美国《2022年芯片与科学法案》对中国科技安全的影响分析*

赵健雅 陈美华 陈 峰 杨 雷

(1.中共山东省委党校(山东行政学院) 济南 250014;2.中国科学技术信息研究所 北京 100038; 3.山东省社会主义学院 济南 250399)

0 引 言

在大国博弈与科技创新的时代背景下,“科技战”无疑成为国际地缘政治竞争和国家综合国力竞争中的主导竞争形式[1]。2022年8月9日,美国总统拜登签署生效《2022年芯片与科学法案》(CHIPS and Science Act of 2022),以强化美国半导体产业供应链安全和维护国家安全为由,对美国本土的半导体制造和相关前沿领域的科研活动提供了巨额财政拨款和投资税收抵免等产业优惠举措。科技安全与国家政治、军事、经济、社会和文化等安全息息相关,科学技术的突破可以有效增强国家竞争力,并维护国家安全[2]。我国必须高度重视法案中的涉华条款内容,全面掌握美国科技领域出口管制的最新动向与未来走势,研究新世界大变局、新科技竞争格局、新信息环境[3]形势下的国家科技安全需求,以指引我国科技安全情报工作发展方向,为我国积极探索构建总体国家安全观视阈下的国家科技安全情报体系提供参考。

1 《2022年芯片与科学法案》的出台背景

1.1 全球芯片供给不足

半导体产业是关系国民经济和社会发展的基础性、先导性和战略性产业,芯片作为半导体产业的产品,对国家安全与发展具有重要作用。2020年以来,受半导体需求快速增加、新冠肺炎蔓延导致供应链受阻等因素的影响,芯片行业“摩尔定律”已经变慢,全球芯片供应出现不足。除美国外,欧盟、韩国、日本等多个经济体陆续推出半导体支持计划。从全球范围看,以美国为首的西方国家正在推动全球半导体产业链由原来全球化、一体化的分工布局朝着区域化、并行化的方向发展。

1.2 美国半导体制造能力下滑

半导体产业链主要包括设计、制造、设备、材料等环节,其中美国在设计、设备环节一枝独秀,但近年来在制造领域份额明显下滑。20世纪90年代以后,受技术扩散和产业转移的影响,美国将半导体供应链中的芯片制造逐步外移至日本、韩国及我国台湾地区,见图1。这种分工模式使美国得以在保持技术领先的同时最大限度降低了成本,但同时也使美国的芯片供应受制于全球半导体产业链。半导体制造产能的持续下降使美国一度以“国家安全”为由,不断出台激励政策吸引资本,促进研发和制造回流。

图1 全球芯片产业链流程图

1.3 美国对华科技封锁不断升级

中美战略博弈重心从贸易领域转向科技领域,美国对华限制方式持续增多。特朗普政府时期,中美摩擦主要集中在贸易领域,科技方面以限制技术交流为主,包括出口管制、投资管控、人才封锁等方式。拜登政府时期,美国持续升级对华科技封锁,限制方式逐步增多,更加注重外部联盟与体系建设。美国政府为重塑在全球半导体制造领域的领导地位,从2018年开始,针对我国半导体行业频频发招,见图2。《2022年芯片与科学法案》的出台是美国对我国科技封锁的进一步升级。

图2 美国针对我国半导体行业的具体措施

2 《2022年芯片与科学法案》的立法目的与核心内容

2.1 立法目的

《2022年芯片与科学法案》从起草到签署历经一年,几经大幅修改与变动,其立法进程见图3。

图3 美国《2022年芯片与科学法案》立法进程图

究其根本立法目的,可以从两个方面来理解:一方面,促进研发和制造回流,强化美国半导体产业竞争力。如前文所述,美国在先进芯片设计中处于领先地位,但随着三次产业转移,在芯片制造环节存在明显缺失。《2022年芯片与科学法案》通过扶持掌握先进制程的芯片生产企业在美国建立产线、扩大产能,促进研发和制造回流,以达到重塑自身半导体产业供应链、保持半导体领域绝对优势地位的目的。另一方面,阻止先进芯片产能对华投资,遏制中国半导体产业发展。《2022年芯片与科学法案》以发放补贴的形式影响美国本土及海外掌握先进制程的半导体生产企业的投资决策,通过巨额投资吸引半导体企业赴美投资设厂,并强制受益芯片企业在中美之间“选边站”,阻碍中国利用国际资源升级先进产能,从而维护其对华科技战略竞争优势。

