河南省公办高校债务现状及风险防控研究

张敏

［摘 要］随着我国高等教育的快速发展，高校债务问题也日趋严重。本文以河南省公办本科高校为例，分析了河南省高校的债务概况，指出财政投入不足，风险意识淡薄，融资手段单一，以及偿还能力有限是造成当前河南省高校债务负担沉重的主要原因。为进一步推进河南省高校高质量发展，应积极探索，努力拓宽高校收入来源渠道；规范高校举债融资机制，加强债务监管；注重高校内部控制建设，防范债务风险；创造良好的政策条件，增强高校资金保障能力。

［关键词］高校；债务风险；防控

doi：10.3969/j.issn.1673-0194.2023.17.006

［中图分类号］F810.6 ［文献标识码］A ［文章编号］1673-0194（2023）17-0022-04

0     引 言

随着经济发展水平的不断提高，高等教育事业实现了改革与发展的历史性跨越，从精英教育、大众化教育迈入普及化教育。而教育事业的发展离不开资金的支持，高校仅仅依靠财政拨款和学费收入难以满足规模式扩张的需求。为了筹措学校建设发展资金，多数高校只能采取银行贷款等融资方式。然而，随着时间推移，银行贷款债务风险逐步显现，部分高校达到了难以为继的地步。高校新校区建设停滞、人才队伍流失严重、教师待遇迟迟不兑现等问题日益严重，甚至有些高校的法定代表人被银行列入征信黑名单。自吉林大学巨额债务事件曝光后，高校债务问题一直都是社会关注的焦点。因此，高校如何科学合理筹资，如何控制好债务风险意义重大。

1     河南省高校债务概况

1999年，为响应国家扩招政策，全国高校开始迅猛扩张规模。这一时期，河南省高校为了满足扩招后改善办学条件的需要，进行了大规模的校区基本建设。根据河南省教育事业发展统计公报，1998年至2021年，河南省高等学校数量由51所增加到166所，在校生规模由14.6万人增加到268.64万人，学校占地面积由2.4万亩（1 600公顷）增加到22.08万亩（14 720公顷），学校校舍建筑面积由782.3万平方米增加到7 316.45万平方米。由于河南省没有中央直属高校，在省、市财政投入有限的情况下，大多数高校只能通过银行贷款的方式解决校区基本建设资金的问题，这也导致河南省高校积累了大量的银行存量债务。

2010年11月，财政部和教育部共同发布了《关于减轻地方高校债务负担化解高校债务风险的意见》（财教〔2010〕568号），要求各省份采取切实有效的措施减轻地方高校债务负担，化解财务风险。然而，这一时期河南省大多数高校校区基本建设才刚刚启动或正在建设中，错失了政府化债机会。据相关学者调研统计，截止到2021年底，河南省38所公办本科高校中有34所不同程度的存在负债，而且大部分都是扩招时期遗留的存量债务［1］。2021年11月，河南省委书记楼阳生在与教育部会商时提出，建设现代化河南，出路在创新，关键在人才，根基在教育，特别是高等教育。当前，科教兴国、人才强国和创新驱动发展战略的有效实施，离不开高校的高质量发展，而河南省高校债务负担较重，债务风险较高，严重制约了河南省高校的高质量发展。

2     河南省高校债务风险成因

2.1    财政投入不足

根据2020年国家教育经费执行情况统计公告，2020年全国教育经费投入为53 033.87亿元，占国内生产总值的比例为4.22%，这是自2012年起连续9年保持在4%以上。虽然国家财政对教育经费的投入逐年增加，但是河南省作为传统的农业大省，工业基础较为薄弱，财政收入增长有限，教育经费投入與全国水平相比存在较大的差距。以普通高等学校生均一般公共预算教育事业费投入为例，2019年和2020年全国普通高等学校生均投入平均水平分别为23 501.26元和22 407.39元，河南省普通高等学校生均投入分别为15 509.01元和15 017.6元，仅占全国平均水平的66%和67.02%，远远低于其他省份高校。由于河南省高等教育经费投入不足，远远满足不了当前高校快速发展和内涵建设的需要，大多数高校负债发展也是无奈之举，造成当前河南省高校债务规模较大，风险系数较高。

