人才引进财政支出绩效管理的问题与优化——基于福建省T市人才专项资金案例研究

王 平

(集美大学 1.财经学院；2.地方财政绩效研究中心，福建 厦门 361021)

人才历来是国家和社会发展的核心资源、关键要素。在2021年9月召开的中央人才工作会议上,习近平总书记强调:“人才是衡量一个国家综合国力的重要指标。国家发展靠人才,民族振兴靠人才。”[1]为了充分发挥人才的战略资源作用,提升人才吸引力,各地政府普遍设立了人才引进专项资金,通过政策性奖补支持人才聚集,提高自主创新能力,促进产业升级和经济、社会转型发展。绩效管理是优化财政资源配置、提高资金使用效益的重要举措,有利于夯实预算部门(单位)的绩效主体责任,提升政府治理效能,助推政府治理体系和治理能力现代化。按照党中央、国务院全面实施预算绩效管理的要求,对人才引进财政支出进行绩效管理是预算绩效管理“全方位”“全覆盖”的重要组成部分,必须强化“花钱必问效、无效必问责”的绩效理念。

目前,国内外学者针对财政预算绩效管理的理论与实践[2]42-61,[3-7]、财政支出绩效评价的体系和方法[8-12],以及人才引进政策的效果与改进[13-17]等问题展开了丰富的研究,而将人才引进财政支出绩效管理作为对象进行研究的文献较少,鲜有学者完整、系统地研究人才引进财政支出绩效管理的实践、目前存在的问题及优化策略。本文基于福建省T市人才专项资金绩效管理案例,对人才引进财政支出绩效管理进行研究和探讨,以期为地方政府加强人才引进财政支出绩效管理和吸引并留住人才提供决策参考。

一、福建省T市人才专项资金绩效管理案例分析

T市是福建省一个地级市。为了提高自主创新能力,吸引各方创新要素和智力资源向T市汇聚,努力打造宜居港城,T市设立人才专项资金,主要用于HL计划项目和“稳鞋企促升级”人才项目等,兑现人才工作津贴、购房补助、租房补助、名校优生薪酬补助、职业经理人薪酬补助等,以增强市场主体活力,激发人才的归属感、凝聚力,更好地为当地经济、社会发展服务。

(一)2020—2021年人才专项资金投入和使用情况

T市在2020年和2021年分别预算安排人才专项资金3 352.00万元和3 800.00万元,用于引进高层次人才和培养优秀、急需人才等。2020年人才专项资金实际支出3 123.47万元,预算执行率为93.18%;2021年人才专项资金实际支出3 766.62万元,预算执行率为99.12%。从支出占比来看,HL计划项目、高层次创业创新人才(团队)项目比重最大,两类支出占两年支出总额的86.03%(见表1)。

表1 T市2020—2021年人才专项资金使用情况

(二)人才专项资金绩效管理情况

为了不断提高人才专项资金的管理水平,T市严格按照《关于实施人才“HL计划”的意见》《T市人才专项资金管理暂行办法》等要求,实行全过程预算绩效管理:编制绩效目标、进行绩效运行“双监控”、开展绩效自评和第三方机构重点评价、公开及应用评价结果。

2022年7月,T市财政局委托第三方机构D学院财政绩效管理研究中心对T市委组织部负责的2020—2021年度T市人才专项资金实施绩效评价。绩效评价小组根据《财政部关于印发〈项目支出绩效评价管理办法〉的通知》《中共T市委 T市人民政府印发〈关于全面实施预算绩效管理的实施意见〉的通知》等文件精神,围绕决策、过程、产出、效益四个方面,设计了包括4个一级指标、10个二级指标、28个三级指标的绩效评价指标体系及评分标准(其中,决策和过程所包括的11个三级指标是共性指标,产出和效益所包括的17个三级指标是个性指标);并综合利用案卷研究、资料收集与数据填报、座谈会、问卷调查、目标结果比较、因素分析等方法,对人才专项资金进行定量定性分析和综合评价,绩效总得分为90.33分,评价等级为优(见表2)。扣分项主要在绩效目标、管理制度、产出质量、社会效益、人才政策知晓率和人才满意度等方面。

