日本职业技能训练的实施现状、运行特点与经验借鉴

2023-11-22钱露露叶磊

教育与职业(下) 2023年11期

钱露露叶磊

摘要］职业技能训练是当代日本的一项重要社会政策，在缓解就业压力和劳动力市场矛盾方面发挥了积极作用。日本现行职业技能训练体系由公共职业训练和企业内职业训练构成，具有多元化实施主体、突出企业主体与供需匹配、全方位制度保障、关注弱势群体就业、注重职业训练效果、面向国际化发展等运行实施特点。借鉴日本成功经验，我国应立足本国国情和技能型社会建设，进一步建立健全专门性法律法规、构建多元格局的终身职业技能培训体系、完善职业能力开发的扶持激励机制、推进职业技能人才评价制度改革、加强高质量“双师型”职业训练师资队伍建设以及优化职业技能培训管理服务体系，进而不断完善和优化我国当前的职业能力开发工作。

［关键词］日本；职业技能训练；实施现状；运行特点；经验借鉴

［作者简介］钱露露（1983- ），女，江苏滨海人，盐城工学院日本研究院，副教授，硕士；叶磊（1982- ），男，浙江衢州人，盐城工学院日本研究院院长，教授，博士。（江苏盐城 224051）

［中图分类号］G719.3/.7 ［文献标识码］A ［文章编号］1004-3985（2023）22-0078-07

育训并举、加快技能人才培养是推动解决就业结构性矛盾最根本、最有效的举措。党和政府对职业技能培训工作高度重视，党的二十大报告提出“要加快建设国家战略人才力量，努力培养造就更多的大国工匠和高技能人才……健全终身职业技能培训制度，推动解决结构性就业矛盾”。2022年新修订施行的《中华人民共和国职业教育法》虽然明确了职业技能培训的主体类型和实施机构，但对于职业能力开发的诸多问题，如职业技能培训支持机制、政府支持企业培训的具体措施、職业培训与就业的有效衔接等都缺乏具体规定。日本的职业技能训练（职业技能培训）起步时间较早，具有完善的法律法规体系支撑。日本通过开展多元化的职业技能训练，有效缓解了就业压力和社会矛盾，保障了其经济社会的稳定发展。因此，我们可以对日本职业技能训练的实施现状、运行特征及相关经验等展开研究，借鉴其成功经验，进而完善和优化我国当前的职业能力开发工作。

一、日本职业技能训练的实施现状

“二战”后，日本通过构建《职业训练法》《职业能力开发促进法》等一系列法律法规体系，逐步形成了包括公共职业训练（Off the Job Training）和企业内职业训练（On the Job Training）在内的稳定的职业技能训练结构体系。其中，公共职业训练主要有政府主导和民间举办两种形式，企业内职业训练主要以本企业员工职业技能提高为主要目标实施技能培训。政府、民间、企业多主体共同推进职业技能人才培养和劳动者职业能力开发。

（一）政府主导的公共职业训练

政府主导的公共职业训练，顾名思义即由国家和地方政府出资，面向学校毕业生、在职者、离职者、高龄者、残障者等社会公众所实施的具有公共服务性质的职业技能培训。日本的公共职业训练由厚生劳动省管辖，国家层面的公共职业训练由独立行政法人雇佣支援机构负责推进，其运营经费来自雇佣保险法的资金；地方层面的公共职业训练由都道府县等地方政府负责推进，其运营经费一半由雇佣保险法提供，另一半由都道府县地方财政负担。

