“双碳”背景下碳排放权交易监管机制的法社会学分析

陶 菁, 马乾坤

(福州大学 法学院,福建 福州 350108)

一、引 言

“碳中和、碳达峰”是中国对国际社会作出的庄严承诺。为实现这一承诺,中国自“十二五”规划伊始便大力发展绿色经济,并将此作为国家发展的重要战略。在此过程中,碳排放权交易制度成为我国运用市场机制实现低碳转型的重要工具。截至2021年12月,全国碳排放权交易市场累计成交量约2亿吨,累计成交额近80亿元,年覆盖温室气体排放量约45亿吨二氧化碳[1]。在2000至2021年间,由于碳排放权交易制度的推行,试点地区呈现明显的碳排放量与碳强度的降低,且减排效果逐年增加,没有时滞性[2]。碳排放权交易制度在短期能够改善我国温室气体排放的上升趋势,为我国在国际社会中提升气候治理的话语权;在长期则能够促使我国产业结构的转型升级,助力我国在国际贸易中免受气候治理前沿国家设障。

世界范围看,在“双碳”的治理实践中各国达成了多个保护性国际条约,其中《联合国变化框架公约》(UNFCCC)确定了在全球范围内控制温室气体排放的目标,为碳排放交易制度的设立奠定了法理基础;《京都议定书》(KP)确定的“三大机制”直接催化了碳排放交易制度的落地;《巴黎协定》确定的全缔约国共同参与模式促进了碳排放交易制度在全球范围内作为温室气体排放规制工具。通过碳排放权交易市场的运行,多数发达国家与地区业已实现碳达峰并正向碳中和稳步前行[3]。碳排放权交易制度作为气候治理工具,其目的有二:一是通过市场在大气环境资源分配中的决定性作用以降低减排成本进而实现减排目标;二是通过碳排放权交易制度的设置协助《京都议定书》东道主切实履约、避免国际歧视进而实现气候的多边治理[4]。从整个世界气候治理的实践效果看,发达国家(地区)大都通过碳排放权交易制度在不同程度上控制温室气体排放量,并逐渐实现清洁能源(产业)的部分转型。

要使碳排放交易制度在实践中稳步实现其在我国的本土化目标,对于碳排放权交易制度的监管是一道重要保障。碳市场在不断运行,其监管也应当保有持续性,不应因违法事件的发生而进行,更不因违法事件的不发生便中止[5]。然而在我国碳交易市场的监管中,我国的监管模式缺乏此种持续性与主动性。在大概念上,碳交易市场的监管属于行政监管项下概念,其间歇性与被动性受限于我国行政监管的实践。因碳交易市场存在公共目的,故应当有着更加主动与持续的监管机制,只有在此种监管机制与市场运作的共同驱使下,才能使得碳交易市场实现公共与经济的双重价值。遗憾的是,目前学界对于监管机制如何进一步完善的讨论主要集中于通过立法明确监管部门的定位与职责、明确监管规则的统一方面,而较少从现有制度出发,对我国碳排放权交易监管机制的主动性与持续性深入探讨。鉴于此,本文尝试对当前我国碳交易市场监管机制现状展开分析,提出通过合规机制的引入强化我国碳交易市场监管的主动性与持续性,以期为我国气候变化的治理实践提供一些理论支持。

二、碳排放权交易监管规范统计与分析

碳排放权交易监管机制作为碳交易市场持续发展的最后保障,任何对该机制的完善措施均须建立在现有基础上。为更好地了解我国碳交易制度的发展,在此对国际社会碳排放权交易监管研究现状进行概括,并对我国碳排放权交易监管规范进行统计与分析。

在Web of Science核心数据库以“Carbon Emission Trade”与“Regulation”为主题词检索相关文献,检索时间为2000年1月1日至2021年12月31日,获得该相关领域文献共1 024篇,如图1所示。在2020年后,国际上对于该制度的探究热点逐步转为环境监管、经济贸易及影响等方面。究其原因,在于国际社会中碳排放权交易市场的内部设计已较为完善,要使碳排放权交易市场最终实现控制温室气体排放的目的,在这之后应当加强的是碳排放权交易市场与其他社会系统间的联系,且在此集群中环境监管与影响间链接最强,为14。也即当前国际社会对于碳交易市场的研究热点在于探究如何通过更好的监管方式保证碳交易市场的动力与活力。

图1 碳排放权交易与监管机制的国际研究关键词分布图(注:图1使用Web of Science数据库进行检索,故研究关键词以英文呈现)

目前我国碳排放交易监管的规范性文件已初步形成体系,本文从中央和地方两个层面统计其监管情况:

第一,中央层面碳排放权交易监管规范。生态环境部于2021年颁布《碳排放权交易管理办法(试行)》(以下简称《办法》),其中第三十条至第三十六条规定了对碳排放权交易的监督管理,涵盖上级生态环境部门与下级生态环境部门的职责、监督检查频次、举报、社会监督等方面内容。