表2 T市2020—2021年人才专项资金绩效评价得分表

绩效评价小组认为,人才专项资金对提升T市人才吸引、承载能力,推进人才强市战略,促进当地经济发展具有积极作用,但在实施过程中也存在一些问题和不足,如:预算重分配、轻管理,绩效目标设置比较简单,专项资金的实施与经济发展结合不够紧密,资金使用效益有待提升等。最后,小组针对存在的问题,提出了调整预算资金,改进补助方式,进一步细化、量化绩效目标,加强专项资金的使用、监督和后续管理,搭建信息化平台等对策建议。

二、人才引进财政支出绩效管理存在的主要问题

通过上述对福建省T市人才专项资金绩效管理案例的分析,再结合其他地区实践情况,我国地方政府人才引进财政支出绩效管理目前主要存在以下几个问题。

(一)绩效目标的明确性和可衡量性有待提高

作为预算绩效管理的起点和基础,绩效目标是专项资金计划在一定期限内预期达到的产出和效果,其设置是否科学合理直接影响事前绩效评估、绩效“双监控”和绩效评价等工作的质量。随着我国全面实施预算绩效管理改革的不断深入,各地方政府人才引进专项资金年初基本都有专门的绩效目标(批复)表,并设置了绩效目标和相应的评价指标,但有些预算部门(单位)绩效目标和指标设置较简单,存在目标不明确、不清晰,指标值不完整、不科学、不合理、没有量化和相关性较低等问题。

以2020—2021年T市人才专项资金为例,其绩效目标设置为“实现人才数量增加、人才素质提升”,表述较为简单、宽泛,应该进一步细化、量化绩效目标。绩效目标表中只设置了高层次人才数量增加、本地人才素质得到提升、加强人才服务体系建设等定性指标,没有围绕高层次人才、领军人才、创业创新团队、高技能人才引进以及人才发展平台建设等设置相应的量化指标。由于T市委组织部对人才的绩效考核不太到位,没有量化评估人才的实际贡献,因此绩效目标表中也缺乏人才在促进当地经济、社会发展方面的效益指标。简言之,T市人才专项资金绩效目标设置不够具体、明确,绩效指标较单薄、不完整、不易衡量,使得专项资金实施缺乏目标导向,实际效果无法呈现。

(二)绩效运行监控和跟踪管理有待加强

我国各地虽然在实施预算绩效管理方面已具备较丰富经验,尤其在绩效评价体系、方法上有很多探索成果,但在绩效运行监控和跟踪管理方面仍存在一定问题,主要表现为:对绩效运行监控不够重视、监控质量不高和绩效跟踪管理不到位等。目前一些预算部门(单位)“重预算轻执行、重申报轻管理”的思想倾向仍未转变,对绩效运行监控工作不够重视,有的不按时间节点及时进行“双监控”,有的则简单填报绩效运行监控表,监控报告质量不高。比如,2020—2021年T市人才专项资金的季度绩效监控表就填报较简单、不完整,部分指标未能提出清晰、可衡量的指标值;绩效运行监控报告也由于绩效目标设置简单、没有量化而内容单薄、模式化较明显,缺乏对目标完成情况及预算执行进度等的深入分析。

此外,很多预算部门(单位)对引进人才基础信息缺乏较完善的统计,不同类别人才数量、专业、年龄和学历结构等信息不完整,也未对人才引进后带来的效益进行有效跟踪统计,全过程动态跟踪管理尚未真正实现。T市委组织部由于无法提供高层次人才在学术论文发表、专著出版方面的数据资料,致使绩效评价指标体系中的“高层次人才智力成果增长率”指标得0分。可见,后续跟踪管理不力会明显影响绩效评价结果,也致使无法对专项资金的绩效做进一步横向、纵向比较分析。

