新时代财政部门提升财会监督效能的路径思考

付志宇 （教授/博导） 张妍

（西南交通大学 四川峨眉山 614202 四川省财政厅 四川成都 610000）

财会监督是依法依规对国家机关、企事业单位、其他组织和个人的财政、财务、会计活动实施的监督。本文基于财政部门监督主责角度对财会监督进行探讨。对财政部门来说，财会监督是法律法规授予其的法定职责；财政部门既要敢于监督，也要善于监督，通过及时发现财政资金分配使用、重大财税政策落实、会计信息质量管理等方面存在的问题，督促整改落实，防范可能发生的风险，确保财政资金运行安全、使用高效。财会监督是党和国家监督体系的重要组成部分，是新时代财会监督工作高质量发展的根本遵循和重要指引。2023 年2 月13 日中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布的 《关于进一步加强财会监督工作的意见》，为今后的财会监督工作指出了具体的工作目标和基本方针。因此，为进一步做好财会监督工作，财政部门必须强化对权力运行的制约和监督，切实发挥财会监督的基础性、关键性作用。

一、加强对新时代财会监督的认识

随着改革开放和社会主义市场经济的发展，财会监督体系经历了多次变革，其监督对象、监督内容和监督依据也在不断丰富。当下要更好地认识新时代财会监督工作，就要站在健全党和国家监督体系、完善中国特色社会主义制度的高度，理解和把握财会监督的重大意义、全新定位、任务要求等重点内容。

（一）充分认识财会监督的重要意义

随着我国进入新时代，财会监督的地位和作用更加重要，在新征程中更需要加强财会监督。第一，财会监督是全面从严治党的必然要求。站在强化对权力运行制约和监督的高度，财政部门管好用好财政资金，更好实现、维护、发展人民群众的根本利益，既是其职能职责所在，也是从源头上防范和遏制财经领域腐败问题发生的关键。第二，财会监督是深化财政改革的重要内容。财会监督作为财政管理的重要组成部分，是嵌入财政资金运行全过程的一种监督形式，在强化预算约束、规范部门预算收支行为、提高财政资金绩效、促进预算公开透明、建立现代预算制度等方面发挥着重要作用。第三，财会监督是防范化解风险的迫切需要。随着经济社会的快速发展，财政收支规模不断扩大，财政资金涉及领域越来越广，财政资金安全运行的压力也越来越大。加强财会监督，对各类风险进行监测、预警和处置，及时纠偏，确保财政资金依法依规“为民所用”。第四，财会监督是维护市场经济秩序的有力武器。通过严厉打击违反财经纪律行为，整顿和规范市场主体财务管理和会计秩序，确保市场有效发挥资源配置作用，进而促进市场经济良性发展。因此，财政部门应全面理解财会监督在治国理政中的重要意义，切实强化使命担当，加大财会监督力度，着重溯源治本，堵塞管理漏洞，以高质量的财会监督工作为经济社会健康发展保驾护航。

（二）深刻领会财会监督的全新定位

审计监督、财会监督、统计监督都是党和国家监督体系的重要组成部分，要推动规范用权，及时校准纠偏，严肃财经纪律。党中央站在战略和全局高度赋予了财会监督新的内涵、新的定位。一方面，从健全党和国家监督体系这个根本出发点看，依法依规对国家机关、企事业单位、其他组织和个人的财政、财务、会计活动实施的财会监督，更加突出“全面覆盖”，类型和范围拓展延伸更广，既是涵盖了财政监督、财务监督、会计监督在内的全覆盖监督，又是涉及与国家财经政策执行和资金运行相关的全链条监督。另一方面，从推进国家治理体系和治理能力现代化这个根本目标看，财会监督是基于财经法规政策执行、资金使用效益、财务管理规范性、会计信息的真实性以及财会人员职业能力等方面进行基础性、专业性监督，体现出特有的“权威高效”，为党内监督以及其他各类监督提供基础作用和关键支持，促进国家监督体系实现系统集成、协同高效。因此，财政部门应切实加强对财会监督的时代要求、职能定位的理解和认识，承担起主体责任，加强对财政资金的筹集、分配、使用、绩效的全覆盖、全过程监督，通过剖析问题、提出建议、督促整改、行政处罚等方式，不断完善现行财政制度和财经政策，健全财会监督体系，提高财会监督效能，使财会监督在党和国家监督体系中的基础性、支撑性作用得到充分发挥。