2.2   风险意识淡薄

一是大众性教育的推广导致高校不得不进行盲目扩张，为满足快速扩张的需求，河南省高校不得不进行大规模举债，而忽视自身的发展能力，导致高校债务风险丛生［2］。二是2015年12月，财政部发布了《关于全面推行行政事业单位内部控制建设的指导意见》（财会〔2015〕24号），要求行政事业单位全面推行内部控制建设，但是河南省高校由于内外部种种原因，尚未构建有效的内部控制体系，导致高校内部控制管理薄弱，缺乏对债务风险的有效控制。三是虽然近年来国家严控高校对外举债，但是高校为了自身内涵发展，不得不适当负债，通过一些银行短期借款弥补资金不足。然而，绝大部分河南省高校尚未建立相应的债务管理制度，无法保障学校举债的合理性，也未对学校的收入支出情况进行全面评估，对贷款规模控制缺乏科学性，银行贷款也只能私下进行，未经上级部门批准，审批程序不合规，这些因素进一步导致高校债务风险加大，一旦高校资金链出现断裂，学校将陷入信用危机，影响高等教育事业的健康发展。

2.3   融资方式单一

自国家实施扩招政策以来，河南省高校为了实现规模发展，不惜投入巨量的资金。然而，在国家财政运行呈紧平衡状态的背景下，资金供需矛盾日益严重，又成为当前制约学校内涵发展的主要因素。为了解决资金困境，一方面，部分河南省高校在编制学校校内预算时不考虑收支平衡原则，允许出现赤字预算和收不抵支的现象。另一方面，由于早期国家对高校债务管控较弱，绝大部分河南省高校对外举债方式就是依靠银行贷款，而银行贷款成本较高，融资期限较短，导致高校还本付息压力较大，融资风险较高。根据笔者调研统计，目前河南省38所公办本科高校中仍然有26所高校认为银行贷款是解决高校融资困境最有效的途径。后续国家为了化解高校债务风险，逐渐引进了政府和社会资本合作（PPP）、政府发行专项债券等融资方式，但这两种融资方式限制条件较多，对高校资质要求较高，目前仅有少部分高校采用。融资方式的单一，进一步造成高校债务市场风险较高，也给政府和银行金融体系造成了不利的影响。

2.4   偿还能力有限

目前，河南省高校的收入主要来源于上级财政拨款收入和学费、住宿费等事业收入，收入来源渠道比较单一。根据2021年河南省教育厅部门决算数据统计，其所属高校收入来源中财政拨款占比65.77%，事业收入占比27.43%。并且高校作为事业单位，融资渠道和方式受制于国家相关政策，可供创新和选择的空间也十分有限，导致高校创收能力十分薄弱，在扣除学校日常运转所需资金和发放人员工资外，学校用于学校规模发展和内涵建设的资金较少。另外，高校国有资产受相关政策限制，很难进行市场化运作，但是随着物价水平的上涨，高校资产的经济效益降低，自身创收能力减弱。此外，高校不同于企业，由于资金主要来源于财政拨款，节约意识淡薄，缺乏资金使用成本和效益观念，学校各项日常开支存在腐败浪费现象，导致每年高校的年度盈余较少或是负数。而高校却一味追求扩大办学规模，缺乏对自身发展的准确定位，导致债务偿还能力较弱，信用风险较大。

3     河南省高校债务风险防控对策

3.1   积极探索，努力拓宽高校收入来源渠道

一是地方政府要持续优化现有的生均拨款模式，不能简单以学生人数作为拨款额度的主要参考依据，应综合考虑学校类别、学科建设、专业发展、科学研究等多种因素［2］，并且财政投入和收费政策应适当向教育倾斜，不断提升高等教育生均拨款水平，适当提高现有的高等学校学费标准，增加高校的财政拨款收入和教育事业收入。二是高校自身也要不断拓宽收入来源渠道，要利用自身市场化优势和政府相关政策，创新融资方式。首先，充分利用高校学生和教师巨大的市场潜力，加强与银行的战略合作，通过公开招标的方式，争取银校合作建设资金。河南省黄淮学院官网显示，2022年10月，该校与工商银行驻马店分行签署了“银校合作”项目，中标金额1亿元用于学校智慧化校区建设。其次，积极推动学校资产市场化运作，增加资产投资收益，提高资产利用率。2022年10月，财政部发布了《关于盘活行政事业单位国有资产的指导意见》（财资〔2022〕124号），要求行政事业单位有效盘活国有资产，提高资产利用效率和使用收益。一方面高校可以通过公开招标的方式开展国有资产的出租和处置等运作，增加资产投资收益；另一方面也可以通过国有资产共享和调剂的方式，提高资产利用率，节约资金。总之，地方政府和高校共同努力拓宽高校收入来源渠道，为高校发展提供充足的资金保障，是防范高校债务风险最有效的措施。