(三)绩效评价结果的应用和公开机制不健全

绩效评价结果的应用方式一般包括:反馈与整改,通报、报告与公开,与政策调整和预算安排挂钩,监督问责等。目前,我国各地人才引进专项资金的绩效评价结果主要通过反馈与整改、通报与公开、与预算安排相结合等方式进行应用,而与考核挂钩、绩效问责等方式较少被应用,主要是因为我国还缺乏具体的政策依据来明确问责主体、客体和措施,权责关系还界定不清,考核和问责难以落到实处。如何将评价结果的多种应用方式用活用好,更好发挥评价结果的应用还需要进一步提高认识,并完善制度建设,形成有效激励约束机制。不过,绩效评价结果应用的时滞也会影响其作用的发挥,由于绩效评价通常是对上一预算年度的项目开展的,而此时本年度预算正在执行,因此,评价结果只能用于下年度预算安排,这种时滞的存在将会降低评价结果应用的时效性和针对性。

另外,我国还需提升绩效评价信息的公开程度,有的地区只公开部分第三方机构重点绩效评价的结果,绩效自评结果并未公开,有的则选择性公开,只公开评价结果较好的项目,这样将影响公众对财政资金使用效益的有效监督。

(四)资金使用效益有待提升

目前,我国很多地方人才引进财政支出的使用范围广、奖补对象多,专项资金总体呈现扶持重点不够突出、资金使用“碎片化”的现象。比如,2020—2021年T市人才专项资金主要用于HL计划项目补助、“双招双引”项目补助、“稳鞋企促升级”人才项目补助、高校学生实习实践补助、名医“师带徒”补助、高层次人才购房补助、省第七批引才“百人计划”配套补助、毕业生一次性补贴、引进高层次创业创新人才(团队)项目补助、人才慰问经费等,这样的资金配置不能体现财政资金突出重点的分配原则,也不易形成资金合力,最终影响资金使用的长期效益。

以福建省为例,根据任泽平团队与智联招聘合作推出的《中国城市人才吸引力排名:2023》,全省有厦门、福州、泉州、漳州、莆田、宁德6个城市位列“2022年最具人才吸引力城市100强”。与2021年相比,厦门、福州、泉州、漳州的排名有所上升,但莆田、宁德、龙岩的排名出现了下降。其中,莆田由第78名降至第91名,下降了13个名次,龙岩则跌出了百强榜单(见表3)。

表3 2020—2022年福建部分城市在“中国最具人才吸引力城市100强”中的排名

(五)人才政策宣传力度不够

近几年来,各地都高度重视人才工作,把人才引进作为支撑新旧动能转换、引领高质量发展的重要任务,积极推进人才招引、政策落实、服务保障等重点工作。但目前很多地方的人才政策宣讲推介力度不够、单位和人才对政策理解不清晰等问题依然较严重,导致大部分城市仍存在着高端领军人才和专业人才不足、实用技能型人才紧缺、本土人才培养和使用力度不够等现象。不仅作为人才使用主体的企事业单位不清楚本地的人才优惠政策,就连相关主管部门也无法详述。对人才政策的宣传往往集中于当地,且多停留于被动解答,既没有向外扩大宣传,又未能经常深入用人单位进行专题宣传,影响力有限。整体来看,人才政策知晓度不高。

除了宣传不够深入之外,人才政策宣传还存在针对性不强的问题。如T市高层次创新创业人才政策宣传核心点与受众需求之间就存在一定错位,当前政策的主要宣传点为“高层次创新创业人才引进政策、扶持力度、配套服务等”,而这类人才的核心关注点在于地方是否具备完善的产业基础,能否极大程度地保障创新创业成功。因此,地方政府应着眼于人才最为关注的要素进行政策宣传,以提高宣传针对性。

三、人才引进财政支出绩效管理存在问题的原因剖析

(一)对绩效管理的认识和重视不足

人才引进专项资金的预算部门(单位)一般是人力资源和社会保障局、市委组织部等。经过近5年的改革,绩效管理工作已日益被认可和接纳,但也还有一些单位,尤其是县级、区级单位,预算绩效管理的观念比较淡薄,对绩效管理的认知不足、重视不够,尚未牢固树立“花钱必问效、无效必问责”的理念,“重分配轻管理,重支出轻绩效”的现象仍然存在。由于绩效管理意识不强,使得其对绩效管理工作重视程度不够,具体表现为:不经过充分调研和科学测算,简单随意地设置绩效目标;绩效自评和运行监控不积极、自评和监控报告整体质量不高;不认真配合财政部门安排的第三方机构重点绩效评价;对绩效评价中发现的问题不及时落实整改,评价结果反馈没有发挥应有的作用。