（三）准确把握财会监督的任务要求

《关于进一步加强财会监督工作的意见》针对财经领域存在的突出问题，又细化了三个方面的监督重点：一是保障党中央、国务院重大决策部署贯彻落实。二是强化财经纪律刚性约束。三是严厉打击财务会计违法违规行为。以上三点是党中央在系统总结新中国成立以来财会监督实践基础上，立足新时代新形势对财会监督承担的职责使命做出的新部署。因此，财政部门应坚决贯彻落实习近平总书记重要论述精神，牢牢把握财会监督的政治属性，肩负起监督职责，加大力度监督重点领域和关键环节，为中国特色社会主义市场经济健康发展保驾护航。

二、当前财会监督效能不足的表现

党的十八大以来，财会监督职能充分发挥，财会监督力度不断加大，聚焦绿色发展、科教兴国、民生福祉、乡村振兴等重点领域开展检查，保障党中央、国务院重大决策部署贯彻落实；聚焦重点领域和关键环节，坚持底线思维和问题导向，为促进经济高质量发展营造良好环境；强化对重点企业、重点行业的会计信息质量监督，严查企业会计信息质量失真、财务造假行为，打击中介结构串通舞弊、出具虚假报告等行为，在促进经济社会健康发展方面发挥了重要作用。虽然财会监督工作近年来取得了良好成效，积累了一些成功经验，但是在法制化建设、工作机制、监督手段、结果运用、队伍建设等方面还存在短板和弱项，制约了财会监督效能的有效发挥，违反财经纪律甚至违法的行为仍有发生。

（一）法制建设亟待完善

法律法规是开展财会监督的基础和保障，如果缺少法律法规的支撑，财会监督将是“无源之水”，寸步难行。而且，财会监督的综合性决定了它所涉及的法律法规具有多样性、广泛性，与之相关的法律法规都有可能成为监督工作开展的依据。财会监督依据的法律法规越充足、越详细，其执行度与监督效率也就越高。20 世纪90 年代至今，随着我国法治化进程的加快，相关的法律法规也在不断地修订完善，现已初步形成以法律、行政法规、财政部规章以及其他规范性文件为核心的多层级财会监督法制体系。然而从整体上看，这些法律法规较为分散，未成体系，缺乏一部独立专门针对财会监督方面的法律法规；从内容上看，这些法律法规多是抽象性、原则性的条文，没有具体详细的实施细则，对财会监督实操指导有限；从权威性上看，多为部门规章、规范性文件，法律效力层次要低一些，处罚门槛高、权限少，财会监督威慑力度不够；从时效上看，这些法律法规出台时间久远，对当前经济形势中的一些新变化、新问题无法给出相关裁量依据，增加了财会监督的执法难度。

表1 财会监督常涉及的法律法规统计表

（二）监督与管理脱节

财政部门最重要的职责就是财政管理，财会监督作为财政管理的派生职能，财政日常管理业务都不同程度涉及到财会监督，财政管理和财会监督相互支撑、相互促进才能发挥功能最大化。但在实际中，财会监督在一定程度上与财政管理脱节，更多地停留在行为监督层次，财会监督的广度、深度和力度都受到了极大的限制。主要表现为：一是财政部门内部还有一定程度上的“重资金分配、轻监督管理”现象，在预算编制、政策制定、资金分配和拨付使用等环节上的监督介入少了，信息不对称，对风险点和合规性的把握可能就不准、不深，影响管理效能、资金效益发挥。如一些部门或地区预算执行率低、年底突击花钱，超范围使用、挪用专项资金，存量暂付款超过5%未清理消化完又继续新增等问题，都不同程度上反映了监督不到位。二是在财会监督中发现的一些违纪违规问题，监督部门更多地侧重于责令被检查单位整改或纠偏，局限于事后补救层面，如何将监督检查形成的成果和发现的问题综合统筹运用到资金、业务管理中还有很大发挥空间。三是有的被检查单位没有正确认识监督与管理之间的内在联系，片面认为财会监督是为了惩罚，甚至对财会监督有一定的抵触情绪。