《办法》中具体监管方式见表1所列,其被监管主体主要分为国家工作人员与重点排放单位,尚未全面包括市场参与主体。对于重点排放单位在碳交易市场中的违规行为主要是通过责令改正、罚款、核减配额三种处罚方式进行监督管理。其中,罚款主要为一万元至三万元,额度普遍偏低;涉嫌构成犯罪则由生态环境部门径行移交司法机关处理,其中缺乏相应衔接程序。

表1 《办法》中监管规范方式分类

第二,地方层面主要碳排放权交易监管规范。北京市于2014年颁布《北京市碳排放权交易管理办法(试行)》(以下简称《北京办法》),该办法中相关监督与管理措施模糊,文件中相关规定仅有四条,除当时试点管理主体是发展改革委外,规定的监督管理方式与《办法》并无较大差别。但北京市于2021年颁布《北京市生态环境行政处罚自由裁量基准》细化了对碳交易的处罚,见表2所列。其中罚款多为定额罚款与倍数罚款,除此无其他种类的监管方式。此外,《北京办法》中额外规定了对于碳交易市场的激励措施,主要是市财政局安排专项资金以激励相关主体。

表2 北京市碳排放权交易监管规范方式分类

湖北省于2016年修订《湖北省碳排放权管理和交易暂行办法》(以下简称《湖北办法》)。《湖北办法》中规定了“黑名单”制度,将未履行清缴义务的企业纳入信用记录。在激励方式上,规定全省优先支持碳减排企业申报国家与省级的相关项目并予以政策支持,鼓励金融机构为碳减排企业提供相关金融服务,支持企业开展技术创新。除此之外,要求国资监管机关将履约情况纳入国有企业绩效考核评价中。对于未履行上述义务的企业,则规定其不能申报相关国家和省相关项目。通过表3可知,湖北省碳排放权交易在监管范围上相对全面,不仅涵盖监管主体内部也涵盖了第三方核查机构。但对于企业在碳交易市场中的违规行为大多仅以警告、罚款等方式予以告诫;在具体的涉案企业承担社会责任方面,《湖北办法》也尚未显现出良好的引导精神。

表3 湖北省碳排放权交易监管规范方式分类

第三,碳排放权交易监管规范现状。对我国部分地区的碳排放权交易市场监管规范现状进行分析,见表4所列。目前我国在碳交易市场的监管制度上存在两大类问题:一是监管被动性;二是对监管目的缺乏清晰认知。

表4 主要试点地区监管规范现状简写

其一,被动监管问题。统计梳理各地区的监管方式,主要为询问、查询、复制等方式。而在实践中,均是在交易主体发生违规行为之后对违规行为的询问、对违规主体的交易材料进行查询复制,在监管模式上处于被动地位,无法有效地发挥监管的积极性能。

其二,对监管目的缺乏清晰认识。由表4可知,我国碳排放权交易监管在方式上缺乏对法的指引精神的体现,在范围上则缺乏对法的教育精神的体现。平衡论认为,现代行政法之目的在于追求行政机关与行政相对人间的平衡,因此现代行政法机制包括制约机制与激励机制[6]。故在现代行政法领域,行政监管或行政处罚的目的在于更好地维护市场机制平稳运行,使社会资源得以更好地分配或保护。

监管的目的并不在于惩戒已经发生的违法违规行为,而在于使企业能够恢复遭受损害的社会关系,并最终得以实现自我监管从而恢复自身信誉,在碳排放权交易领域亦是如此。对于市场已发生的违规行为的处理并非处罚的最终目的,该种处罚实际在于告知企业其自身的错误行为,更在于日后规范其运行或对其他交易主体进行教育、警示。

而上述监管中存在的现实问题究其原因,其一是源于行政法治的窠臼。我国行政执法并非主动地执行法律规范,而是在违法现象产生后被动地执行法律规范。而为了减少这些现象,我国行政执法机关会在某些特定时期进行“突击性检查”等功利性执法,这也造成了我国行政执法行动常常滞后于违法事件的发生,不能达到预防目的;另外,在违法事件发生后,我国行政机关的反应也常常滞后于其他社会主体。其二是由于我国碳排放权交易市场建立尚新,缺乏经验。各试点地区对于碳排放权交易监管规范中重要的内容,如监管主体、监管方式、监管范围等存在相互借鉴的情况,这也导致了我国试点地区碳排放权交易监管规范大体一致,缺乏对现代行政法理论的深刻认知。

马克思主义辩证法认为,偶然中蕴藏着必然,必然也要通过偶然体现。在碳交易市场的建设过程中暴露出的问题是试点推进过程中的必然,我们应当高度重视试点地区出现的不足,在全国统一大市场建设中予以斧正,进而创造科学合理的碳交易市场环境。