根据厚生劳动省最新统计（截至2021年12月底），目前承担国家层面公共职业训练的机构有职业能力开发综合大学校1所、职业能力开发大学校10所、职业能力开发短期大学校1所、职业能力开发促进中心46所、残疾人职业能力开发学校13所；承担地方层面公共职业训练的机构有职业能力开发校146所、职业能力开发短期大学校15所、残疾人职业能力开发学校6所。其中，职业能力开发综合大学校是以学校毕业生和在职人员为对象的职业训练指导员培养学校，负责为各类训练机构提供优质的职业训练师资；职业能力开发大学校主要负责为高中毕业生或同等学力人员提供2年制专门课程和2年制应用课程的长期训练；职业能力开发短期大学校主要负责为高中毕业生或同等学力人员提供2年制专门课程的中长期训练；职业能力开发学校主要负责为包括初中、高中毕业生在内的求职者或转职者提供4个月至2年的普通职业训练；职业能力开发促进中心主要负责以中坚技术者为对象的高度职业训练；残疾人职业能力开发学校主要负责为残障人士提供就职所需的知识和技能训练，促进其职业自立。前述机构相辅相成、错位发展，满足了各行各业对不同层次、不同类型技能人才的多样化需求。

从公共职业训练的实施现状来看，日本2021年度公共职业训练的受训人数达到216458人。其中，离职者训练人数108150人，占比50.0%；在职者训练人数92467人，占比42.7%；学校毕业生训练人数15841人，占比7.3%。所有受训人员中，由独立行政法人雇佣支援机构培训的有85039人，占比39.3%；由都道府县培训的有131419人，占比60.7%。参训人员的平均就业率达85.2%，其中，离职者就业率达80.0%、学校毕业生就业率达96.5%。由此可见，在日本现行公共职业训练中，离职者参训人数相对较多，地方都道府县承担的培训任务相对较重，参训人员的就业率相对较高，公共职业训练的整体效果相对较好。

（二）民间举办的公共职业训练

除国家和地方政府设立的公共职业训练机构外，日本的民间机构也是公共职业训练的主要承担单位。从训练实绩来看，其成效较为理想，据《令和第3年度公共职业训练等实绩》数据显示，2019—2021年参训人员的平均就业率达72.2%。根据《职业能力开发促进法》，日本政府鼓励和引导民间机构参与举办职业技能训练，主要为离职者、未就业的学校毕业生、个体户停业者、无失业保险人员以及需要强制接受职业训练的人员等提供职业技能培训服务。这里所说的民间机构，是指受独立行政法人雇佣支援机构和地方都道府县委托而开展职业训练的民间教育训练机构。从类型上看，主要有企业、各类学校（专修学校、短期大学、大学、大学院等）、公益法人等；从数量上看，企业占委托培训机构的比例最大。

为规范和提高民间教育训练机构的运营行为和服务质量，日本政府制定了《私人职业训练机构职业训练服务供给指南》并引入ISO 29990国际认证标准，为民间教育训练机构的服务供给提供了质量标准参考。同时，为扶持民间教育训练机构高质量开展公共职业训练，日本政府不仅向其补贴培训费用，还根据训练机构参训人员的就业情况给予不同额度的经费奖励。根据2006年最新修订实施的《职业能力开发促进法》规定，对参训人员就业率超过60%的民间机构给予7万日元/人月的奖励；35%以上未达60%的给予7万日元/人月的奖励；35%以下的给予5万日元/人月的奖励。在日本政府提供的激励性经费支持下，民间教育训练机构的公共职业训练质量得到了有效提升，为日本职业技能训练事业发展做出了积极贡献。