（三）财会监督合力不足

从监管主体看，目前没有法律法规严格规定各类监督主体的工作边界，存在范围重叠且各自监督的侧重点不同，尚未建立规范、有效的贯通协调工作机制，难以统筹调度形成监督合力。调研发现，一些基层财政部门反映财会监督、审计监督、税务监督、纪检监督等在业务上存在交叉，难免出现多头检查、重复检查以及检查不到位的情况，甚至出现监督结论不一致的情形，这大大降低了财会监督的准确性和权威性，造成人力、财力、物力等资源浪费，客观上也加重了被监督单位的负担。从监督方式来看，各类监管仍是一种扁平化的监督方式，还在探索建立健全各监督主体间横向协同、信息共享和成果运用等机制，没有形成立体式、多元化的“大监督”格局。财会监督立法层次较低，财政部门整合各类监督资源的号召力和影响力偏弱，各监督主体“单打独斗”“各自为政”，未能实现强劲的监督合力。

（四）财会监督手段乏力

在信息化建设上，财政部门越来越重视利用大数据进行财会监督，但是软件开发不完善、数据治理和再利用程度低等问题的存在，大大影响了实际效果。如四川在全国率先探索在预算管理一体化系统，增设了监督模块，对中央34 项、省级13 项资金开展动态监控，但是在信息挖掘和结果运用等数据治理方面还有待提高。在监督手段上，财会监督大多属于事后监督，主要依赖手工操作，缺乏一套类似审计系统的专业查账软件，工作效率不高，检查数量有限，覆盖面低。即使有的地方通过政府购买服务扩大检查单位和项目覆盖面，但由于多种原因，检查效率和成果往往难以达到预期。在后续整改上，一些财政部门存在“重检查、轻处罚”观念，对难度小的、周期短的问题整改，做到了确认和统计，而对需要多方共同研究推进、难度大的，或需要结合改革逐步解决、周期较长的问题整改，督促、回访等工作持续性不足，最后不了了之的情况也有。一些被检查单位主体责任意识不强，认为“犯错”成本低，收到检查文书不重视，对整改落实敷衍了事，甚至出现问题年年查、年年犯，单位年年整改、年年不改的情况，不仅造成财会监督资源浪费，还损害财会监督的威慑力和权威性。

（五）队伍建设有待加强

随着财政改革不断深化，财会监督面临新任务、新要求，监督检查的类型和范围也在逐步拓展，仅凭现有的监督力量显然远远不够匹配监督职能要求，特别是机构改革后问题和挑战更加突出。一是机构弱化。由于机构设置和人员编制控制，部分地方对财监机构采取“一刀切”的改革办法，不再保留财会监督检查局，与绩效管理、会计、采购、财法等机构合并设置。二是人员紧缺。财会监督人员省级相对充足，市本级基本满足，但到基层区县人员较为紧缺且流动性大，一般只有1—2 人，并多是长期身兼数职，如担任纪委办案、巡视巡察等其他工作。三是年龄老化。财会监督人员不仅在数量上不能满足工作需要，在结构上也存在一定缺陷，大多数地区呈现严重老龄化，如一些市县财会监督队伍中45 岁以下的人员仅占一半，后继人才缺乏，财会监督力量难以接续加强。

三、提升财会监督效能的路径

提升新时代财会监督工作效能，应以健全党和国家监督体系为目标，加强统筹、健全机制、完善措施，做到既要敢于监督、也要善于监督，持续增强财会监督执行力、威慑力，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供重要保障。具体路径如下：