2.2 核心内容

从结构上来说,美国《2022年芯片与科学法案》由3部分组成,包括《2022芯片法案》(Chips Act Of 2022)《研发、创新和竞争法案》(Research and Development,Competition, and Innovation Act)以及《美国最高法院安全资金法案》(Supreme Court Security Funding Act of 2022)。从整体上看,该法案的核心内容主要包括以下两点:

一是全方位扶持本土半导体产业发展。《2022芯片法案》以财政拨款和税收优惠的方式对美国半导体行业进行专项扶持,共提供527亿美元经费,设立四个专项基金,见图4。其中,芯片基金用于半导体制造激励、半导体研究及开发;芯片国防基金用于将科学研发成果转化为国防军事用途;芯片国际科技安全和创新基金用于半导体、通讯、电信等领域的国际间合作;芯片劳动力和教育基金,用于培养半导体领域人才。同时,针对先进半导体制造业提供25%的投资税收抵免。二是加快关键技术和新兴技术的优先部署。关键技术和新兴技术已经成为大国竞争最为核心的战略资源,也越来越成为美国科技安全的核心关切[4]。美国《研发、创新和竞争法案》明确拨款1700多亿美元,授权美国商务部、能源部等部门,增加对关键领域科技研发的投资。2022年9月6日,美国商务部发布《2022芯片法案》基金实施战略(A Strategy for the CHIPS for America Fund)[5],将重点加强美国在关键技术和新兴技术研发方面的领导地位。

3 《2022年芯片与科学法案》带给中国的科技安全情报含义

2014年,总体国家安全观正式提出,成为指引我国情报工作发展方向的指南针[6]。科技安全情报是国家科技安全的重要保障之一,同时也是国家科技体系和国家安全情报体系的重要组成部分[7]。近年来,美国为了维护其科技领先优势,从整个科技体系上限制我国科技发展,威胁我国科技安全。因此,对美国《2022年芯片与科学法案》带给中国的科技安全情报含义进行深入研究意义重大。

3.1 基于“美国领导力”突出对抗性科技战略底色

《2022年芯片和科学法案》长达1054页,融合了美国经济和国家安全政策的内容,是美国继续将经济和科技问题泛政治化、泛安全化的表现。与大规模提供资金支持和税收抵免相对应的是,《2022芯片法案》[8]设置专门的“护栏条款”(guardrails provision),禁止受益企业扩大在华制造业务。规定接受法案资助的实体以及根据《1986年国内收入法》第1504(a)节所认定的该实体的任何关联公司,应与美国商务部部长签订协议,确认从资助日期开始的10年期间,不得在包括中国在内的受关注国家开展与半导体制造有关的任何重大交易,包括但不限于在相关国家新增或扩张产能。同时,在税收抵免规定上实施“二选一”方式,限制受益企业在中国等地发展先进制程半导体制造业产能。这与2021年3月美国人工智能国家安全委员会(NSCAI)在其最终报告中所提到的限制中国半导体制程技术至少落后美国两代的建议[9]遥相呼应。

3.2 基于“零和博弈”思维限制中美科技交流

《研发、创新和竞争法案》[8]专门针对中国作出了禁止性或限制性规定,见表1。一是禁止中国公司参与美国制造计划,就美国制造网络(Manufacturing USA Network)下的相关技术开发和运用,要求严格审查包括中国在内的有关国家的外资实体参与。并且,中国企业未经豁免,不能参加美国制造项目,为中国企业参与特定的美国应用技术开发和运用造成障碍。二是限制联邦财政拨款流向主办或支持中国孔子学院的机构,要求接受资助的大学每年披露其获得的外国资金支持,对中美科研教育机构之间的交流互动带来负面影响。三是禁止联邦研究人员参加外国人才招募计划,要求科学和技术政策办公室(OSTP)应向联邦研究机构发布指南,禁止联邦研究机构人员参与“外国人才招募计划”,导致中国企业在美国的后续人才引进将受到较大干扰。由此可见,该法案集中反映了美国根深蒂固的零和博弈思维,未来中国在参与美国制造计划、获取美国基金资助以及引进外部人才等方面将会受到不同程度的影响。