（三）企业开展的企业内职业训练

如前所述，日本企业既是受官方委托面向社会公众实施公共职业训练的重要载体，同时其实施的内部训练（企业内职业训练）也是自发补位正规职业教育的重要形式。自《职业训练法》颁布实施后，日本企业内职业训练逐渐成为职业技能训练的重要一极，使日本职业技能训练呈现出以企业训练为主体的格局。在学者孔海燕的研究中也提到，“日本的企业内职业训练在整个训练体系中起着重要的基础性作用，企业内职业训练为劳动者提供了全部训练的四分之三的机会，而公共职业训练只承担四分之一的服务职能”。与公共职业训练服务全体社会公众不同，日本的企业内职业训练主要以提高本企业员工职业技能和素养为主要目标，其训练实施内容主要聚焦基本技能训练、体验技能训练和解决问题的能力训练三个方面。其中，基本技能训练主要面向普通工人，侧重于培训机械操作、生产流程、产品处理等能力；体验技能训练主要面向高级技术人员，侧重于培养相邻生产线或一个车间的生产过程能力和技术应用能力；解决问题的能力训练主要面向企业管理人员，侧重于提高其市场分析能力、生产计划编制能力以及领导力等。总之，日本企业内职业训练针对性强、特色鲜明、作用突出，其训练水平在世界范围内处于领先地位，对世界各国开展企业培训具有积极的示范作用。

企业开展职业训练同样离不开日本政府的大力支持，从当前的支持措施来看主要有人才开发支援助成金（企业针对正规社员实施职业培训所获得的补助）、职业提升辅助金（企业针对非正规社员所实施职业培训所获得的补助）和认定职业训练补助金（企业培训科目、期限、设备等达到国家标准并通过认定后所获得的补助）。2022年度厚生劳动省《职业能力开发报告书》数据显示，三项补助金2022年度的政府预算达到近1000亿日元，极大地提高了企业实施职业技能训练的主动性和积极性。2022年日本企业内开展职业训练的实施率达95.7%，1000人以上大企业达100%，30人以下小企业也达到了90.2%。由此可见，日本企业内职业训练已达一定规模，实施成效也较显著。

二、日本现行职业技能训练的运行特点

通过对日本职业技能训练结构体系和实施现状的研究发现，日本现行职业技能训练具有多元化实施主体、突出企业主体与供需匹配、全方位制度保障、关注弱势群体就业、注重职业训练效果、面向国际化发展等运行实施特点。

（一）政府主导与民间参与并行

根據日本《职业能力开发促进法》，公共职业训练是一种由政府主导的行政行为，政府为劳动者职业能力开发提供必要的技能培训和经费支持。作为政府部门，厚生劳动省主管公共职业训练，但又并不直接提供具体的训练服务，而是将公共职业训练业务进行分解并委托给独立行政法人雇佣支援机构、职业安定所等不同机构来执行，体现出宏观管理与微观放权的特征。为了提高公共职业训练的质量和效率，日本政府鼓励和引导民间力量即民间教育训练机构共同参与举办公共职业训练。民间教育训练机构可以是营利性组织也可以是非营利性组织，可以提供有偿训练课程也可以通过政府委托举办免费训练课程。劳动者可以根据自身需要在各种不同的职业训练机构之间进行自由选择。政府主导的官方职业训练机构和民间举办的民间教育训练机构，两者之间形成了一种既相互合作又相互竞争的关系，这是一种比较典型的准市场机制，也是日本公共职业训练能够获得成功的一个关键所在。

（二）突出企业主体与技能供需匹配

如前所述，日本职业技能训练的现有格局主要表现为以企业训练为主体的运行实施特征。实践证明，职业技能训练突出企业训练的这一做法充分发挥出了企业在职业训练事业中的主体作用，克服了正规职业教育人才培养滞后于经济发展需求的弊端。产业结构调整带来的人才需求转变，归根结底要落实到企业的人才需求上。而日本依托企业内职业训练提供岗位技能培训的模式，恰恰保证了技能人才培养与经济发展的高度适配性。日本政府一方面通过法律法规明确了企业在职业训练和技能人才培养方面的责任和义务，另一方面推出了日本版“双元制”人才培养模式，“职业教育+企业训练”的双元制度设计促进了正规职业教育和企业职业训练的融合，从根本上解决了知识和技能培养与企业实际需求的错位问题，通过企业在工作现场的人才培养和训练实现了供需匹配。