（一）及时修订完善相关法律法规

一是建议加快《财会监督法》的立法进程。通过立法提高财经法规的严肃性，规范监督职责，提升监督效果，保障财政资金的安全、科学、高效流转。同时为了明晰与审计等各部门的工作边界和权限，解决重复监督、监督交叉的问题，使财会监督工作的法律依据更为充分和具体，提高工作效率和监督质量。如针对财会监督与审计监督存在范围重叠的问题，建议自上而下明确财会监督与审计监督的范围，审计监督的范围应“抓大放小”，而财会监督应盯紧行政事业单位和财政拨款的社会团体，在日常监督中，各司其职，互相配合，提高监督检查效率。此外，审计监督的独立性更强，审计监督可以抽查的方式对财会监督进行再监督，但要避免重复监督。二是根据当前形势变化，在广泛收集意见的基础上，完善修订财会监督现有的法律法规、规章制度，结合地方实际，及时出台财会监督工作实施细则，全面、详细地提供财会监督工作处理处罚的依据，确保检查结论有理有据，提高法律法规的可操作性。如四川省根据相关法律法规，结合工作实际，制定《财政部门财会监督检查工作分类操作规程》，针对财经纪律、重大财税政策、预决算公开、地方政府隐形债务核实、会计信息质量、内部监督、中介机构执业质量等7 项监督检查，围绕查前准备、现场检查、集中审理、处理、跟踪整改和资料归档等6 个阶段，分类细化业务流程，确保监督检查程序规范、事实清晰、定性准确、依据充分。三是加强法制宣传引导。多渠道、多角度进行财会监督的法制宣传，多频次、多方式进行财经纪律的教育培训，强化各部门、各单位相关人员的法制意识、底线意识，提高依法理财、科学理财的自觉性，树牢“财政资金拨付到哪，财会监督就跟踪到哪”的理念，深刻认识财会监督的现实意义，提升内部管理水平，绷紧严格遵守和执行财经纪律这根弦。

（二）不断提升财会监督工作质效

一是促进财会监督与财政管理深度融合，实现由检查型监督向管理型和服务型监督的转变，由重事后监督、突击性检查为主向日常监督与专项检查并重转变，推动财会监督的常态化、制度化。坚持日常监督和专项监督有效衔接，围绕财经法规政策执行情况、资金使用效益、财务管理规范性等方面开展日常监督，从中发现疑点和线索并分析归纳出系统性、典型性问题，强化专项监督，并提出专项治理建议和防控办法。二是坚持目标导向和问题导向，加强对重点领域、重点项目、重点对象监督的力度，针对薄弱环节和薄弱区域保持常抓不懈高压态势，确保中央决策部署贯彻落实、严肃财经纪律、维护财经秩序等重点任务落地见效。对财会监督发现的问题，及时整改，完善制度，堵塞漏洞，实现监督检查成果的转化，充分发挥财会监督“矫正器”作用，不断提高财政管理水平，真正实现监督与管理并重。如通过财会监督对财政管理工作进行全方位体检，针对自查、复查中发现的问题，组织分析研判，提出整改措施，并将本领域本行业发现的具体问题作为今后进一步完善财政政策、优化制度办法、合理分配资金等的重要参考，真正达到以查促管、以查促治的目的。三是推动监督“关口”前移，从只注重政策执行结果的事后监督转变到探索建立“事前评审、事中约束、事后问效”的“全链条式”监督，推进工作进度、评价资金绩效、掌握政策效果，做到事前、事中“不缺位”，实现以监督促进管理。如某市在开展惠民惠农财政补贴资金“一卡通”专项整治后，通过搭建“一卡通”资金发放监管平台的方式继续深化监督，要求所有到人到户的财政补贴资金必须全部纳入平台发放，确保补贴资金“阳光审批”“阳光发放”“阳光监督”，实现监管前置。四是建立健全监督结果运用机制。将财会监督检查发现问题及整改落实情况与年终考核、预算指标安排和绩效管理等挂钩，通过奖优罚劣，强化激励约束。如山东省将财会监督工作纳入全省高质量发展绩效考核体系，通过奖优罚劣调动抓好工作积极性，对开展好的，年度考核表彰；对开展差的，重点约谈追责。又如四川省制定预决算公开考核评分规则，对全省预决算公开进行全方位、全覆盖检查，根据交叉检查和重点抽查情况对市（州）进行评分和排名，形成年度地方预决算公开排行榜，并在一定范围进行通报。同时，对于严重违法违规行为及典型案例，通过行政执法监督平台、大数据平台、社会信用发布平台等渠道，加大曝光通报力度，增强财会监督威慑力和权威性。

