强化行政检察监督助推法治政府建设全面突破

杨伟东

摘 要：法治政府建设是全国依法治国的重点任务和主体工程，努力实现全面突破是我国当前法治建设的战略性部署，这必然要求寻找到推进法治政府建设的新力量和新路径。党中央的部署清晰地释放了通过强化行政检察监督助推法治政府建设的强烈信号，并就如何发挥检察机关的作用作出了方向性安排。期待检察机关在法治政府建设方面的新作为，需要充分理解和把握检察机关的新角色，实现检察机关从纠偏到预防、从个别到一般、从消极到积极的角色转换。

关键词：法治政府 全面突破 行政检察监督 新角色

依法行政和法治政府以规范和约束行政权力为核心，是法治建设的重点也是难点。改革开放以来，我们通过不断探索和发展，依法行政观念得到广泛接受和认同，依法行政制度框架逐步形成并由相应的核心立法支撑，建设法治政府的奋斗目标明确确立，依法行政和法治政府建设取得重大进展。当前，我国法治政府建设进入攻坚阶段，要深入推进并取得突破，既需要来自各级行政机关的不懈努力，也需要来自行政系统之外的力量的支持和推动。在新时代充分发挥检察机关的监督作用，对法治政府建设具有重大意义。

一、法治政府建设期待全面突破

党的十八大之后，中国特色社会主义进入新时代，法治建设进入全面依法治国阶段，法治建设的复杂性增加、难度加大，更需要各类主体共同努力、各个因素共同发挥作用，法治建设的整体性和系统性凸显。为此，党中央明确提出了法治建设的总布局，即坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。然而，整体性和系统性并不意味着法治建设各要素地位相同，也不意味着法治建设只能平均用力。事实上，在法治建设的全局中，法治国家、法治政府、法治社会三者各有侧重，其中法治政府建设具有特殊的地位和意义，是全面依法治国的重点任务和主体工程。“全面依法治国是一个系统工程，要整体谋划，更加注重系统性、整体性、协同性。法治政府建设是重点任务和主体工程。” ［1］

法治政府建设之所以被确定为重点任务和主体工程，首先源于行政机关尊法守法是法治建设的关键。在现代法治建设中，将权力纳入法治轨道是法治建设的关键性任务。习近平总书记指出：“执法者必须忠实于法律，既不能以权压法、以身试法，也不能法外开恩、徇情枉法。”“如果执法的人自己不守法，那法律再好也没用！”［2］与其他国家权力相比，行政权力具有广泛性、能动性、裁量性等特点，如不将其纳入法治轨道，就有可能膨胀为恣意妄为的权杖。“依法治国是我国宪法确定的治理国家的基本方略，而能不能做到依法治国，关键在于党能不能坚持依法执政，各级政府能不能依法行政。”［3］法治政府建设的特殊地位，还源于法治政府建设具有示范带动作用。行政机关是实施法律法规的重要主体，与人民群众联系、打交道最多、最直接、最频繁，行政机关的依法行政状况和水平必然会传递给当事人和社会，直接影响到人民群众对法治的认知，并为社会和公众所效仿。

法治政府建设的特殊地位清晰表明，法治政府的进展决定着法治国家建设的进展，全面依法治国要取得突破必然要求法治政府建设率先取得突破。正是基于法治政府建设的定位和已取得的成绩，立足于我国法治建设的宏伟蓝图，站在新时代的潮头，中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》不仅升级完善了法治政府的标准，即职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、智能高效、廉洁诚信、人民满意［4］，而且明确提出了“努力实现法治政府建设全面突破”推进要求，清晰表明了加速推进法治政府建设的决心。

二、法治政府建设需要检察机关新作为

检察机关是国家的法律监督机关，检察监督是对行政机关实施监督的重要渠道，是促进行政机关依法行政的重要方式，在法治政府建设中一直发挥着重要作用。面对新时代全面依法治国的新要求和法治政府建设全面突破的新部署，如何更充分地发挥检察机关在我国法治政府建设的作用成为重要课题。

2014年，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，率先作出了方向性安排，要求“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。探索建立检察机关提起公益诉讼制度。”2021年，党中央专门印发《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，明确把“全面深化行政检察监督”确立为加强新时代检察机关法律监督的重要方面，并对行政检察监督提出了有针对性的要求。就检察机关在法治政府建设方面的作用，上述两个文件提出了两方面的重要要求。

