技能型社会背景下省域推进职业教育高质量发展的政策审思

2023-11-22王鹏

教育与职业(下) 2023年11期

［摘要］建设技能型社会是实现经济实力、科技实力、综合国力全面提升的国家战略，职业教育是国民教育体系和人力资源开发的重要组成部分，同经济社会发展密切相关，既相互制约又相互促进。推动职业教育高质量发展与建设技能型社会两者具有天然的耦合性。通过对23个省份推进职业教育高质量发展实施方案文本的分析发现，各省份主要以强化职业教育类型特色、完善产教融合办学机制、创新校企合作办学机制、深化教育教学改革、打造特色职业教育品牌五个方面为主要任务，推进技能型社会建设省域化。为加快构建高质量职业教育体系，提升地方政策执行的效能，实现职业教育高质量发展与技能型社会建设的共生互促，各省份应传承创新，注重政策设计的统筹与协同；释放活力，注重目标任务的分解与落实；对标对表，注重政策执行的效果与评价；理念先行，注重理论研究的指导与应用。

［关键词］技能型社会；省域；职业教育；高质量发展；政策分析

［作者简介］王鹏（1982- ），山西太原人，吉林师范大学教育科学学院院长，教授，博士，博士生导师。（吉林四平 136000）

［基金项目］本文系全国教育科学“十三五”规划2019年度教育部重点课题“高校创业教育生态系统构建问题研究”的阶段性研究成果。（项目编号：DIA190410）

［中图分类号］G710［文献标识码］A ［文章编号］1004-3985（2023）22-0012-07

2021年4月，全国职业教育大会创造性地提出了建设技能型社会的理念和战略。同年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》（以下简称《意见》）再次强调“加快构建现代职业教育体系，建设技能型社会”。建设技能型社会是全面实现社会主义现代化的战略任务，也是驱动经济社会高质量发展的关键动力。随着《意见》的出台，各省份相继出台了推动现代职业教育高质量发展的实施方案。“政策文本作为政策制定者意图的集中彰显，能够反映一定时间内政府的价值导向与思维特征。”①本研究选取23个省份的实施方案进行政策文本分析，审思如何更好地推进省域职业教育高质量发展与建设技能型社会的共生互促。

一、职业教育高质量发展与技能型社会建设内在契合

（一）职业教育人力开发的社会功能与“国家重视技能”总体要求相契合

“国家重视技能”是技能型社会建设的重要制度保障。建设技能型社会，培养符合产业发展需求的高素质技能型人才已经成为新时期国家发展的战略部署。“技能型社会建设是一个循序渐进的过程，同时也是一个由‘外力牵引到‘内力自律的过程。”②一方面，需要国家高度重视，以政策或制度为牵引，规划建设蓝图，统筹建设主体，为技能型社会建设提供必要的资源与保障。另一方面，需要充分发挥职业教育的人力开发功能，构建技能型社会教育体系。人力资本是指劳动者受到教育、培训、时间等方面的投资而获得的知识和技能。技能资本作为一种无形资本，主要体现为劳动者所形成的知识经验和技术技能的总和。劳动者技能的掌握与形成离不开教育的培训和指导，各类教育都发挥着重要作用，而职业教育在服务经济社会发展、推进产业结构升级、促进民生就业等方面的优势与特征尤为明显。职业教育所构建的以技能形成、技能传播、技能创新为特征的社会教育体系与“国家重视技能”总体要求相契合。

（二）职业教育工匠精神的价值向度与“社会崇尚技能”氛围营造相契合

“社会崇尚技能”是技能型社会建设的重要外部环境。全社会所形成的技能社会风尚为职业教育的发展提供了必要的环境支持。“社会崇尚技能”是指社会对劳动精神和技术技能的高度认可与全面营造，是全社会形成一种尊重技能、尊重技能型人才、追求技术革新与创造的社会氛围，这种氛围是引领全社会崇尚技能的精神感召。技能型社会建设首先要转变传统的“劳心者治人，劳力者治于人”思想偏见，促进全社会形成“劳动光荣、技能宝贵、创造伟大”的价值观念。“职业教育作为弘扬职业价值理念与培育职业技能的主阵地，以培养新时代中国特色社会主义的高技能人才为使命，这与技能型社会建设的使命相契合。”③职业教育有利于帮助学生树立正确的劳动观、就业观和职业观，摒弃“重学历，轻技能”的价值偏见，形成崇尚技能并積极参与技能型社会建设的内驱力。同时，职业教育注重传承中华优秀传统文化，注重对学生工匠精神的培养。对工匠精神的培育有利于坚定文化自信，有利于全社会形成“敬业、乐业、爱业”的社会风尚。