（三）“一体多翼”全方位制度保障

为推动职业技能训练事业的快速发展，日本政府在完善职业能力训练制度的同时，大力推进职业能力评价制度、职业训练支援制度、职业训练指导员培养制度、职业技能人才表彰制度等建设，积极构建“一体多翼”的全方位职业训练支持保障制度。其中，职业能力评价制度主要包括国家职业技能鉴定和企业内部技能鉴定，两类技能鉴定的有效实施保障了技能人才的培养质量，同时也避免了技能人才评价与培养使用的脱节。职业训练支援制度包括对企业开展职业训练的支援和对劳动者参与职业训练的支援。为鼓励企业开展职业技能训练，日本政府为企业提供人才开发支援助成金等多项补助金；为支持劳动者实施自主职业能力开发，日本政府实行一般教育培训补贴、专业实践教育培训补贴等一系列补贴政策，减轻劳动者因职业训练所带来的经济负担。职业训练指导员培养制度负责培养职业训练领域具有专业理论知识和实践指导能力的专门教师，从而为技能人才培养提供了强有力的师资保障。现行职业技能人才表彰主要有“国家功勋奖励黄绶带奖章”“制造业日本大奖”和“卓越技能劳动者（现代名工）”，其表彰目的在于激励劳动者自觉参与职业训练、主动提高职业技能，营造尊重技能的社会氛围。实践证明，表彰奖项的设置和授予对技能人才的激励效果十分明显。研究2017—2022年厚生劳动省《职业能力开发报告书》数据发现，日本社会青年从事技工职业的数量呈现出逐年增长的态势，青年一代已逐渐将技能劳动者作为人生的职业追求。

（四）关注弱势群体就业与职业能力开发

日本政府高度关注弱势群体就业与职业能力开发，鼓励残疾人、高龄者根据个人意愿和自身能力开展工作，为此主要通过两个途径推进弱势群体就业。一是政府成立职业安定所（HELLO WORK）、地区残疾人职业中心、老年人才中心等机构以提升残疾人、高龄者职业技能，对有就业意愿的人士实施从就业预备到职场工作的全程援助。为推进残疾人和高龄者就业，日本政府还委托企业、社会福祉法人、NPO法人、民间教育训练机构等在残疾人、高龄者所居住的社区就近开展职业技能培训，促进其就业能力提升。二是政府制定各项补贴政策促进弱势群体就业。例如，为推进残疾人就业，政府对雇佣重度残疾的企业提供50万～120万日元的补贴；为推进高龄者就业，政府一方面向不得已离职的老年劳动者发放生活补贴，另一方面还对雇佣老年劳动者的企业提供多种补助金，并定期开展雇佣老年劳动者的先进企业评选，当选企业可获得最高300万日元的奖励。

（五）注重职业技能训练的针对性与实效性

日本职业技能训练注重培训的针对性和实效性，即高度关注所开展的职业技能培训是否为劳动者的现实所需，以及劳动者的能力素质是否能够满足其顺利完成培训。日本的公共职业训练通过设计“职业训练咨询说明”环节，达到了有效保证职业技能培训效果的目的。例如，有就业意愿的离职者可以到职业安定所求职报名并进行训练课程、训练补助等方面的职业训练咨询。职业安定所工作人员会根据现实需求、能力匹配等原则判断报名人员参训的必要性和可行性，若认为其适合接受训练且通过面试和适应性检查后方能参加后续的课程培训。对参训人员培训意愿、现实需求、能力素质等设置前期考察的这一做法，解决了劳动者是否基于实际需要参加培训以及参加培训后的实际成效不高等问题，进而避免了公共资源的浪费，保证了职业技能培训的针对性和实效性。