三、中国碳排放权交易监管社会实现机制分析

目前,碳排放权交易监管现状存在两大类问题,如若要针对性地解决问题,则应当进行细化分析,本文将通过内在法理的剖析以探讨碳排放权监管的社会实现机制。

1.从法治基本原则来看:立法协调统一功能的实现

法律至上原则要求法律必须具有至高无上的地位与绝对的权威,其不仅要求其他一切社会规范不能同法律规范相抵触,还要求法律规范内部杜绝自相矛盾的现象。我国于2021年颁布《碳排放权交易管理办法(试行)》,构建全国统一性的碳交易市场及确定碳交易市场的各项标准,而各地先于《办法》颁布的法律文件在《办法》颁布实施后依然有效。此处并非旨在说明所有的规范性文件在同领域的新文件颁布后应然失效,但是碳排放权交易领域是从各试点转为全国统一的大市场建设,在试点过程中无法满足监管目的的规范应当在新规范颁布后予以统一规定,与新规范相抵触的部分应当同时废止,否则建立在法律至上原则基础上的权利保障原则、权力制约原则、正当程序原则便无法实现。

2.从法的价值角度来看:法律激励机制的实现

法律不仅应当从消极角度解决社会问题,修复被破坏的社会关系,更要追求从积极角度促进社会各主体合作以形成事前预防,防止社会关系被破坏。着眼于法的效率价值,碳排放监管制度可通过惩罚与激励并行机制,使违法违规行为最大限度地得到控制,从而保障社会效率不断提高。在碳排放权交易领域,监管的意义不能仅止步于对于违规行为的处罚,更在于从积极角度寻求监管合作。通过交易主体监管自身且对其他交易主体产生影响,以形成有序的碳交易市场。在碳交易市场的监管实践中,有些地区在处罚后便无后续教育行为,而期待企业在所受处罚中对错误进行自我认识并自觉悔改,但效果往往不尽如人意。有些地区存在激励机制,但内容多为申报国家气候变化项目的优先以及金融服务的优先,抑或是政府使用专项资金进行奖励支持。此类激励方式均是通过加重财政负担所衍生出的激励机制,实际上这与激励机制的目的背道而驰。

之所以在法治进程中衍生出激励机制,究其原因是为了制度的长久发展。而通过加重财政负担所实行的激励,将会在时间的长河中不断出现漏洞。就当前的激励机制来看,可能会出现如下问题:一是随着企业的不断发展,原先的经济支持是否应当不断提高才能保证其激励性;二是随着处罚标准的更改,原先的经济支持是否应当不断更改才能保证其激励性;三是各种申报气候变化项目的优先是否会产生各种企业“挂靠”以骗取国家项目资金。

3.从法律关系的要素来看:监管与被监管主体全面性的实现

法律关系由主体、客体、内容三要素组成。在碳排放权交易监管中所涉及的多为行政法律关系。在这一关系中,监管主体由《办法》确立为生态环境部,被监管主体(参与主体)由《办法》确立为重点排放单位、符合条件的机构及个人,即监管主体与被监管主体均被设定限制条件,但该限制条件存在一定局限。

就目前我国的监管主体来看,《办法》规定监管主体为生态环境部,生态环境部是气候治理主管机关,其作为碳排放权交易市场的主管及监管机关毋庸置疑,但同时生态环境部还对水域、海洋、土壤、噪声、光、固体废物、化学品等环境领域负有监督管理职责,其监管领域广泛,监管任务重,因此仅将生态环境部作为监管机关能否最优地完成监管任务在实践中仍有待观察。为此,在部分试点地区亦存在将财政、税务等机关纳入监管主体范畴的做法。还有学者提出将碳排放配额管理、分配、清缴、处罚等事项交由生态环境部门主管,碳交易行为和市场的构建则交由证券监管部门主管[7]。针对政府现有的直接管制模式,一旦监管力度有所缓和,违法现象便会出现反弹,这实际上是由于政府承担着本应由市场主体自行承担的监管责任[8],在碳交易市场亦是如此。重点排放名录中的企业均为大型能源型企业,生态环境部门可以在全国统一市场建立初期承担监管指引,却无法长期承担此类高成本的监管方式。因此,单一直接管制模式可以满足市场初步建立时的监管导向,却不能在市场长期运行中达到监管预期。对于碳交易这一复合型市场的监管,未来可逐步试点与之对应的复合型监管主体。