(二)绩效管理协同机制尚未形成

绩效管理工作综合性、系统性较强,需要专门的机构和人员作支撑。目前,我国大部分预算部门(单位)的绩效管理职责不太清晰、协同机制尚未形成,主要表现为:预算绩效管理工作主要由财务部门或财务人员承担,业务部门和人员对绩效管理的重视、参与程度有待提高,单位内部未形成绩效管理合力。大多数财务人员对绩效管理的内容、流程和要求缺乏清晰地认识与把握,加之和业务部门衔接不紧密、配合不默契,他们在编制绩效目标、实行绩效“双监控”、开展绩效自评和落实评价结果应用时,就容易出现指标设置不科学或相关性差、预算编制和资金实际使用脱节、预算执行率较低或者进度缓慢、绩效运行监控和绩效自评敷衍填报等问题,最终影响绩效评价结果,弱化绩效管理的实施成效。

(三)绩效管理专业人才缺乏

功以才成,业由才广。绩效管理专业性强、涉及面广,需要专业素质高、业务能力强的专业人士才能熟练操作。目前,国内设立预算绩效管理专业的高校较少,培训资源也有待开发,专业人才短缺。不但预算部门(单位)主要由财务人员兼任,没有专业力量进行绩效管理,而且有的县区财政部门至今尚未组建绩效管理科室,缺少专业人员,与工作需求不匹配。此外,有些第三方机构绩效管理的专业能力、执业水平也有待提升,部分从业人员在尚不具备专业知识和工作经验的条件下,就仓促上阵参与绩效评价,导致提出的问题和建议针对性不强或可操作性较差,绩效评价可信度不高;个别第三方机构甚至受委托部门或预算单位牵制,独立性、客观性和专业性表现不足,绩效评价报告质量难以保障。

(四)人才政策体系不完善

当前,我国很多城市人才政策数量较多且比较分散,没有形成系统的人才政策体系。有些人才政策涉及的部门较多,需要不同部门之间密切配合,才能保证政策落实,如果部门之间尚未形成合力,势必导致人才政策宣传效果不够理想,政策的执行也容易出现困难。同时,人才信息资源相对分散,没有形成统一开放的信息交流平台和人才引进信息库,政府部门在政策制定和宣传时很难快速、便捷地获取人才结构和需求信息,从而使得人才引进政策制定和宣传的针对性不强。主管部门注重通过强化人才服务保障来吸引并留住人才,而忽视后续对人才的绩效考核。此外,很多地方人才投入渠道较单一,人才项目的资金来源主要依靠政府单方面投入,社会组织、单位、个人对人才的投入不足,多元化人才投入机制尚未形成。

四、优化人才引进财政支出绩效管理的对策

(一)基于PDCA循环,完善全过程预算绩效管理链条

PDCA循环,又叫戴明循环,最初应用于全面质量管理,现广泛运用于绩效管理领域。PDCA循环沿着“P(Plan,计划)——D(Do,实施)——C(Check,检查)——A(Action,处理)”的程序执行且周而复始,将成功经验予以推广应用,不成功的转入下一循环优化解决,通过闭环管理、循环往复,不断提升质量[18]。PDCA循环与人才引进财政支出绩效管理的闭环流程契合度较高,P环节进行事前绩效评估和绩效目标编制,D环节实施绩效运行“双监控”,C环节开展绩效评价(包括绩效自评),A环节推进绩效评价结果的反馈和应用(见图1)[19]。

图1 基于PDCA循环的全过程预算绩效管理链条

1.P环节:优化事前绩效评估和绩效目标设置

各地要对新出台的重大人才政策和项目开展事前绩效评估,将绩效关口前移,从源头上把好资金使用关。在预算编制时,按照“谁申请资金,谁设置目标”的原则,同步编报绩效目标,根据专项资金特点,遵循SMART(具体的、可测量的、可实现的、相关的、有时限的)原则,设置个性化的产出数量指标(如不同类别人才引进数量、研发或创新平台数量)、体现人才结构变化的产出质量指标(如人才年龄结构、人才学历结构)、反映人才对经济社会发展贡献的效益指标(如引进人才企业产值或税收增长率、引进人才成果增长率)。