3.3 基于“国家安全”对华展开全方位科技竞争态势

《2022年芯片与科学法案》将法治触角无限伸长,是美国“国家安全战略优先考虑美国利益”思维引导下的产物。从法案内容可以看出,美国科技立法始终服务于国家安全战略大局,具体表现为以下几个方面:首先,在芯片制造方面,该法案集中反映了美国“安全导向”的国家逻辑,而非“效率导向”的市场逻辑。法案中涉及的巨额补贴条款以及税收抵免措施等,是典型的差异化产业扶持政策,违背市场经济规律,影响全球半导体供应链发展。其次,在半导体行业管制政策上,法案体现了美国从单边管制向多边管制转化的趋势。从特朗普到拜登,两届政府对华半导体行业管制政策的明显区别就是拜登政府更倾向于通过联盟的方式对华半导体形成多边管制态势(见表2),中国既有成熟制程芯片的制造规模和研发能力受到不同程度影响。再次,在国际科技合作方面,法案将我国确定为重点针对目标,限制中美正常科技合作,扰乱国际贸易正常秩序,以国内立法强行改变半导体领域的国际分工格局。

表2 美国多边管制联盟列表

4 美国《2022年芯片与科学法案》带给中国的科技安全情报思考

随着中美科技竞争持续深化,美国不断加大对华科技情报活动力度。《关键技术和新兴技术国家战略》《无尽前言法案》《2022年芯片与科学法案》等的出台,也不断向我国科技安全情报工作示警。中美科技竞争的新态势以及美国科技立法的新趋向,不仅揭露了美国科技竞争战略的“国家安全”理念与零和博弈思维,也将逐渐引起我国对科技安全情报体系建设的思考与探索。

科技安全是将科学技术作为一个完整的系统,通过系统与环境的开放式作用以及系统内部的协调运行,维护国家的安全利益[10]。关于科技安全情报体系的内涵,学界尚未有统一共识。张家年、马费成在科技安全的基础上,首次提出科技安全情报体系的内涵及框架结构[11],彭靖里、 Peter·陈等分析了国家安全战略视野下技术竞争情报的作用和运行机制[12],刘昊、张志强等结合我国科技情报工作面临的主要问题,提出我国应建立适应科技竞争与国家安全的科技情报发展体系[1]。既往研究多集中于科技安全情报体系的建构、运行及发展,鲜有针对中美竞争视阈下科技安全情报体系要素组成以及流程优化的研究。为此,本文立足总体国家安全观,综合已有研究,对中美竞争背景下的科技安全情报体系要素进行系统分析,对科技安全情报工作流程进行概括与优化,为建设适应当前国际形势的科技安全情报体系提供新思路。

4.1 以总体国家安全观引领科技安全情报体系建设

中美两国的科技竞争成为世界博弈的焦点,以总体国家安全观引领国家科技安全情报工作是当前科技情报工作的主要任务[13]。国家安全观对于明确科技安全情报工作的基本方向和工作重心具有重要影响。科技安全情报工作体系主要围绕国家科技系统自身的安全展开,涉及人、财、物、环境等多个方面[14],既包含了科研人员和机构、科研资金和投入、科研成果和技术产品等要素,也包含了科技发展战略、科技研发与应用以及科技合作与交流等科技活动。本文根据科技系统要素以及科技活动,将科技安全情报体系的核心要素概括为:资源、资金、人才、技术和制度。这5大要素共同服务于总体国家安全观,保障国家科技安全,并促进科技安全与国家其他领域的安全互为支撑,见图5。

图5 科技安全情报的国家安全观内涵

科技安全既包括国家利益免受国外科技优势以及敌对势力、破坏势力威胁,也包括国家以科技手段维护国家安全的能力[7]。美国在全球科技创新竞争格局深刻调整和变化的时代背景下,高度重视科技安全。《2022年芯片与科学法案》[8]明确提出保护联邦资助研究的安全,由国家科学基金设立“研究安全与政策”办公室,以识别威胁科研完整性的潜在安全风险,与其他联邦研究机构、情报和法律执法机构等相协调,共同建立保护研究安全的程序和政策以发现和解决问题,并提出研究安全策略。为应对美国的科技封锁与打压态势,维护我国科技安全与发展,我国亟需在科技情报体系建设中加强国家安全理念,重视科技情报工作中的国家安全观培育,以总体国家安全观引领科技安全情报体系各要素,促进科技安全情报工作提供面向国家科技安全与发展的情报分析、情报建议以及策略方案,并与政治安全、经济安全、军事安全等国家其他领域安全互为支撑。