（三）职业教育传承和创新技能的目标取向与“人人学习技能”实践路径相契合

“人人学习技能”是技能型社会建设的根本路径。每位公民既是技能型社会的建设者，也是技能型社会建设的受益者和享用者。技能型社会建设的原动力来自人们对美好生活的向往与追求，在建设技能型社会过程中需要充分发挥公民的“主人翁”精神。“人人学习技能”体现了个体技能学习的主动性与积极性，意味着个体的技能学习已经从原先的“迫于生计”的外力牵引转变为自我价值提升的内在驱动，个体主动学习和发展技能顺应了技能型社会对技术技能人才的要求。“人人学习技能”需要社会提供足够的技能学习资源。职业教育以传承和创新技术技能为目标，在传统技艺传播及新工艺创新等方面发挥着重要作用。职业教育蕴含着丰富的技能学习资源，既包括传统的课程资源、实践资源及教师资源等，也包括现代的职教数字化资源等，可以为学生提供充足、便捷的学习资源和平台。职业教育通过多样化技能学习资源的供给，在满足社会成员技能学习需求的同时，可促进其发展技能自觉认知的形成与强化。

（四）职业教育学习生涯的终身追求与“人人拥有技能”服务面向相契合

“人人拥有技能”是技能型社会建设的根本目标，也是技能型社会对全社会公民的基本要求，强调劳动者应该掌握一定的技术技能，以保证自身能够胜任所从事的生产和生活活动，并且应该随着社会对行业技能要求的提升而不断增进自身的技能水平，以促进社会的持续发展。“人人拥有技能”意味着国家技能人才在数量和质量上的充分满足，可为技能型社会建设提供必要的人力支持和智力支持。个体的技能习得既是其社会化的重要表现，也是个体终身学习的要求。“技能是集体所组成的社会成员关系中的重要因素，是人类可以共享及进行交流的工具。”④面对产业结构的不断升级与技术的日新月异，技能的学习必须与时俱进，才能适应新的劳动分工与岗位变动。职业教育学习生涯的终身追求为社会成员提供多样的学习形式与学习安排，融合了学历教育与非学历教育、职前教育与职后教育、中等职业教育和高等职业教育、线下教育与线上教育等多种形式，可以保障学习者学习的权利，满足学习者终身学习的需求，为实现“人人拥有技能”的建设目标提供有力支持。

二、職业教育高质量发展：目标与任务

（一）总体目标

为全面贯彻落实全国职业教育大会精神，推动职业教育高质量发展，《意见》中明确提出“两步走”的战略部署，即2025年基本建成现代职业技术教育体系，技能型社会建设全面推进；2035年，职业教育整体水平进入世界前列，技能型社会基本建成。各“省域实施方案”⑤中的主要目标基本对接《意见》的总体部署，聚焦本省实际实施“两步走”战略部署，时间节点为2025年和2035年，方向更加明确，定位更加清晰，目标更加具体，更具有区域特色。第一，将“技能型社会”建设省域化。例如，安徽的“技能安徽”、甘肃的“技能甘肃”、贵州的“技能贵州”、河南的“技能河南”、青海的“技能青海”、云南的“技能云南”等，都将推进现代职业教育体系与技能型社会建设作为本地区职业教育高质量发展的具体目标。第二，各省份职业教育的未来发展目标定位更加明确。例如，安徽要将“职业教育整体水平进入全国第一方阵”，甘肃要建成“国家向西开放的职教高地”，湖北要“将职业教育整体水平居全国前列”，云南要“将职业教育整体水平达到全国中等以上水平”。第三，建设目标服务区域特色更加明显。各省份在推进职业教育高质量发展中充分适应区域经济发展需要找准发力点。例如，安徽要重点服务“三地一区”产业转型升级，甘肃要依托“一带一路”建设打造“五个制高点”，海南要使职业教育成为支撑海南自贸港建设的重要力量，黑龙江要重点打造“农业职业教育”，湖南职业教育要重点围绕“三高四新”战略要求，山东将职业教育作为推进“两区建设”的重大行动，都彰显了职业教育服务区域经济社会发展的功能。