（一）释放了通过强化行政检察监督助推法治政府建设的强烈信号

经过改革开放以来的快速推进，我国法治政府建设基本完成理念更新、制度体系确立、能力提升的任務，面对当前艰巨的推进任务和高标准的推进要求，法治政府建设由易到难，由浅及深，由简入繁，法治政府建设逐渐进入攻坚期和深水区，越向前推进难度越大，越向前发展挑战越多。实践中，面临一些地方或者部门在法治政府建设方面“推进动力和后劲不足，推进办法不多，推进效果不彰”［5］等问题。在此背景下，积极探索法治政府建设的新模式和新思路，寻找推进法治政府建设的新路径和新方式，对提高法治政府建设的成效，实现法治政府建设的全面突破，至关重要。

法治政府建设的关键点，是对行政权力的规范和约束。行政权力得到了有效规范和约束，行政机关能够严格依法行使行政权力，行政机关维护公共利益和造福人民的作用就能最大程度展现出来。然而，行政权力的特性和运行特点表明，要对行政权力进行约束和监督并非易事。若缺乏有效手段和有力措施，不仅可能难以发现、纠正行政违法行为，更难以督促行政机关积极构建防范行政违法行为发生的机制。检察机关作为法律监督机关，行使检察权，既具有积极能动性，具备监督和制约行政权力的能力，也拥有相对的中立性和丰富的法律监督经验，具备发现并纠正行政运行存在的问题的条件［6］，因而通过拓展检察机关监督行政机关的范围，丰富行政检察监督的手段，强化检察权介入行政权力的力度，有助于实现这一既有监督渠道作用的最大化，不仅符合建立“严密的法律监督体系”的要求，而且契合以公权力制约公权力的基本安排。

（二）确立了强化行政检察监督的基本途径

两个文件明确确立了强化行政检察监督的基本安排，概括而言包括四种方式：一是通过行政诉讼活动对行政机关实施法律监督，即检察机关依法履行对行政诉讼活动的法律监督职能，推进行政机关依法履职，维护行政相对人合法权益。二是督促纠正行政违法行为，即在履行法律监督职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的，可以依照法律规定制发检察建议等督促其纠正。三是实质性化解行政争议，即在履行法律监督职责中开展行政争议实质性化解工作，促进案结事了。四是提起行政公益诉讼。

在这四种方式中，除第一种方式早已为1989年通过的行政诉讼法所确立外，后三种方式皆为新提出的方式，具有开创性的意义。更为重要的是，与第一种监督方式相比，后三种监督方式属于直接监督。传统上，行政检察监督主要是围绕行政诉讼监督展开的，检察机关要借助行政诉讼这一平台和机制对行政机关进行监督，通过行政诉讼实现推进行政機关依法履职、维护行当事人合法权益的相关职能。在未建立行政公益诉讼制度之前，这一渠道显然具有有限性、间接性，检察机关对行政机关行使行政职权的监督更多表现为间接监督。2017年再度修改的行政诉讼法建立了我国行政公益诉讼，授权检察机关在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域提起行政公益诉讼［7］，突破了行政检察监督的间接性限制，拓展了行政检察监督既有边界。经过发展，行政检察公益诉讼已逐渐成为行政检察监督中相对独立的制度。

四种方式中值得特别关注的是第二、三种方式，这两种方式的适用范围均为“在履行法律监督职责中”，显然超越了行政诉讼这一场域限制，为检察机关提供了发挥作用的新空间。尤其是第二种方式具有很强的监督导向，事实上赋予检察机关督促行政机关依法行政的新能力。整体来看，与行政检察公益诉讼相比，检察机关的这两项新职能特别是第二项新职能如何行使尚在发展之中，也尚待建立起统一的制度。

三、理解和把握检察机关在法治政府建设中的新角色

针对检察机关的上述职能和作用，目前讨论最多的是第二种方式。这一方式通常被称之为行政违法行为检察监督，构成了检察机关职能的重要增长点。针对这一新职能，理论界和实务界有不少讨论甚至争议。这些讨论和争议既包括操作层面上的，如行政违法行为检察监督的范围、对象、方式、依据等，也包括定性方面的，如行政违法行为检察监督属于一般监督还是专项监督、是直接监督还是间接监督［8］等。这些讨论对厘清行政违法行为检察监督的相关问题，并进而上升法律规定，具有重要意义。不过，站在助推法治政府建设的战略高度，或许更有助于更深入地理解和把握检察机关的新角色和新定位。个人认为，检察机关要担当起助推法治政府建设实现全面突破的新力量，需要完成下列角色转换：

（一）从纠偏到预防

从纠偏到预防的角色转换，实质上是要求检察机关实现从“消防员”到“防火员”的转换。“消防员”的主要角色定位在于“灭火”，对检察机关而言，这意味着是对已出现的行政违法的查处和纠正，旨在纠错或者纠偏，因而其主要功能是事后的，具有补救性。毫无疑问，纠错或者纠偏的功能不可或缺。然而，比较而言，预防重于补救，避免或防止行政违法行为的出现意义更为重大。“防火员”的主要职能定位在于预防性，属于事前的。从“消防员”到“防火员”的转换，是要求检察机关能够超越具体的行政违法行为的查处或纠正，而上升到防范行政违法行为出现的高度，以更大程度释放检察机关在推进法治政府建设中的作用。由此，需要重点把握好以下两个方面：