就目前我国被监管主体来看,无论是《办法》还是各试点地区的规范性文件,其规定的重点被监管主体仍然是各重点排放单位,虽然有些地区扩大到第三方核查机构,但整体上仍是交易主体内部。从法律关系上讲,法律限制了法律关系的主体,便也限制了法律关系本身的全面性。而碳交易市场最终目的在于控制中国整体的碳排放量,若效力仅及于碳交易市场内部,则在控制我国整体碳排放量上仍将存在一定难处,这在域外已有相应的实践基础。如美国通过扩大《反海外腐败法》(Foreign Corrupt Practices Act, FCPA)的效力范围,扩大了其对于海外腐败的监管范围,同时辅以企业的合规自治,最终得到了良好的监管效果[9]。在碳排放权交易监管中,要使监管效力突破仅限于碳交易市场内部的局限,可以借鉴美国在金融监管中的方式,在我国碳排放权交易的本土监管中,只有适当扩大监管主体与被监管主体的范围,使规范性文件的效力范围随之扩大,才能提升控制温室气体排放的全民参与性,最终达到气候治理的目的。

4.从法律实施角度来看:公众监督权利的实现

当代中国的法律监督分为行政监督与社会监督,公众参与与社会监督已在各项环境事件中体现出其独特价值,而我国目前的碳排放权交易监管领域仍然以行政监管传统模式为主体,这其中不乏我国碳交易市场建立不久的原因所致,但不能由此而忽视社会监督存在的价值与意义。社会监督的本身虽不具备法律效力,但在某种程度上,其所产生的监管效果等同甚至可能大于行政监管。社会监督主体有各政党、各社会组织及人民群众等,该类主体不仅可以对行政监督的事项进行辅助监督,还可以针对国家机关进行合法监督。但在实践过程中关于公众对碳排放事项监督权利的制度安排却并不充分,已有的听证会、论证会在当前碳排放监督实践中仍少之又少,甚至在违规企业的后续经营与社会监督间并未实现有效融合。这也使得当前我国碳排放权交易市场的监管职责仅限于行政层面,而社会公众作为新时代环境权的权利重要主体,在这一过程中尚欠缺可供其行使权利的实践基础。

四、中国碳排放权交易监管机制完善的法社会学分析

我国碳排放权交易市场是我国社会机制的有机组成部分,而碳排放权的监管机制则是我国法律体系的有机组成部分,碳交易市场与其监管机制之间得以协调的前提是法学与社会学的有效沟通。本文将通过“系统论法学”“功能结构主义”“社会利益保障理论”“社会秩序理论”等理论作我国碳排放权交易监管机制完善的法社会学分析。

1.系统论法学下的碳排放权交易与社会机制

我国碳排放权交易监管机制作为法律系统的组成部分,要探究其完善方式,应当首先明确监管机制完善的目的,即理清碳排放交易与社会机制的关系。

从系统论法学视角,碳排放交易与社会机制应当是“系统与环境”而非“整体与部分”的关系。传统系统论所采纳的“整体与部分”将整个系统假定为封闭模式,这种假定的封闭模式总是将系统设定在系统与其自身组成部分的相互关系中加以考察,至于系统的性质及运作等都与外部的环境毫无联系[10]。这种理论既忽视了系统对于环境变化的适时更迭需要,又忽略了环境对于系统的复杂影响。系统论法学认为系统不该过多关注系统本身,而更应当关注系统与环境的关系[11]。在进行系统的构建与完善的过程中,并非简单地将“部分”杂糅为一个“整体”,而在于如何协调系统与环境之间的关系;并且在这一协调关系中,更加重要的是系统在面对环境的复杂性时能否维持自身秩序以及能否以各系统自身秩序作用于环境。

从系统论法学的动态构建与完善要求来看,当碳排放交易作为系统、社会机制作为整体环境时,碳排放交易构建与完善的过程中,不能只关注于碳排放交易系统的本身,更应当关注从何处、以何种方式构建与完善碳排放交易市场与社会机制之间的关系,不能简单地将碳排放交易市场赋为“环境”,将其内在的运行、定价、监管、分配许可等赋为系统,从而在其构建与完善当中只局限于碳交易市场内部的构建与完善而完全忽视其与外部社会环境之间的联系。碳排放交易与社会机制二者既相互独立又相互影响,兼具独立性与关联性。

就其独立性而言,碳排放交易市场与其他社会系统不同,其市场参与主体为被纳入重点排放名录中的单位以及符合条件的个人,监管主体为生态环境主管部门,其参与形式主要为市场参与主体与监管主体间不断来回的“法律沟通”。

就其关联性而言,碳排放交易市场与其他系统共同构成了社会环境。由于我国已向国际社会承诺了“双碳”时间节点,这就要求碳排放交易市场相较于其他社会系统应当在有限的时间内对社会环境予以有效反馈。有鉴于此,在碳排放交易的完善中,碳交易与社会环境的互动协调性应为首要要求。