（二）主要任务

对比各省域实施方案的体例结构，基本没有统一样式，除安徽和辽宁的实施方案与《意见》的框架基本一致外，其他省份都依据《意见》结合自身特色对框架进行了调整、充实与细化，其中福建、吉林、重庆、海南和内蒙古的实施方案直接以“若干措施”命名，更注重文件的具体执行。在主要任务方面，各省域实施方案基本对接但不局限于《意见》中的五个方面，且多以数字的呈现方式使具体任务目标更加明确。例如，甘肃将“集中力量建设10所高水平高职院校和30个高水平专业群”，贵州将“培育50个以上产教融合型试点企业”等。

1.强化职业教育类型特色。《意见》把强化职业教育类型特色作为首要任务。各省份全面实施“双高计划”，推进高等职业教育提质培优。例如，安徽、黑龙江、海南、重庆、青海、内蒙古等省份在中等职业教育领域开展“双优计划”或“强基计划”，海南还专门出台了《优秀中等职业学校和优质专业建设计划》。湖南、河南等省份将建立职业教育本科与专业学位研究生教育互通学习的“立交桥”。同时，为了适应建设技能型社会的需要，各省份还积极出台了推进策略。例如，贵州要构建面向社会的技能教育网络，湖北要实施“职业教育赋能提质专项行动计划”，山东要“试点建立职业院校开展培训的征信系统”，云南要实施“职业教育兴边富民计划”等。此外，各省域实施方案中大部分拟开展1＋X证书制度试点工作，强化职业教育的社会培训功能，并对培训对象和年培训人次做出明确规划，尤其是安徽、贵州、宁夏、山东等省份对职业教育承担社会培训所得收入的绩效工资分配额度做出了规定，有效地激发和提升了职业学校的办学自主性和办学活力。

2.完善产教融合办学机制。深化产教融合是国家职业教育改革所指，是对接产业推进专业群建设所需。各省域实施方案对接《意见》总体要求提出了多样化实施策略。第一，服务区域产业群发展，优化职业教育供给结构。例如，湖北服务本省“51020”现代产业集群，贵州打造“立体化产教融合示范性工程”，甘肃绘制产教谱系图打造“拢中、河西走廊和拢东南”三大职业教育集群，安徽服务“三地一区”产业升级，吉林聚焦“一主六双”，辽宁重点服务“一圈一带两区”区域发展格局。第二，完善现代职业教育制度，形成多元办学格局。例如，甘肃通过购买服务的方式，支持社会力量建办一批职业院校，试点开展混合所有制学院建设；安徽、黑龙江、内蒙古等省份鼓励企业利用资本、技术、设施、设备和管理等要素参与举办职业教育，完善多元主体参与的治理结构。第三，统筹推进职业教育与区域经济社会发展深度融合。《意见》提出“以城市为节点、行业为支点、企业为重点”，各省域实施方案提出健全产教融合激励机制，开展产教融合建设试点。例如，福建全面实施“融合型城市、融合型行业和融合型企业”试点行动计划，通过“政行企校”联动，实现多方资源要素的聚集融合。