（六）推进国际化认证和国际交流合作

“国际性向上”是当前日本职业技能训练政策目标的重要内容。伴随全球化的不断发展，日本职业技能训练将引入国际认证标准、加强职业训练机构的国际交流合作等作为职业训练事业发展的一个重要方向。具体来看，一是引入了“ISO 29990非正式教育与培训机构学习服务供给国际规格标准”，逐步推动所有民间教育训练机构获得国际标准认证，实现日本职业技能训练的国际化接轨。二是政府设立海外职业训练协会中心，加强与国外职业训练机构的交流与合作，注重培养能够活跃在国际社会的技能人才。与此同时，日本还向发展中国家派遣职业训练指导员和相关专家，指导发展中国家的职业技能培训，进而全面提升日本职业技能训练的国际化水平。

三、日本现行职业技能训练的经验借鉴

日本职业技能训练工作历时久远、特色鲜明，在长期实践中积累了十分丰富的经验。借鉴日本的成功经验，有助于完善和优化我国当前的职业能力开发工作。

（一）建立健全专门性法律法规

日本政府高度重视劳动者职业能力开发，针对不同阶段劳动力市场所面临的突出问题出台了《职业安定法》《劳动基准法》《职业训练法》《雇佣保险法》《职业能力开发促进法》等法律法规，为职业技能训练的开展和实施提供了法律依据与有效保障。目前，我国职业技能培训和技能人才培养工作主要是依靠《中华人民共和国劳动法》《中华人民共和国职业教育法》《中华人民共和国就业促进法》，至今仍缺乏一部专门针对职业技能培训开发的专门法律。因此，我国首先需要建立健全面向职业能力开发领域的专门法律法规体系，对培训经费筹集渠道、职业培训与就业的衔接、政府支持企业培训的措施等作出具体规定。此外，也可借鉴日本经验制定五年一期的职业能力开发实施规划，明确未来职业培训的阶段性目标、实施程序以及工作举措等，实现职业培训的系统化、规范化和制度化，使职业技能培训与开发工作有法可依。

（二）构建多元格局的终身职业技能培训体系

根据《国务院关于推行终身职业技能培训制度的意见》，我国应加快构建以政府补贴培训、企业自主培训、民间市场化培训为主体的终身职业技能培训体系。针对当前培训体系构建过程中所暴露出来的培训主体单一、培训质量不高、培训资源浪费等问题，借鉴日本经验，一是要多主体开展公共职业培训，建立健全政府主导的、民间力量共同参与的、面向全体社会公众的公共职业培训体系。在大力发展公办公共实训机构的同时，也可通过政府委托形式引导职业院校、行业企业、民间培训机构等开展更为灵活的公共职业培训。在公共职业培训的实施过程中，政府要加强对劳动者职业培训的前期指导和能力考察，明确劳动者的职业定位、参训意愿和培训潜质，以提高职业技能培训的针对性和有效性。二是要多举措推进企业自主培训，从税收、补贴、社保、信贷优惠等多方面完善政策措施，鼓励企业对员工进行职业训练投资，充分发挥企业在终身职业技能培训体系建设中的主体作用。三是要高质量发展民间市场化培训，加强政策引导和市场监管，不断提高民间培训机构的培训质量。总之，政府、企业、民间机构的多主体协调发展是构建多元格局终身职业技能培训体系的必由之路。政府、企业、民间机构的多元主体合作模式有利于最大限度地开发劳动者的职业能力，有助于开创我国终身职业技能培训的新局面。

（三）完善职业能力开发的扶持激励机制

如前所述，日本政府通过政策激励、资金支持、定向援助等措施，调动了社会公众和行業企业参与职业技能训练的主动性和积极性，促进了公共培训资源的均等化，实现了职业技能训练的全民化和实效化。借鉴日本经验，一是要加大对劳动者自主参与职业技能培训的扶持力度。从全社会人力资源开发的角度考虑，政府有必要对劳动者职业能力的形成进行支援，通过经济补助等形式减轻劳动者因职业培训所带来的经济负担，提高劳动者参与职业技能培训的主动性和积极性。二是要建立起职业技能培训与劳动者能力提升、转职就业相挂钩的奖励机制。对积极开展技能培训并有效促进劳动者能力提升或推动就业的企业和民间培训机构实施经济补助、税收奖励或信贷优惠。对于规模较小、缺乏培训经验的企业和民间机构，还可以成立政府、行业协会、职业院校等组成的职业培训集团，为中小企业和民间培训机构开展职业技能培训提供指导和支持。三是要加大激励表彰力度。设立技能人才国家功勋表彰项目，定期选拔“大国工匠”并树立先进技能人才典型，营造崇尚技能的社会氛围。