4.2 把握科技安全情报体系建设的核心要素

科技安全情报体系建设需要资源、资金、人才、技术、制度等各要素的支持。只有在科技安全情报工作中给予丰富的科技安全情报资源,充足的资金投入,高素质的科技安全情报人才,关键的核心技术以及健全的科技安全制度保障,才能在中美科技竞争视阈下开展最优质的科技安全情报工作。

情报资源是科技安全情报体系建设的基础。科技安全情报资源越广泛,就可以为科技安全情报需求提供更多的信息。由于美西方国家在科技领域对我国展开全方位竞争态势,我国对外文科技文献的访问及使用将受到阻碍,美国对海外科技文献的管控将是一种常态[15]。并且,我国目前还未建立起独立自主、安全可控、完备详实的科技文献资源数据库,也在一定程度上阻碍了科技安全情报工作者对有效资源的收集与分析。因此,应尽快构建起中国科技安全情报资源库,搭建科技创新平台和信息网络共享平台等,整合科技情报机构之间的信息资源优势,推动海量多元异构、多模态数据转化为科技情报资源,加快我国自主、可控且完备的科技安全情报资源共享体系。

情报资金是科技安全情报体系建设的前提。情报资金投入在提供先进科研设施、发挥科研机构职能、保障科技研发与应用等方面发挥重要作用。与美国斥巨资对半导体行业进行专项科技投入相比,我国目前还未建立专门支持科技安全情报业务的资助渠道,各情报机构的科技安全情报项目经费从整体上来说也比较薄弱,甚至需要在其他情报项目中争取经费支持科技情报发展[1]。因此,为提升我国科技安全情报治理的可持续性,应加大专项资金投入以支持科技安全情报研究,强化基础工作带动全局发展。建议借鉴美国的资金补贴方式,设立科技安全情报项目的专项资金计划,支持科技安全情报机构收集国外最新科技动态以及科技开源情报,支持国家核心科技自主可控,特别是“卡脖子”的核心技术研发等,实现科技安全情报工作的高质量发展。

情报人才是科技安全情报体系建设的动力。人才是确保国家竞争优势的最重要基础,也是保障科技安全与发展的内在动力。目前我国核心科技情报人才队伍建设还未引起足够重视,科技情报队伍的国家安全意识尚待加强,主要表现为以下几个方面:一是科技情报人才储备不足,特别是关乎国家科技安全与发展的战略性、创新性核心科技人才紧缺;二是科技情报人才的国际化、专业化素质能力有待提升,特别是准确把握国际形势以及全面认知国家安全与发展需求的能力不够,大国竞争环境下的战略意识不强等;三是与美国投入巨额补贴打造的人才引进政策及人才激励机制相比,我国在国际科技情报人才领域的竞争优势还未明显显现,从某种程度上导致我国在中美科技竞争中的人才流失。下一步,应尽快建立科技安全情报高层次人才培养基地,打破科技情报学科专业壁垒,实现跨学科人才联合培养。重视培养具有国际视野与专业素养的战略情报专家,加快造就一批以国家安全观为核心理念,具有世界前沿水平的顶尖专业人才。健全人才补贴和奖励、激励制度体系,保障、落实高层次人才待遇,形成人才推动科技自立自强的良好氛围。

情报技术是科技安全情报体系建设的支撑。在美西方国家对我国实行技术封锁与科技优势打压的背景下,维护我国科技成果安全、加强我国科技自立自强离不开情报技术的支撑。我国传统的科技情报技术更加重视引进国外先进技术,并对其加以复制、移植,忽视对先进技术的消化吸收,导致我国科技安全情报技术较西方国家略显滞后。新时期的情报技术既要立足我国国情和我国科技情报发展实际,又要紧跟世界科技情报变革和发展前沿。一方面,我国应重视科技情报技术中的安全问题,多角度、多渠道评估我国科技安全态势,维护我国科技成果安全;另一方面,在国家层面加大组织力度,着力突破情报领域的重大关键技术,全力解决“卡脖子”领域的技术自主化问题,坚持自立自强,全面推动产学研的深度融合,不断提升科技情报关键技术创新能力。