3.创新校企合作办学机制。早在2018年，教育部等六部委就联合出台了《职业学校校企合作促进办法》。这次《意见》在校企合作的办学形态、合作形式及政策环境等方面增加了新内容、提出了新要求，各省域实施方案基本也是围绕这三方面将产教融合和校企合作放在一起推进。第一，以校企共建产业学院、企业学院为依托，丰富职业学校办学形态。为了培养适应和引领现代产业发展的高素质应用型人才，从2020年7月教育部、工信部联合发布的《现代产业学院建设指南》，到《意见》和各省域实施方案的出台，将产业学院建设的覆盖面从应用型本科扩展到职业学校，延伸了职业学校的办学空间。第二，探索中国特色学徒制，校企合作形式内容更加丰富。例如，贵州提出“构建体现中国特色的学徒制内容体系、教学模式、教师专业发展模式、学位授予制度等”，河南提出“探索现场工程师培养模式”，江苏提出“全面推行现代学徒制和企业新型学徒制”，辽宁提出“‘抱团组建跨企业培训中心”，山东提出打造“校企命运共同体”。第三，组合式激励，校企合作政策环境更加优化。例如，宁夏、安徽规定“职业院校通过校企合作等所得扣除必要成本外的净收入，可按照不低于50%的比例作为绩效工资来源，内蒙古提出“引导金融机构开发适合校企合作企业特点的金融产品”，辽宁提出“允许职业学校专业教师按规定在校企合作企业兼职取酬”，江西提出“出台校企合作负面清单制度，充分释放校企合作活力”。

4.深化教育教学改革。2019年1月，《国家职业教育改革实施方案》中就提出了“三教”改革任务。当前，以职业教育教师、教材、教法为主的“三教”改革进入落实攻坚阶段，成为推进职业教育高质量发展的重要抓手。在本次《意见》和各省域实施方案中除了对“三教”提出改革措施外，还进一步明确了对地方政府履行职业教育职责的督导。第一，加强“双师型”教师队伍建设，全面提升教师素养。2019年5月，《全国职业院校教师教学创新团队建设方案》提出团队中“双师型”教师占比超过50%；2020年10月，《意见》提出制定“双师型”教师标准；2022年10月，《职业教育“双师型”教师基本标准（试行）》出台，开启了“双师型”教师的年度认定工作。辽宁、云南、河南等省份提出“十四五”规划期间职业教育“双师型”教师比例达到60%以上。第二，更新教学标准，改进教学内容及教材。各省域实施方案严格落实立德树人根本任务，坚持德智体美劳“五育”并举，将职业素养和工匠精神养成教育融入职业学校人才培养全过程。各省份规范教材管理，如湖北和辽宁“支持校企联合开发一批活页式、工作手册式优质教材”。第三，推进教育教学数字化升级，创新教学模式与教学方法。各省份推动现代信息技术与职业教育教学深度融合，以数字化转型推动教学模式变革，开发了一批数字化教学资源。

5.打造特色职业教育品牌。国际化是教育强国目标的重要体现。我国职业教育国际化水平总体还不高，职业教育国际交流合作的内容、模式及规模等都有待发展，因此，要推进职业教育国际化进程，培养更多的国际化技能人才，需要各级各类职业教育组织以更加开放合作的姿态提升职业教育现代化水平。《意见》提出在“留学中国”项目中设置职业教育类别，打造一批职业教育国际交流的品牌，探索“中文+职业技能”的国际化发展模式。目前，职业教育正以“一带一路”倡议为契机，为构建全球职业教育命运共同体贡献着中国智慧和方案。各省份积极围绕“一带一路”建设需要，拓展中外合作交流平台，加快国际化技能人才培养。例如，贵州创建“中国—东盟”职业教育合作品牌；河南支持职业学校联合企业在海外建设“鲁班工坊”“大禹学院”“詹天佑学院”等；黑龙江打造中俄职业教育合作高地，助推“一带一路”中蒙俄经济走廊建设和东北亚区域合作；吉林加强中韩（长春）国际合作示范区、珲春海洋经济发展示范区职业教育建设；江苏实施职业教育“郑和计划”，促进高职院校外国留学生教育提质增效；辽宁推动组建东北三省一区“一带一路”职业教育联盟；山东打造国际职业教育品牌，推广建立中国特色“双元制”模式；云南实施职业教育“国际交流”计划打造职业教育对外合作引领区。