（四）推进职业技能人才评价制度改革

近年来，我国通过职业资格改革，使职业资格的种类和范围得到了清理精简。但由于职业技能等级制度尚未完全建立，企业技能人才自主评价仍在探索阶段，因此造成一定数量的职业技能没有相应国家层面的职业资格证书。借鉴日本经验，一是要由人力资源和社会保障部门牵头、行业企业共同参与认定必要的职业技能资格种类，对于尚未制定职业标准的职业资格，应尽快制定职业标准；对于已有职业标准的职业资格，应通过修改完善实现与企业和市场需求的对接。二是要推动企业和第三方机构开展职业技能等级认定。可参考日本国家职业技能鉴定制度和企业内部技能鉴定认定制度，对于通过人社部门审核备案的有较好技能评价工作基础的大型企业，可自主对本企业职工开展职业技能等级认定。对于通过人社部门审核认证的第三方民间机构，则可面向中小企业职工和社会人员开展技能等级评价。三是要确立职业技能资格框架在国家资历框架中的核心地位，实现不同类别教育及培训体系内部学分转换、学习成果互认、技能等级的互通，助力劳动者终身职业体系建设。

（五）加强高质量“双师型”职业训练师资队伍建设

我国“双师型”教师与日本“职业训练指导员”有着类似的定位，两者均指在职业院校或职业训练机构中担任教学指导工作的师资。近年来，“双师型”教师队伍建设虽然已成为我国教育界和产业界的共同呼声，但“雙师型”概念内涵不清、“双师型”教师培养体系不健全等问题依然突出，成为制约我国“双师型”教师队伍建设的瓶颈。借鉴日本经验，一是要成立专门学校或师资研修中心培养面向职业教育和职业培训领域的“国家工匠之师”，并通过立法将“双师型”教师确定为新型专门职业加以规范化管理，从而建立起职业训练领域“双师型”师资队伍；二是要根据职业培训领域对“双师型”教师的能力要求，联合行业企业加快推进“双师型”教师课程体系与实训基地建设，不断完善高质量“双师型”职业训练师资培养体系；三是要根据社会发展的新形势，及时制定、修订“双师型”教师的准入标准、能力标准与考评机制，建立起统一规范的“双师型”教师资格认定制度，为技能人才培养和技能型社会建设提供强有力保障。

（六）优化职业技能培训管理服务体系

与发达国家相比，我国的职业技能培训管理服务体系建设相对滞后，主要表现为职业培训公共服务平台建设和管理系统功能开发有欠完善。借鉴日本经验，一是要搭建更为高效的职业技能培训信息发布平台，及时发布国家职业技能培训政策、企业技能人才用人需求、培训机构培训信息等资讯。重点建设技能人才需求动态监测分析系统，定期发布技能人才市场供求信息，促进技能人才合理流动和人才资源的优化配置。二是要建立健全职业培训实名制管理系统，逐步实现对职业培训数据统计、信息跟踪、过程监督、效果评价、资金拨付等功能，不断提升职业技能培训的科学化服务水平。三是要加强与国际接轨，引入“ISO 29990非正式教育与培训机构学习服务供给国际规格标准”，利用ISO 29990国际认证标准规范职业技能培训机构的培训行为，进而不断提高我国职业技能培训的国际化水平和管理服务水平。

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