城市更新改造模式研究——以五指山市“州府故园”示范区综合改造提升工程为例

邬越

上海市政工程设计研究总院（集团）有限公司 上海 200000

在中国快速城市化的背景下，城市更新成为一个至关重要的议题。随着城市人口的不断增长和经济的发展，许多旧城区面临着日益凸显的挑战：老旧的建筑、不合理的规划布局、交通拥堵等。在这样的背景下，城市更新成为了提升城市品质、优化资源利用的关键手段。

1 城市传统更新模式分类

1.1 自上而下政府主导型

“中国历来是一个行政主导的国家”[1]改革开放初期，市场经济体制尚未完善前，大规模的推到重建并按照当时的设计理念建造起一座座高层商业和住宅便是当时城市更新的主要手法。加之当时大多数居住区都是以“单位制”存在，政府在城市更新时掌握着绝对的主动权和决定权。“城市更新为地方政府所垄断，从城市规划、改造方案、政策下达到政策实施，甚至是后期评价都由政府负责，且大部分都是可操作范围比较大的、拆除重建的更新方式。”[2]“在公权和资本的双重影响下，重视城市空间的交换价值而忽视来自于‘下层’的社区民意”[3]。

深圳罗湖区旧城更新属于完全政府进行主导的案例，政府前后历时十年多经理了从保护与改造并存、到大规模改造，再到改造与保护并重的三个阶段。1989年，政府以有限的经济实力不仅改善城市格局和风貌，还保护、延续了城市的历史文化内涵；到1993年，深圳房地产日渐兴旺，旧城问题日益严重，于是政府将权力下放，但由于改造工作中缺乏统一的管理和引导，各开发单位和居民经济实力和操作方法的差异，加上局部利益的放大，改造工作出现僵局，使旧城问题更加复杂化，环境更糟，经济水平下降；罗湖经济的衰退，加上旧城内部多年积攒下的问题导致了许多矛盾，于是政府对罗湖旧城进行“亡羊补牢”的工作[4]。

由政府主导的城市更新，前期政府负责组织编制相关规划和方案设计，中期负责用地拆迁补偿和组织方案实施。开发商在更新实施过程中受到政府监督，由开发商造成的问题尚可在更新进行中不断调整修复。唯独当地居民和社区的意愿未能得到充分的了解和尊重。更新过程中的公众参与往往只是停留在规划方案送审前的意见咨询阶段。然而，从长远来看，当地的居民恰恰是当地城市环境的最大使用者以及利益最相关者。

1.2 自下而上居民主导型

上海田子坊是一个著名的居民进行自发性更新作为根本动力的城市更新案例。2004年卢湾区在《卢湾区新新里地区控制性详细规划》中拟将田子坊所在地块打造成商业、居住、文化休闲为主题的综合性社区，田子坊将被拆除新建成为高楼大厦[5]在拆迁公示发出后，一部分居民在签拆迁协议前便迁出了田子坊，另一部分条件一般多为老年人的居民则留守于此。但是，由于规划建设的调整，拆迁工作未能进行。最初空置的房屋被个别的艺术家所租用作为工作室，随着周围居民发现出租的房屋能给自己的生活带来很大改善，越来越多的居民将自己的房子出入给需要空间的艺术家，尤其是底层房屋的居民。但是，大量的底层房屋的出租，并没有为二层以上的住户带来利益，反而还要承受出租所带来的吵闹，大量底层非法经营及“居转非”的出租行为使得田子坊内的居民矛盾进一步加深，常常发生居民向政府投诉扰民或者吵闹谩骂的行为，居民成为负面事件的制造者。

然而，房主利益群体形成一种产业后导致房屋租金上涨，最终留下的是更加商业化的文化产业，整个田子坊由创意性文化慢慢转向消费性文化。商业开发的成功不能给身在其中的居民带来持续的满足感，随着时间的推移，新的利益分配也会给田子坊带来新的矛盾与问题。

2 城市更新利益相关者分析

利益相关者是指受某种协议影响而产生积极或消极联系的个人、群体或单位。对解决利益冲突和管理等问题具有重要意义的利益相关者分析方法是发展领域比较流行的一种分析工具[6]。本文就居民、政府、开发商三个主要群体进行分析。

2.1 居民

在中国城市更新过程中，居民希望通过城市更新获得住房改善、城市设施和公共服务的提升、增加的就业机会，以及商业和文化发展带来的便利。然而，也面临着迁居成本和适应问题、社区凝聚力下降、房屋补偿不足，以及环境和文化遗失等挑战。

2.2 政府

在中国城市更新中，政府希望通过城市更新带来的城市形象提升、经济发展推动以及土地收益增加，提高城市吸引力、促进产业繁荣和增加财政收入，同时展现了政府有效管理和发展城市的能力。然而，城市更新过程中所涉及的拆迁和补偿问题、社会舆论压力、历史文化保护和环境问题，对政府来说是需要综合考虑的问题。政府需要妥善处理居民的抵触情绪和合理补偿问题，平衡保护文化遗产和推动城市发展的关系。从某种意义上来说，政府组织也是一种经济组织，有自己的经济利益诉求，在追求政绩和“GDP情结”的支配下，政府有意识地或无意识地采取一些策略实现自身的利益，这不可避免地会影响公共利益或者损害居民的利益[7]。

