力。一方面受到经济下行的影响，银行资产保值增值压力大。另一方面，出于社会责任等影响，中小银行加大信贷投放，资本消耗大。这些都在一定程度上加大了流动性风险。

地方中小银行应对分险的建议

（一）全面贯彻落实重大决策部署，服务实体经济高质量发展。

1．加强党的领导，切实保证党在中小银行各项工作中的领导地位。结合行业特点和时代任务，保证党的政治核心作用。明确党组织在中小银行机构决策、执行等环节的核心地位，把党组织作为经营的重要组成部分，不缺位。坚持贯彻落实重大事项、重大决策党委前置研究，确保党的决策部署及时、全面地贯彻到日常经营发展中。

2．加大对实体经济的支持力度。加大对基础设施、传统制造业升级等重点领域的信贷投放，优化信贷结构，在支持力度、供给强度、服务深度上不断挖掘。利用地方中小银行贷款审批速度快、决策链短的特点，加快数字化转型，借力金融科技，为银行新发展赋能，提供更加高效的普惠金融服务，提高普惠服务质量和效率，提升客户的普惠金融获得感、幸福感。

3．积极响应减费让利政策，为惠企利民增添实效。切实贯彻落实各项减费让利部署决策，按照监管部门“四公开”“两禁两限”的要求，服务收费公开透明。

（二）持续加强法人治理，激发银行内生动力。

1．強化监管，对股东资质“穿透式”审查。运用工商系统等数据关联分析，对股东资质、股本金来源合规性进行穿透，密切关注关联持股、股份代持现象，审查实际控制人和最终受益人，增强股东和股本金来源信息的真实性，防止“一股独大”，降低银行风险。

2．完善“三会一层”建设，促进“三会一层”持续发挥作用。严格实行经营层由董事会授权同时对董事会负责，监事会履行监督职责。理清各相关方在中小银行法人治理中的权利和义务，引导各相关方积极参与公司治理，促进监督制约机制常态化。

（三）提高风险防范能力，推动业务发展回归本源。

1．转变发展模式，强化定位管理。为提升地方中小银行风险防范能力，深耕当地，牢牢树立服务小微企业、服务地方经济、服务“三农”的经营理念。把资源投入到实体经济、小微企业中来，顺应政策导向，找准定位，通过精细化、差异化、特色化服务，走可持续发展之路。

2．提高资产质量，积极推进不良贷款处置。一是与地方资产管理公司加强合作，探索引入实力强、资产质量好的股东，提升资产处理能力。二是合理利用存款保险基金等，加快处置不良资产。严格压实风险处置的主体责任，依法让股东和债权人承担风险，防止道德风险发生。三是与贷户积极沟通，以重整、出售违约企业等形式来督促企业履约，化解不良贷款。

3．多渠道加强资本补充。不断提升地方中小银行盈利能力，增强银行的“造血”功能。条件允许的中小银行以发行可转债等资本工具来加强外源性资本补充。通过有效的资本补充来加快风险化解力度，在经济发展中贡献地方中小银行的力量。