3.2   规范高校举债融资机制，加强债务监管

2014年9月，国务院发布了《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），给地方高校负债发展吹来了东风。当前，尤其是对非双一流建设的地方高校来说，就目前财政投入水平及高校自身造血功能来讲，适当负债发展应该说也是一个值得探讨的思路［3］，但是要控制好债务风险。首先，地方政府要积极构建规范的高校举债融资机制，通过发行政府债券的方式，推广政府与社会资本合作的融资模式，不断拓展高校的融资渠道。坚持“谁举债、谁负责”的原则，建立健全问责机制［4］，对未经批准，擅自利用银行贷款的方式举债的高校要依法进行问责，严肃追究相关责任人责任。对甄别后纳入预算管理的高校存量债务，可以通过政府发行专项债券的方式进行替换，积极降低高校存量债务利息负担。其次，构建有效的高校债务风险预警机制，通过财政部的债务监控平台，实时监控高校的债务规模和变化，对异常情况要及时预警和核查，并采取有效措施应对，分散债务风险。最后，建立健全债务报告和公开制度，要求高校对债务规模、债务使用以及项目建设等情况定期向政府部门报告，便于上级主管部门及时了解高校最新债务情况，加强债务监管。同时，充分利用信息化手段使高校的债务信息更加公开透明，让其接受群众及广大师生的监督。

3.3   注重高校内部控制建设，防范债务风险

2016年4月，教育部办公厅印发了《教育部直属高校经济活动内部控制指南（试行）》（教财厅

〔2016〕2号），明确要求高校加强债务管理，科学评估高校的償债能力和财务风险控制水平。一方面，高校要建立风险评估机制，要合理测算和评估学校当前及未来收入和支出等情况，对学校的筹资能力、偿债能力、营运能力等指标的重点分析，加强对债务风险的预测［5］。要科学统筹安排学费等教育事业收入，设立还本付息准备金，加强债务偿还管理，科学化解债务。另一方面，高校要加强收入管理，深入研究现有的财政资金拨款模式，积极争取各类财政专项资金，鼓励高校二级部门积极创收，为学校建设发展提供充足的资金保障。并且要注重支出管理，营造过紧日子的氛围，努力压缩一般性支出和三公经费支出，节约资金用于债务化解。同时，高校要加强预算管理，积极推动省级部门预算和校内预算编制一致，杜绝赤字预算，严格预算执行刚性约束，防止资金浪费，提高资金使用效益。此外，高校应积极加强内部控制制度建设，制定相应的债务管理办法，并严格按照规定的程序和方式举债，严格落实债务上报和公开制度，自觉接受上级部门和社会公众的监管，增加高校债务资金使用透明度，不断规范高校债务管理，防范债务风险。

3.4   创造良好的政策条件，增强高校资金保障能力

根据美国教育促进与支持委员会2019年的报告，2017年至2018年，美国高校校友捐款增长了6.9%，总计达到121.5亿美元。同时，报告还显示，在1988年至2018年的30年间，美国大学校友捐赠增加了495%。西方发达国家高校获取的捐赠收入较多，并且在高校总收入中占比较高，这得益于良好的国家政策导向和完善的社会捐赠机制。因此，我国也应制定良好的社会捐赠政策，建立健全的社会捐赠机制，营造良好的社会捐赠氛围，积极鼓励社会公益企业和人士进行教育捐赠，助力高校健康持续发展。另外，笔者认为，高校有部分资金属于统筹安排，直接管理，自主使用的自有资金，对这部分资金可以适当地放开相关政策限制，在控制好风险和合理规划好资金使用安排的前提下，允许高校尝试进行一些市场化投资，如购买一些短期的、风险较小的银行理财产品。中国人民银行官网显示，银行活期存款利率为0.35%，协定存款利率为1.15%，而一般短期（三至六月期）风险较小的银行理财产品收益约为4%。这样能够大大增加高校资金的投资收益，增强资金保障能力，有效化解债务风险。

主要参考文献

［1］殷涛.河南省高校资金筹措路径与选择策略［J］.财务与会计，2023（5）：77-78.

［2］崔天培，温佳瑜，刘雪洁.预算软约束背景下高校债务风险防控机制研究［J］.沈阳大学学报（社会科学版），2021（6）：660-664.

［3］田照俊.新时期地方高校债务风险防控研究［J］.财务与金融，2020（5）：22-26.

［4］刘盈池.高校债务风险问题研究［J］.辽宁广播电视大学学报，2021（4）：92-94.

［5］郭文华.高等学校债务风险防范及化解：以省属N高校为例［J］.济宁学院学报，2020（5）：71-74，79.