2.3 开发商

在中国城市更新中，开发商作为参与者之一，希望通过参与城市更新项目获得土地资源利用权，通过的更加专业的投资方向，更加科学的开发模式以及精细化的运营手段获取利润和市场地位提升，最终增加品牌价值和美誉度。然而，开发商在城市更新中也面临着不可忽视的失去利益。开发风险是其中之一，城市更新项目的高投资可能导致运营风险增加，需要对市场波动和政策变化进行应对。此外，土地征用带来的土地成本增加可能影响项目的盈利能力，而政府对于房地产价格、规模和功能的限制性政策也可能对开发商造成限制和挑战。另一方面，城市更新涉及居民的迁移和生活改变，开发商可能面临社会责任压力，需要妥善处理与居民的关系。

3 城市更新改造模式案例研究

不同利益相关者有着不同的诉求，本文以指山市“州府故园”示范区综合改造提升工程为例探讨政府主导和社会投资并且公众参与相结合的模式如何平衡不同城市利益相关者，并实现城市更新的全面效益和可持续发展。

3.1 制定完善的城市更新规划体系

从整体城市的角度来看，五指山城市更新中如何制定一个良好的更新规划体系，便是实施城市更新战略的首要基础。首先要结合全市发展的阶段和要求，制定城市更新总体规划和中长期规划。五指山市政府提出“1+3+X”城市更新行动，1为编制城市更新综合规划。3为3个专题研究：州府文化专题、交通优化专题、城市设计专题。X为后续重点工程建设。在城市更新的第一阶段聚焦核心区，开展州府文化和核心区以及城市设计专题工作，提出近期建设项目。第二阶段为统筹主城区，围绕主城区开展城市更新综合研究，完成专题设计工作，提出总体建设项目库。第三阶段，针对库中的各项目开展设计并实施建设。政府能够自身主导并自定的城市更新规划体系能够完成对城市更新方方面面的部署，保障各项目形成“规划一批、开工一批、完成一批、准备一批”的高速良好的城市发展态势。快速完成城市形象提升，为后续提高城市吸引力、促进产业繁荣和增加财政收入打好基础。

图1 五指山市城市更新项目库

3.2 加强配套设施规划

因为社会型城市更新涉及到居民空间转移、改善民生、完善城市功能、调整产业结构、改善生态环境等多元目标。因此，要想顺利推动城市更新的实施，就得需要做好配套性基础设施和公共服务的规划建设与供给。为了将改造后的地区打造成一个具备多元功能的综合服务中心或城市新兴中心，更要将被改造地区与周边区域一道，以人为中心，做好高标准的配套设施或公共服务规划，才不至于让改造后的区域变成有城无市、有建筑没有人的“空城”或“鬼城”[8]。

配套设施中首当其冲的便是道路交通规划。不管是服务当地居民还是考虑外来人员，做好城市道路交通梳理并配建符合人口规模的公共交通设施都是城市更新初始阶段首先应该考虑的。五指山市采取了四个策略以改善交通情况：梳理核心区周边交通组织、构建核心区慢性步行街区、丰富街道类型、进行重点街道设计。在此基础上，政府计划将中心城区打造为复合街区，将原本单一的零售一条街改造为汇集市井生活及新型业态的滨河商业街区。良好的配套设施为引入外部资本提供契机，通过开发商的更加专业的商圈构建能力将核心区焕新为以小店经济、首店经济、夜间经济为主打特色的活力特色街区。构建以红旗路为轴，奥雅路、沿河中路、山兰路为三条主体功能带。最终完善的城市功能、现代产业恰当植入、成功培育的新型业态、丰富的营造消费场景等方面也能使开发商在运营中收回成本，创造盈利并获得品牌价值。

图2 五指山市城市更新交通规划

3.3 深度实施公众参与

公众参与在政府主导、社会投资城市更新项目中扮演着不可或缺的角色。五指山在公众参与的方面主要采取以下几种：设计阶段的居民意见走访：在五指山政府的组织下，相关设计单位在五指山市内随机走访市民，了解市民对于州府故园的认同度以及其对城市环境的意见与需求。在设计成果初稿完成后在当地电视台以及中心区广场进行展示。同时，在设计过程中开展由社会各界认识参与的五指山1867沙龙，充分了解城市更新利益相关者的所思所想，并在设计当中予以不断改善。规划实施阶段，通过不断举办摄影展、文化节、夜市等居民喜闻乐见的日常活动，让居民感受到五指山城市更新所带来的变化，加深对州府故园城市更新项目的理解与支持，从而减少在实施过程中居民所带来的阻力。

五指山城市更新通过实施深度公众参与发现潜在问题和挑战，增强项目的可持续性和社会认同，以及建立政府与市民之间的信任和合作关系。居民通过公众参与能够了解并干预城市更新项目的具体实施情况和分享更新后的成果。

4 结论

五指山城市更新模式可以总结为政府主导、公众参与、社会投资的多元共治，共治共更新模式。这种模式具有多重优点。政府主导能够为城市更新提供明确的指导和规划，确保整个过程有序推进，确保城市更新过程得到监督，保障各利益群体的利益得到尊重。社会投资则为城市更新提供了更多资金来源，丰富了资金池，使计划更具弹性和灵活性。同时能够保证项目具有一定的盈利能力，除了在城市环境整体提升的同时能带来正向外部效益外，还能保障项目后续的自给自足，确保城市更新符合城市实际需求，并增加政策的可持续性和可执行性。最后，深度公众参与加强了社会凝聚力和民主参与，让居民参与决策和规划，增加对城市更新的认同感和参与感，加强了市民对城市更新的监督和反馈，确保符合公共利益。这种综合模式提高了城市更新效率和效果，协调各个部门合作，增加市民支持和理解，加快了项目进展。这种城市更新模式结合了政府的权威性、公众的参与和社会的资源，使更新更具全面性、灵活性和可持续性，显著促进城市品质提升和社会和谐。