2.功能结构主义下的碳排放权交易与监管

结构功能主义是侧重于对社会系统内部的制度性结构进行功能分析的社会学理论,它主张以功能分析的方法来认识社会体系与社会制度间的联系。受生物学时代背景影响,孔德(Auguste Comte)与斯宾塞(Herbert Spencer)提出了早期的功能结构主义的基本原则:一是社会由结构构成;二是社会得以延续的前提是满足自身的基本需要;三是社会系统中的各个部分需要协调运行以维持社会稳定。以此理论为导向审视碳排放权交易,可知碳排放权交易的产生前提在于社会为了满足自身得以延续的基本需要,并且碳排放权交易需要与其他社会系统协调运行以维护当前社会的稳定状态。结构功能主义中最重要的社会均衡理论也佐证了上述结论。社会均衡理论认为当社会系统的某一特征发生变化,其他特征也即作出反应以达到均衡。而此种变化会产生两种结果:一是消除变化恢复原有状态;二是同样变化以达成新的均衡。当碳排放权交易制度为了使社会满足延续的基本需要而产生变化时,作为社会治理工具的法律也应当相应地发生变化以使得新的碳排放权交易制度与新的法律制度能够协调运行从而维护社会的稳定。

与早期理论不同的是,卢曼(Niklas Luhmann)批判继承了上述理论,并提出了“功能结构主义”学说。理由是社会系统的所有结构都必须以社会的整体功能为前提,并建议将功能方法纳入社会学研究当中,将功能视为社会系统内部各结构相互作用和维护结构统一性的要素。换句话说,对于某个系统内部的功能解释是搭建系统内部结构的前提。但这也引发了一个问题,即功能解释如何导向社会结构?基于此,卢曼提出“功能互惠”,即社会系统通过选择原因进行功能预设以解释或者通过结果来对结构进行建构或重构[12]。也就是说任何社会系统内部的复杂结构,无论其是初次建立抑或是结构改革,都与功能解释密不可分。以此为理论前提,将碳交易这一社会系统具体变量代入这一原理,可以看出碳交易系统可以通过选择原因(即控制温室气体排放)来进行功能预设以解释自身结构设置的合理性或者通过结果(即成功控制温室气体排放)来对其自身结构予以建构或者重构。而在功能互惠的理论下,功能需通过因果关系来使得结构趋于稳定。着眼于目前我国的碳排放权交易市场,其参与主体为重点排放名录中的单位和符合条件的个人以及第三方核查机构,但目前我国的碳排放权交易监管机制却只对前者进行监管。

总之,功能结构主义为碳排放权交易的监管机制完善提供了坚实的理论基础。无论是该理论早期的主张抑或是经时代发展产生的新兴内涵,都从理论上阐释了碳排放权交易监管机制完善原因及完善路向。

3.社会利益保障理论下的碳排放权交易监管新要求

社会利益保障理论是回应自由资本主义弊端的有效学说。自由资本主义主张资本可以不受限制地开展自由竞争。在此种主张下,企业无须承担社会责任,只需在资本的竞争下确保其竞争力即可,但这显然与现代文明相冲突。现代文明要求社会各系统间协调发展以实现社会稳定,而利益的纠纷是社会各系统出现矛盾的源头。社会利益保障理论在利益与法律的关系上认为,利益先于法律产生,法律的作用是确认合法利益,制止侵犯合法利益的行为。其还将利益细分为个人利益、公共利益和社会利益,碳排放权交易制度所要维护的环境利益被分类为社会利益。三种利益中最重要的是社会利益,当三者产生冲突时,应当以社会利益为重。而在现代社会中,这种矛盾和冲突也从未停止。自工业革命伊始,经济发展的方式普遍表现为对化石能源的无节制利用,而随着时间的不断推进,愈演愈烈的环境问题逐渐引起了人们的重视,经济发展方式的变革成为世界性问题。庞德(Roscoe Pound)认为:“应当注重法律的作用,而不是抽象的内容,而法律的作用在于承认、确认、实现和保障利益。”[13]从庞德的利益分类来看,公共利益与社会利益之间的冲突贯穿在现代社会的经济发展中。在产生利益冲突后,为了保障利益的实现,应当注重法律的作用,而不是法律抽象的内容。也即监管机制应当注重法律的作用,而不是抽象的罚款多少、准予进入或责令退出等内容。遗憾的是,我国部分法规尚未认识到法的作用不仅体现在惩罚,更体现在维护社会发展的长远利益。若法律只重视抽象的内容,则在实现和保障利益层面上,由于法律的自身局限性,容易出现社会利益让步于个人利益的社会秩序问题。碳排放权交易的全国大市场建立尚新,相关法律文件甚少且大都处于试行阶段,若忽视社会利益保障,那么在兑现“双碳承诺”的道路上将步履艰难。