三、职业教育高质量发展：反思与推进

（一）传承创新：注重政策设计的统筹与协同

“因为政策实施环境的复杂性和多变性，各类政策在实施过程中不免出现政策目标和政策措施的偏移与失衡，这就需要政策决策者必须考虑多种政策的协调使用，统筹推进，以利于不同政策目标的有效实现。”⑥从2019年的《国家职业教育改革实施方案》，到2020年的《职业教育提质培优行动计划（2020—2023年）》，再到2021年《意见》的出台，三个文件对职业教育发展提出的要求，从深化改革到提质培优，再到高质量发展，既相互衔接，又逐级递进。2022年5月新修订施行的《中华人民共和国职业教育法》，成为推动职业教育高质量发展的法律保障。同年12月，《关于深化现代职业教育体系建设改革的意见》出台。2023年6月，《职业教育产教融合赋能提升行动实施方案（2023—2025年）》印发。这样连续密集地发布系列政策文件，在有力推进职业教育高质量发展的同时，难免会出现政策叠加和各省份在具体实施过程中疲于应付的现象，甚至出现“以文件落实文件”的倾向。因此，建议国家层面要充分统筹政策的制定与出台，同时要注重政策设计的延续性和稳定性，各省份在实施方案的设计中应注重建设目标的同一性、实施内容的统筹性和推进措施的连贯性。

（二）释放活力：注重目标任务的分解与落实

顶层设计方案更多是对工作的整体部署与统筹规划，而具体的执行更需要配套措施的跟进及具体分工的落实。从各省域实施方案中可以看出，推进职业教育的改革与发展涉及内容多、主体多、领域多，需要众多部门的协同推进。目前，只有湖北、宁夏、内蒙古和四川在实施方案中对各项任务的责任单位作出了明确规定，其中四川还明确了具体工作的牵头单位和配合单位，使各项任务的落实责任到岗。同时，很多任务的推进与完成、政策的执行与落地并非一蹴而就，需要长期努力才能实现，因此，各省域实施方案应在明确任务分工和部门责任的基础上，制定路线图和时间表，完善职业教育多主体协同推进的配套方案及实施细则。第一，政府作为推进职业教育高质量发展的政策制定主体，应充分统筹地区内各相关职能部门，使其提高认识、统一思想，明确职业教育的发展不只是教育主管部门的责任，还需要全社会、全员的共同参与和广泛协作。第二，各级职业学校是落实职业教育高质量发展各项改革任务的实施主体，政府在各省域实施方案执行过程中应给予各职业学校充分的发言权和自主权，给职业学校留有足够的改革空间，让职业学校充分感受到省域推进职业教育高质量发展的政策红利，通过政策红利激发职业学校人才培养和服务技能型社会建设的主动性、积极性，释放其办学活力和发展动能。

（三）对标对表：注重政策执行的效果与评价

教育政策执行效果的评估是教育政策活动乃至教育系统有序运行的基本保障。“教育政策执行效果是依据一定的标准，运用一定的方式方法对特定政策目标的实现程度以及前后对比的差异分析，旨在对政策执行过程本身进行反馈与改进。”⑦第一，评价标准需要健全。国家相繼出台了职业教育“国家教学标准体系”、“双高计划”建设标准及“双师型”教师认定标准等，但是除湖北、江苏、宁夏、云南和山东明确提出“系统研制实施各层次职业教育的省级核心课程、技能教学、岗位实习和实训条件建设标准”外，其他省份基本是参照国家标准执行。各省份应创新标准开发机制，实行职业院校、行业企业、科研院所联动开发，建立标准审核机制，健全标准公开制度。第二，评价过程需要公正。政策的执行主体涉及复杂的利益相关者，因此，在政策执行的效果评估中应采取利益相关者模式，打破“圈内评估”的片面化，运用多样化、多证据和多学科的评估技术与方法，实现评价过程的公正性。同时，既要考核政策执行的效果与取得的成绩，又要实施对政策本身科学性与合理性的“元评价”，确保政策自身能够经得起考验。第三，评价结果需要多用。评估的最终落脚点是现实政策逻辑的改良与政策路径的修正，除了各级实施方案中普遍提到的“将职业教育工作纳入对各级政府履行教育职责督导评价和对各地区经济社会发展考核”外，政府应积极推进第三方评估来创新管理方式，畅通反馈机制，扩宽反馈路径，推进评估结果在具体实践中的应用。