2.D环节:加强绩效运行监控

财政部门、预算部门(单位)应在项目实施或专项资金使用过程中,采取自行监控和财政定期重点监控相结合的方式,对绩效目标实现程度、项目实施和预算执行进度等进行实时跟踪、自动预警,并及时整改纠偏。财政部门应通过制定绩效运行监控管理办法或实施细则明确细化监控主体职责、监控内容、方式、流程、监控结果应用等内容,同时建立统一的管理信息系统,实现全流程动态监控。

3.C环节:提升绩效评价质量

财政部门应规范绩效自评程序,强化自评审核,适度引入第三方机构参与审核,重点审核绩效目标设置合理性、数据填报规范性、资金使用情况、存在问题及改进措施等,对于审核中发现的评价结果不实、内容缺失等问题,及时进行沟通整改,不断提高绩效自评质量和工作效率。在绩效自评的基础上,财政部门应通过公开招标方式选择优质第三方机构参与绩效评价,并不断完善“财政部门+预算部门(单位)+第三方机构”评价联动工作机制,对第三方机构开展分阶段、分内容的全过程培训指导,同时审核其提出的工作方案和评价指标体系,确保评价结果客观、公正,评价任务高质量完成。

4.A环节:强化评价结果的反馈和应用

财政部门和预算部门(单位)应加强绩效评价结果的反馈和整改,及时通报、公开绩效自评和重点评价结果,并督促问题整改,评价结果、整改和报送情况等应纳入政府绩效考核体系,压实部门绩效管理责任。同时改变资金分配的固化格局,强化绩效评价结果应用,将评价结果与以后年度预算安排、项目支出结构调整直接挂钩,削减、调整或取消低效无效资金,增强绩效管理的刚性约束,严格落实“过紧日子”要求,把更多资金统筹用于关键领域,不断提高财政资金配置效率和使用效益。

(二)健全工作机制,营造良好绩效管理环境

“小智治事,中智治人,大智治制”。做好预算绩效管理工作,从根本上来讲还是要靠机制。

首先,构建激励约束机制。地方政府应制定激励约束机制细则,明确绩效结果要与预算安排和政策调整实质性挂钩,并纳入政府绩效和干部政绩考核体系,对绩效好的部门在资金安排上给予优先保障或额外奖励,对优秀的个人予以表彰,并可与薪酬、职位晋升等挂钩;对绩效较差的部门和人员进行约谈并责令限期整改,必要时依法问责。通过强化对部门和相关人员的责任约束,充分调动预算绩效管理者的能动性。

其次,健全多方联动的合力机制。预算绩效管理工作涉及面广,必须强化部门间协同配合机制,财政部门要主动汇报,并积极对接人大、审计、纪检监察、组织等相关部门,形成绩效管理合力,加强绩效管理监督问责。预算部门(单位)内部也要充分发挥财务、业务人员的合力作用,层层分解绩效管理任务,明确厘清职责分工,推动形成业务和财务相互融合。

最后,完善绩效信息公开机制。地方政府应出台预算绩效信息公开办法,明确信息公开的内容、形式、时限及要求。除涉密项目外,应公开尽公开,且公开的绩效信息应统一、规范、直观、易懂,便于民众理解。通过不断提高绩效信息公开透明度,倒逼部门落实绩效责任,推动财政资金聚力增效。

(三)优化绩效指标库和信息系统,夯实预算绩效管理基础

目前,很多地方已构建了分行业、分领域、分层次的核心绩效指标库,各地财政部门应在现有绩效指标库的基础上,联合预算部门(单位)及相关行业专家,结合经济社会发展情况和当前人才引进政策,建立动态调整机制,不断优化完善绩效指标库,有效提升绩效管理的规范化、标准化水平。同时,强化绩效指标库的指导应用,把指标体系嵌入预算管理一体化系统,具体、可衡量的绩效指标可用于事前、事中、事后绩效管理闭环系统,为全过程预算绩效管理奠定坚实基础。