4.社会秩序理论下的法治期许与和谐社会

孔德的社会秩序理论提出了通过社会分工与合作、增强政府权威等原则重建社会秩序,希望以此保证社会健康发展并增强人民的幸福生活指数。对于碳排放权交易,从法律治理的角度来看,碳排放权交易是法律创设下的市场,其内部设计与完善应当由法律来规定,从社会治理的角度来看,碳排放权交易所要回应的“双碳承诺”实际上是一种国家承诺,这也使得气候治理运动是一项全民运动。未被纳入重点排放名录中的企业不享有将剩余配额进行交易获得额外利润的权利,但这不意味着其不承担减排的义务。因此,碳排放权交易监管机制不能仅停留在对市场内部的监管,而需要将更多的企业纳入监管范围。

在社会秩序理论下,法治的期许与和谐的社会需要多种治理方式共同作用予以回应。首先,《行政处罚法》第6条规定:“实施行政处罚,纠正违法行为,应当坚持处罚与教育相结合,教育公民、法人或者其他组织自觉守法。”从法教义学的立场来看,实施行政处罚,应当既处罚又教育,也即对于碳排放权交易市场的违法行为在处罚的同时实现教育。无论立法有多完善,都只是社会生活秩序建设的前提条件,其还必须依赖人们承认法律的权威性与人们对法律予以正确的理解[14]。通过法律实施,应当达到两个目的:一是对违法者进行制裁以对违法者在内的一般人进行警示与警戒;二是对于守法者进行肯定以对一般人进行指引与示范。就我国目前碳交易市场的监管机制来看,其仅体现在对违法者的制裁上,而无视其是否能够对一般人产生警示与警戒作用。这也要求行政执法机关应当将加强市场主体对法律的敬畏及正确理解法律作为处罚的第一要义。

其次,人与环境是组成社会的基本单元。若将和谐社会的实现过程分为上下两步,即第一步实现人与人之间的和谐和第二步实现人与环境间的和谐。人与环境和谐的实现路径与人与人和谐的实现路径相差无几。从后者的实现路径来看,处在和谐社会中的人们均知晓不能肆意侵犯他人的生命权、健康权、财产权等合法权利。在古代社会中,无论是奴隶制还是封建制社会,都存在肆意侵犯他人上述权利的情形,那么是何种因素改变了现代人们的观念?答案是显然的——通过道德与司法的双重作用。在这一过程中,道德与司法实际上便是和谐社会第一步实现的监管机制。在人与环境和谐的实现过程中,碳交易的监管作用同样不可缺少。

法律通过创设碳排放交易制度作为实现人与环境和谐关系实现的步骤之一,其作用应当通过法制、法治以及其他制约工具共同实现。碳排放权交易制度监管机制在这之中应当逐步发展,逐步吸收国内其他部门法与国际上成熟的监管经验,不断丰富制度本身,以适应一定社会秩序下的法治期许以及和谐社会实现的协调。

五、中国碳排放权交易监管机制的社会法完善与思考

碳排放权交易制度在我国经过十余年的试点后,其监管机制在本土实践与法理审视中显现出一些问题。针对这些问题,通过对我国碳排放权交易监管机制进行法社会学分析,我们认为应在法学与社会学领域的交叉中通过监管体系搭建、合规激励机制协助、社会参与等方面进行具体思考。

1.碳排放权交易制度的功能定位

如何实现人与自然的和谐共生,使得经济发展与生态环境相适应,实现可持续发展是全人类亟待解决的难题。基于此,明确碳排放权交易市场的功能定位是碳排放权交易市场后续运行与监管的基础。

(1)国际责任承担的具体形式 在人类命运共同体理念的指引下,中国近年来不断参与国际事务,培养国际法官,力图在促进世界公平及合作的事务中展现中国身影、贡献中国智慧。中国不仅通过“一带一路”“金砖会议”“亚投行”等会议或形式不断援助周边国家,努力让他国搭上中国发展的快车,还积极吸收国际社会上业已成熟的制度并结合中国化改造,形成对中国切实有效、对世界切实有益的治理制度。亚当·斯密的经济理论认为,市场在鼓励人们追求自身利益的过程中会自然地触发他们勤劳节俭的品质,并通过竞争的力量,引导人们把其资源投向生产率最高的经济领域,从而促成社会资源的优化配置。碳排放权交易制度在此背景下开始在中国孕育,其不同于一般意义上的金融市场。因其是通过企业逐利的方式,在实现自身经济发展的同时反向推动社会福利的实现。

(2)短期与长期并重的方向指引 气候问题从其产生伊始便具有全球性,发达国家早期的发展给气候问题埋下了隐患,此后,经济全球化的过程中大多数发展中国家也步入了快速发展的道路,全球气候问题也随之愈演愈烈。长期累积导致气候治理问题绝非一蹴而就,中国对此提出了短期战略与长期战略并重的策略。