情报制度是科技安全情报体系建设的保障。健全和完善科技安全情报制度保障是将我国科技情报上升为国家战略的迫切要求。与美国陆续出台的《关键技术和新兴技术国家战略》《科技政策的“地平线战略”框架:为了美国的创新经济和美国的竞争成功》《新兴技术与数据的地缘政治影响》以及《2022年芯片与科学法案》相比,我国在科技安全情报战略计划的制定上明显缺失,难以及时、有效应对美国对华实施的各项科技遏制举措。并且,在科技情报的法治化建设方面,除了《中华人民共和国国家情报法》以法律的形式正式将情报工作上升为国家意志,我国还未出台专门针对国家科技安全情报的法律法规。立法是情报工作的依据和支撑,科技安全情报立法的缺失,将难以从制度上满足新形势下国家科技安全的需要。因此,在中美科技竞争的常态化形式下,应尽快建立集全局性、系统性、统筹性、指导性于一体的战略发展规划,推动科技安全情报立法进程,促进科技安全情报工作法制化建设,重塑我国科技安全情报工作体系,以实现科技安全情报体制机制的现代化。

4.3 优化情报流程输出高质量科技安全情报服务

情报流程,一般是指情报工作的逻辑顺序。有学者将突发事件的情报流程概括为情报采集、情报分析、情报组织、情报服务4个步骤[16],也有学者将安全情报流程分为情报获取、情报处理和情报应用3个部分[17]。科技安全情报工作在具体的运作流程上仍然符合一般情报的工作流程,本文将国家科技安全情报服务流程概括为情报需求、情报收集、情报分析与情报服务四个模块,在资源、资金、技术、人才和制度支持下,通过输出高质量科技安全情报服务,为科技安全预测、科技安全决策以及科技安全行动提供指导。见图6。

科技安全情报需求是对科技安全问题的概括。在中美科技战略竞争日益激烈的背景下,科技安全问题也日益突出。只有对国内外科技发展动向进行全面监测,充分了解各类主体对于科技安全情报的需求,更加主动地感知国际科技安全态势以及科技安全威胁,才能更好地进行科技安全预测与趋势分析,对具有前瞻性的科技安全问题提出应对之策。

科技安全情报采集是对科技安全情报需求的回应。在明确了科技安全情报需求之后,就要开始针对性地定向收集不同信息源的数据信息,并对这些数据加以整理、归纳、集成等,形成可供各类主体参考的数据安全信息。这些数据的搜集要兼具广泛性、代表性、先进性以及多样性特征,全面服务于科技情报需求。

科技安全情报分析是对科技安全数据的再加工。概括来讲,科技安全信息的处理与再加工具体包括识别、理解和融合3个步骤,即有效识别所收集信息的真实性和可靠性,保证信息的准确;对有效信息进行提取、关联和加工等,完成科技安全数据向科技安全信息的转换;充分运用大数据技术以及人工智能将各类零散的科技安全信息进行整合和凝练,融合成具有高价值的科技安全情报成果。

科技安全情报服务是科技安全情报成果的输出。科技安全情报输出体系必须以国家战略需求为中心,最终要发挥其监测预警、风险评估、提供战略决策以及行动支持等功能。美国在强力遏制我国科技崛起与发展的同时,已经加大对华科技情报投入力度。为此,我国科技安全情报应当尽早介入,在对科技安全威胁进行预测与评估的基础上,提出应对美国科技遏制风险的科技安全决策,开展维护我国国家利益的科技安全行动。

5 结 语

《2022年芯片与科学法案》不仅揭露了美国以“国家安全”为至上原则实施对华科技遏制的战略目的,也暴露出我国实现高水平科技自立自强的现实短板。科技安全是国家安全体系中的关键要素,也是实现科技自立自强的前提与基础。科技情报工作中的国家安全观明确了科技安全情报工作在新时期的方位和战略,我国的科技安全情报体系建设应始终坚持以国家总体安全观为引领,以国家战略需求为导向,把握科技安全情报体系建设的核心要素,不断提升科技安全情报能力,提供更高质量科技安全情报服务,助力国家科技安全与发展。