信息系统的建设有助于提高预算绩效管理工作的速度和效率。财政部门应加快预算管理一体化系统的优化升级,不断规范业务流程,补充完善新功能。通过单位线上填报和系统自动抓取的方式,既大幅提升绩效管理智能化水平,规避人为因素带来的风险,又有利于绩效管理与预算编制、执行等业务的高度融合,实现财政部门、预算部门(单位)等主体间信息互联互通、集成共享,推动预算绩效管理从“人工作业”向“数字应用”转变。

(四)加大宣传培训力度,提升绩效管理意识和能力

财政部门和预算部门(单位)应充分利用政府网站、报纸杂志、地方媒体、微信公众号、短视频、官方微博、LED显示屏、宣传手册和横幅等形式,多渠道、全方位地开展预算绩效管理的宣传,扩大社会知晓度,进一步提升各部门和干部群众对预算绩效管理的认识,强化“花钱必问效、无效必问责”的绩效理念,有效引导全社会了解支持预算绩效管理,并监督绩效评价结果应用,为构建“全方位、全过程、全覆盖”预算绩效管理体系营造良好的绩效氛围。

财政部门也要加大预算绩效管理政策和实务操作的培训力度,对各预算主管部门、预算单位和第三方机构开展分层次、分对象、常态化的辅导和培训,详细讲解事前绩效评估、绩效目标、运行“双监控”、绩效评价及结果应用等理论知识和实务操作,结合典型案例进行详实细致分析,并现场演绎预算绩效管理操作流程,促进相关人员预算绩效理论水平和专业技能的提升,助推预算绩效管理提质增效。此外,财政部门还可将预算绩效管理内容纳入党校培训课程,着力培养中青年干部的绩效理念和“过紧日子”意识,为深入推进预算绩效管理改革打下坚实的基础。

(五)完善人才政策体系,增强人才吸引力

各地政府应根据自身实际情况,围绕重点产业、重点项目“精准引才”,由产业主管部门或行业协会绘制“产业人才地图”,摸清人才结构和人才需求数量,制定产业链重点企业清单和人才需求目录,并采取动态管理,大力引进与当地产业发展方向相匹配的高层次创新型人才和急需紧缺人才,以突破人才瓶颈,最大限度发挥资金效益。近年来,各地吸引人才的竞争日趋激烈,“柔性引才”打破地域、身份、职业等限制,不求所有,但求所用,通过设立人才“飞地”或驻外人才工作站、挂职兼职、顾问指导、退休特聘、对口帮扶、项目共建合作等方式,为地方经济社会发展提供智力支撑,可以有效破解引才困局。当前,各级政府都在坚持过紧日子,应创新人才引进资金投入方式,通过发挥财政资金的引导、杠杆作用,构建多元化投入模式,变资金为基金,将“无偿奖补”变为“有偿股权投资”,撬动更多社会资本投向创新创业项目,形成社会、单位和个人“三位一体”的人才投入机制。

为吸引并留住人才,各地政府除了直接资金投入,还要做好各项配套,既要完善各类商业和公共服务,以满足人才的住房、教育、医疗、社交、休闲、养老等需求,又要让其拥有发展的空间和机会以及适合创新创业的环境,“安居乐业”才能真正引才。同时,各地政府需加大人才政策宣传力度,制作“人才政策电子词典”或“人才政策一点通”,通过政府网站、电视台、报纸杂志、微信公众号等线上、线下平台宣传人才政策,并深入高校、园区、企业开展“政策巡回大讲堂”“名校直通车”“百企校园行”等宣传推介活动,让海内外人才和各地学子了解当地引才政策,提升城市对各类人才的吸引力和影响力。此外,用人单位和人才管理部门应加强对引进人才的绩效考核,分层分类设置考核指标,对研究型人才,重点评价其原创性贡献、学术影响力和创新能力等;对应用型人才,着重评价其成果转化、技术推广和创办领办企业等情况,并重视考核结果运用,奖优罚劣,激发人才活力,提高人才引进成效。