所谓短期战略即需要实时效果的实现。国际上有许多组织为发展中国家提供贷款,帮助其更新国内的基础设施、技术、实体等。要使发展中国家在当前发展模式下实现转型十分困难,因为这并非只是改变其温室气体排放量,而是改变一个国家的经济发展体系。在这一过程中,碳交易制度可以将发展中国家的发展基调定格为清洁类型,主旨在于减缓气候治理的恶化趋势。

所谓长期战略即需要最终效果的实现。任何一次技术的变革都将引领世界未来发展的一段时间。在21世纪,世界各国都已经形成或将要形成各自的发展基调,在无法保证能够提高生产效率的前提下,让世界各国实现清洁能源的转型未必如工业革命时期那般简单。在各国利益不受较大影响的前提下稳定气候治理变化趋势[15],这实际上是利益的权衡。

碳排放权交易在短期战略中承担着遏制气候继续恶化的重要使命,在长期战略中肩负着奠定未来世界的经济发展方式的责任,是短期战略与长期战略的连接纽带。

(3)现代法律体系的组成部分 法产生于社会并作用于社会。无论从逻辑角度还是事实角度出发,碳排放权交易制度俨然成为了我国生态环境法律的有机组成部分。

其一,碳排放权交易市场的各项构建甚至是和谐社会的构建都需要借助法律制度予以实现。在法律规定的范围内,激发碳交易市场的活力,抑制各交易主体在碳交易活动中的肆意性、违法性。从法教义学的角度来看,在现有法律框架下引入合规机制完善碳排放权交易监管机制,有助于提升碳交易市场的监管效果。

其二,生态环境保护是全民要义,法律不仅要通过强制性规定禁止公民损害生态环境,更要通过对保护措施的设立,切实让生态环境保护成为全民行动。前者性质为消极保护,后者为积极保护。正是通过碳排放交易市场的构建,才给我国在气候治理的实践中注入动力。若消极禁止大于积极参与,则环境立法的目的难以实现。

2.引入合规机制以加强监管与激励

碳排放权交易监管与普通的行政监管相比,其有着不同于寻常市场的社会目的,该种目的对其监管提出了两点要求:一是对于违规企业的处罚目的在于更好地教育;二是最终目的为了实现控制气候变化的要求。

“企业合规”作为行政激励的一种形式,是指当企业发生违法违规行为后,可以通过建立或完善合规管理体系以获取宽大处理,并能在积极层面上促进行政机关与企业主体进行对话交流,为共同实现统一目标而努力[16]。在这一目的上,其作为碳排放权交易制度的监管激励机制便有其合理性。碳排放权交易市场的目的在于要求企业在国家设定的总量下排放,并逐步实现能源转型,这实际上也是企业承担社会责任的表现。通过企业合规,可以扩大被监管主体范围,要求企业自觉检查与其有关的上下游企业的碳排放量,可以一改以往基于政府负担下的激励机制,在保证经济发展的同时促进气候治理。要实现企业在碳交易市场中的依法依规经营,应当从根源上治理,合规指引在行政监管部门指导和管理企业方面可以发挥积极作用[17]。碳交易监管机关在面对许多重点排放单位时,因企业架构的复杂性,无法主动发现其违法行为,在监管实践中出现了监管被动甚至是监管失灵的状况,为有效加强监管,推动合规建设将成为提升其监管效果、实现可持续发展的有效手段[18]。从各主体与生态环境的关系来看,气候治理也需要多主体合作治理,由于气候变化属于公共产品性质,部分企业无法完全承担,但可以肯定的是,协作治理必不可少[19]。

在现代行政法领域内,对抗模式已逐渐向对话模式进行转变,通过合作可以更好地实现监管任务。在碳排放权交易这一新兴领域,其目标应当在短期内实现,其中合规所体现的“教育型管理”更加适合在碳排放权交易领域予以适用。在具体的适用中,主要通过对于专项合规计划的构建,协助企业厘清违规原因、避免再犯风险,并且通过合规计划将企业的上下游企业一同连接,扩大监管效力范围,从多维度发挥各个国家机关的监督作用。

3.扩展主体外延以实现全面监管

通过前述分析可知,我国在碳排放权交易监管领域存在着监管主体与被监管对象范围狭窄的问题。针对此,简单地增加任一主体的外延都无法解决主体在监管领域的局限,应当在形成体系的前提下,逐步推进监管机制的完善。

(1)打造监管体系 扩展监管主体外延,打造新的监管体系。其一,横向监管。以生态环境部为主体,吸收中国人民银行等金融机构协助监管。碳排放权交易市场本身是人为的复合型市场,其具有环境规制与金融的双重属性。正因其双重属性,要达到其双重目的,在监管主体的设立上也应当与其性质相适应。容纳上述金融机构后,对于大部分交易主体的威慑便远远大于只有生态环境部门作为单一监管主体,对于在碳交易市场存在数次违规、拒不整改的交易主体,金融机构便可在其融资、上市等金融市场需求上予以限制,增大监管的威慑力。