（四）理念先行：注重理论研究的指导与应用

在推进职业教育高质量发展过程中，对“中国特色职业教育理论体系”的研究是构建现代职业教育体系的基本要求。职业教育理论是由相关的概念、判断、推理等要素构成的，是对职业教育知识、现象、问题和规律等的系统认知，具有间接性、普遍性和抽象性的特征，对职业教育实践有着重要的指导、引领、规范和批判作用。《意见》提出“加强职业教育理论研究”，而在各省域实施方案中，只有山东将“提升职业教育研究水平”作为单独的一项建设任务，其他省份只是提出了相应举措。例如，甘肃支持和指导筹建“一带一路”职业教育与产业发展研究院，江西“部省共同组建中部地区和革命老区职业教育与产业发展研究院”，河南、湖北和吉林在实施方案中对职业教育理论研究略有提及。总体看来，相比其他改革与发展的任务目标，各省份对职业教育理论研究的重视与关注程度还有待提升。近年来，虽然我国的职业教育研究取得了长足的发展，但本土化的职业教育理论体系尚未形成。因此，未来的职业教育研究要把握我国社会转型和技能型社会建设的契机，摆脱长久以来的“拿来主义”束缚，坚持理论研究的本土化与实践导向的问题化，完善现代职业教育体系框架，增强理论成果的转化与应用，提升理论研究的社会价值。

［注释］

①范国睿，杜成宪.教育政策的理论与实践［M］.上海：上海教育出版社，2011：4.

②张元宝.技能型社会建设的教育支持研究［J］.职业技术教育，2021，42（25）：57.

③石洋，黄勇辉.我国职业教育的未来走向—基于技能社会建设［J］.社会科学家，2022（12）：142.

④联合国教科文组织.反思教育：向“全球共同利益”的理念转变［M］.北京：教育科学出版社，2015：77．

⑤2020年1月至2023年5月间，全国31个省（市）相继出台了推进职业教育高质量发展实施方案，从颁布时间来看，山东、宁夏、江西、四川、福建、吉林和湖南出台的实施方案早于2021年10月出台的《意见》。从文件的名称来看，职业教育、现代化、高质量发展、实施意见（方案）等成为关键词，早于《意见》的各省域实施方案的名称差异较大，但是在《意见》出台后的各省域实施方案名称基本一致，山东、江西、贵州、湖南和甘肃的实施方案是与教育部联合出台的，所以其名称中体现“整省推进”字样。

2020年1月，《教育部山东省人民政府关于整省推进提质培优建设职业教育创新发展高地的意见》出台；

2020年4月，宁夏回族自治区人民政府出台《自治区人民政府关于印发深化产教融合推进职业教育改革发展实施方案的通知》；

2020年7月，《教育部江西省人民政府关于整省推进职业教育综合改革提质创优的意见》出台；

2020年9月，四川省人民政府印发《四川省职业教育改革实施方案》；

2020年10月，《福建省人民政府办公厅关于深化产教融合推动职业教育高质量发展若干措施的通知》出台；

2021年9月，中共吉林省委办公厅、吉林省人民政府办公厅印发《关于加快推动现代职业教育高质量发展的若干措施》；

2021年10月，《教育部湖南省人民政府关于整省推进职业教育现代化服务“三高四新”战略的意见》出台；

2021年11月，中共河北省委办公厅、河北省人民政府办公厅印发《关于推动职业教育高质量发展加快建设技能型人才强省的实施意见》；

2021年12月，《教育部贵州省人民政府关于建设技能贵州推动职业教育高质量发展的实施意见》出台；

2022年1月，中共江苏省委办公厅印发《关于推动现代职业教育高质量发展的实施意见》；

2022年3月，中共青海省委办公厅、青海省人民政府办公厅印发《青海省推动现代职业教育高质量发展的实施方案》；

2022年4月，中共云南省委办公厅云南省人民政府办公厅印发《关于推动现代职业教育高质量发展的实施意见》；