一是行政违法行为的发现固然重要，但达成合法行政的目标更为关键。在新的角色定位中，检察机关的作用具有建构性，其使命是帮助行政机关达到合法行政的目标，因而发现行政违法行为只是基础、只是开始，检察机关的目光应当不只是盯住行政违法行为本身，而需要投向更远的合法行政的达成及其法治政府建设。从这个意义上说，行政违法行为或者“行政机关违法行使职权或者不行使职权”，只是划定了检察机关介入的门槛，并非划定了检察机关的介入限度，即只有在存在行政违法行为时才能触发检察机关向行政机关发出检察建议或采取相关措施的条件。

二是督促行政机关纠正违法行为固然重要，但堵塞造成违法行为的行政漏洞更为关键。与前一方面密切相关的是，检察机关在发现行政违法行为后，督促行政机关纠正虽然是行政检察监督的重要内容，但具有更为积极而重大的意义是，分析和探究出造成行政违法行为的原因，并督促行政机关采取有针对性措施防止相同或类似的行政违法行为再度出现，这正是预防作用的价值之所在。这事实上要求检察机关在发现和查明行政违法行为后，能够透过现象深入分析出现此一或此类行政违法行为的原因，特别是行政管理或行政运行存在的问题甚至漏洞，帮助或督促行政机关堵塞漏洞或采取相应的防范措施。

（二）从个别到一般

从个别到一般的转换，意味着个案的处理或个别问题的解决固然重要，但更为重要的是，透过个案发现行政运行中存在的一般性问题或普遍性问题，或者通过多个案件找到产生行政违法行为的诱因或症结之所在。因而，特定的行政违法行为的发现虽然是检察机关关注的内容或者启动相关程序的动因，但更值得检察机关关注并推动解决的，恰恰是导致特定的行政违法行为发生的一般性问题。从这个意义上说，行政检察监督应当始于个案但终于一般，通过代表性案件或典型性案件识别和判断出需要补救的行政弊端，应当才是行政检察监督的依归和指向。

依此角色定位，“在履行法律监督职责中发现”行政违法行为虽构成了行政检察监督的前提条件，以防止检察机关随意或任意进行监督，但并不能以此限定检察机关的监督边界，事实上凡是检察机关与履行法律监督职责有关的行政违法行为均应纳入监督视野和范围。这首先意味着“发现”行政违法的途径是多元的。它既可以来自检察机关的主动发现，也可以来自其他机关移送来的线索，同样包括当事人的投诉、有关人员的举报等；它既可以来自于刑事案件的办理，如审查逮捕、审查起诉、控告申诉检察，也可以来自检察机关进行的诉讼监督、执行监督。其次意味着要着重“发现”的是行政违法背后的共性问题。检察机关重在通过一定时期内或一个领域内的相同或相似的行政违法行为的分析对比，发现和寻找出背后的共性问题，从而向行政机关提出监督意见或建议，最终促成行政领域中存在的共性问题的解决。

（三）从消极到积极

从消极到积极的转换，要求检察机关从消极的角色转向积极能动的角色。从法治政府建设的角度分析，检察机关充当的作用应当不仅仅是法治政府的维护者，而更应当是积极的推动者。因而，检察机关绝不应把自身限定为行政违法行为的“发现者”和个别行政违法行为的“纠正者”，而应当成为促成一般性行政问题解决的“推动者”和合法行政、良好行政的“捍卫者”。这事实上赋予了检察机关更大的使命，并因此要求检察机关承担更大的责任。

显然，这一角色定位对检察机关提出了更高的要求。作为国家法律监督机关，检察机关在行政检察监督方面的职权职能毫无疑问是有限的，需要以存在行政违法行为作为启动行政检察监督或提出行政检察建议的条件，检察机关亦不能替代行政机关行使行政职权。不过，职权的有限性不意味着检察机关行使职权的方式应当是消极的，作用空间是有限的。事实上，单就检察建议而言，其本身即包涵了丰富的内容，为检察机关作用发挥提供了许多可能的空间，它可以包含对行政违法行为的违法情形和样态的分析，也可以包括对造成行政违法行为原因的探究，以及更进一步对行政机关可采取的补救措施和防范机制的建议。检察机关对自身角色的理解和把握，在很大程度上决定了其提出的行政检察监督建议的广度和深度，并由此可能决定着检察机关推动法治政府建设的力度。基于推进法治政府建设的需要，除检察建议外，未来并不排除赋予检察机关采取更有力措施的可能性。