其二,纵向监管。在碳排放权交易市场中,当前被列举为重点排放单位的大都是发电、热力等企业。对此应当利用行业协会的优势,形成国家机关-行业协会-企业等纵向监管体系,通过行业协会作为中轴对违规企业进行监督,从而提升监管效果。

(2)扩大监管范围 被监管主体外延扩展的目的在于扩大监管范围。碳排放权交易市场确立的目的在于控制我国整体碳排放量,因而在碳交易市场内部的各个交易主体自然成为被监管主体。由于企业实现能源转型会耗费大量财力、物力,已经形成自身盈利模式的企业难以理解能源转型的需求,因此可能会通过设立分公司分摊排放量的方式使自身摘去重点排放单位的帽子,抑或是与碳排放权交易市场外的上下游企业完成相关生产经营等方式规避责任。为此,重点排放企业的相关主体也应当被纳入监管范围,但实践中该种纳入并非依据明确的立法规定,缺乏监管的法律依据,因此,可以通过合规义务搭建的形式,将监管主体与被监管主体以及与被监管主体相关的上下游主体一并纳入监管范围。

4.实现社会监督价值以提升社会参与

社会监督相较于国家监督有其特有优势,良好的社会监督所产生的监督效果甚至大于国家监督。从我国碳交易市场最根本之社会目的出发,对于碳交易市场监管机制的打造更应当体现社会监督价值。

我国存在各类各样的环境公益组织,在碳交易市场监管中却鲜见这些环境公益组织发挥作用。我国碳交易市场的构建中不应该忽视公众的环境知情权、环境参与权,这不仅需要公众认识到其自身需主动参加到碳交易市场的监督管理中,更需要政府对于公众的各项权利高度重视并以政策规范的形式予以固定[20]。

在我国碳交易市场的监管中,通过合规激励机制的引入,各类环境公益组织可在审查合规计划中参与相应听证论证,为气候治理建言献策。此外,拥有更大职能的人民政协,可以接受重点排放单位邀请,检查重点排放单位的生产经营环节,行使法律授予的监督权利。此种“有效实现”的前提在于合规激励机制的引入,由于合规的多主体参与性,带动碳排放交易市场监管的多主体参与性。在此环境下,社会各主体的积极性得以调动,从而能集全社会力量共同参与气候治理,为我国实现“双碳”承诺助力。

5.监管机关持续性提升内在监管动力

相较于传统行政执法模式,现代行政执法模式应当更加注重“人”的保护,也即现代行政执法应当将“人”作为一切活动的出发点与落脚点,民生福祉应当居于首要执法活动的位置。代际正义要求我们不能以牺牲未来环境发展当代经济,未来的生存环境更应居于民生福祉的首要位置[21]。故我国生态环境部门在构建碳交易市场以及后续监管碳交易市场的任务中,应当将“人”作为出发点与落脚点,最终应当争取民生福祉及实现代际正义。

碳排放权交易监管机关作为碳交易市场的保障者,在承担气候变化治理中起着重要作用。就目前我国碳交易市场的监管机关来说,在监管过程中并未充分认识到监管目的在于实现可持续发展、民生福祉与代际正义。碳排放权交易市场必须实现社会目的,遏制气候持续恶化趋势。在我国碳交易市场建构的过程中,民生福祉的追寻不只是监管机关的追寻,更是全体公民的追寻。也即法的教育作用不仅在于通过法律实施使得交易主体自主感知,更在于监管机关对于各个交易主体的引导。若监管机关疏忽于此,则法的教育作用便会大打折扣,也即在民生福祉及可持续发展的追寻道路上易于导致动力衰竭。

针对此,监管机关内部应当不断加强理论学习,对法的一般作用进行深入理解,对碳排放交易市场的性质进行深刻体会。尤其在合规激励机制引入后,监管机关还需要学习相关合规知识,需对专项合规计划进行把握、发布行业范本、形成审查标准、延长考验期限等。通过不断加强与企业的对话合作,使监管机关与交易主体位于同一立场,共同推进生态文明建设。

六、结论与启示

本文以碳排放权交易监管机制为研究对象,对其监管现状展开研究,认为我国碳排放权交易管理中存在的问题主要分为两大类:一是监管被动性;二是监管机关对于监管目的缺乏充分认知。因此,本文认为监管机关在碳排放权交易监管机制的不断完善中应注重提升监管效率与加强理论学习,加速监管机关职能及行政手段的转变,以确保碳排放权交易市场的平稳运行。从社会科学的角度考察,同一问题可以对应多种解决方式,本文所作的相应思考还不完善。在实践中,我们可以通过对实践经验的总结,学习与借鉴业已成熟的监管模式,最终实现碳排放权交易监管机制的科学化、可持续化。