（三）建立健全财会监督工作机制

一是财政部门要发挥统揽作用。财政部门应聚焦党中央重大决策部署、防范化解财政风险、推进财税体制改革、切实加强财会行业管理等中心任务，发布年度财会监督指导性意见。同时，围绕社会关注的热点、难点、堵点问题，统筹谋划开展专项监督。如2023 年3 月起，财政部在全国范围内组织开展财会监督和预算执行监督专项行动，重点开展会计评估行业专项监督等3 个重点领域19 个方面重点问题的强化整治。二是加强各类监督之间的沟通合作。理顺财会监督和其他监督职责范围，建立贯通协作机制，财政与审计、银监、税务等监督部门日常监督中要探索事前、事中、事后的有效分工协作机制，避免出现监督重复、缺位、错位的情形；在专项整治、重大事项、线索移送、案件查办等方面强化横向协作；利用政府政务云平台或搭建数据共享平台等方式，将各类监督信息共享互通，清除监督盲点，节约监督资源，形成监管合力，共同营造公平有序健康的市场环境。如财政部吉林监管局与吉林省财政厅、吉林省税务局建立了三方定期会商机制，与重点县区建立了联系点机制，加强数据信息共享和监管成果互用。三是强化财政部门上下联动。在党中央集中统一领导下，充分发挥地方的积极性，明确层级间责任划分，中央和地方实行分级管理、上下联动，推动全国财会监督“一盘棋”发展，同向发力、同频共振。四是构建行政监管和行业自律相结合的联合监管机制。加强行业联合监管，有效整合资源，实现联动监管、风险防范，既可履行财政部门执业监管职责、规范市场秩序、净化行业执业环境，又可发挥行业协会督促引导优势、激发市场活力、推动行业健康有序发展。如财政部贵州监管局，通过完善行业监管框架，专题调研中介机构执业问题，做好日常监管检查和信息共享等工作，加强与属地会计师事务所、资产评估机构、有关行业协会沟通协作，搭建与中介机构、行业协会的联动机制。

（四）优化完善财会监督方式手段

一是推进财会监督信息化建设。通过加强顶层设计和统筹谋划，建立健全数据治理机制，整合预算管理、资金拨付、绩效管理、采购管理、债务管理等业务系统，将监督管理需求嵌入系统，赋予财会监督查询、分析、审查、反馈等权限，对贯彻落实党和国家重大决策部署情况、各类经济主体实行财经政策纪律情况和资金运行等全链条业务数据动态监管和预警提示，实现精准监督、大数据监督。如财政部江西监管局探索“大数据+财政监管”方式，加大地方财政运行监测平台和中央直达资金监控系统等平台数据动态监控分析力度，开展科学化评估和精细化监管，及时预警财会领域重大风险，提升财会监督的工作效能。二是数字赋能监督手段。利用“互联网+”、大数据、大平台等方式，探索财会监督新路径，搭建财政各个业务系统接口对接，实现各系统数据动态交互，建立协同筛查机制，及时发现问题线索，为财会监督夯实基础提供有力支持。如以政府采购项目名为标识，链接预算管理一体化系统、政府采购系统，可形成从采购预算编制、采购项目、执行交易、合同签订、履约验收到资金支付的全过程监督，有效提高监督覆盖面和工作效率。三是确保后续整改到位。坚持发现问题与推动整改并重，采取问题处理、处罚、约谈、通报等方式，运用“两书一函”制度，督促整改财会监督中发现的问题。针对整改工作，修订可操作性强的后续跟踪整改阶段工作细则，明确问题清单、台账登记、跟踪流程、整改时限等事项，对被检查单位的整改情况逐一比对、审核。做好整改“后半篇”文章，不仅要及时整改发现的问题，更要引导被检查单位举一反三，建立长效机制，达到“整改一个问题、避免一类问题、规范一个领域”的效果，实现“当下改”和“长久立”的有机结合。

（五）加强财会监督队伍建设

一是配齐配强监督队伍。根据工作特点和实际需要，采取招考、遴选、选调生、党政储备人才等方式招纳专业人才，充实和优化监督队伍，不断提升财会监督队伍的整体质量。整合各类监督资源，探索建立外部“专家库”“人才库”，利用会计师事务所等社会力量，打造财会监督“智囊团”。二是完善新进人员培养机制。对新进人员加强培训教育、多岗锻炼，全方位提升业务技能。在监督检查实战中，通过“结对学习”“以老带新”，帮助年轻干部迅速进入状态，尽快弥补能力短板和扫除经验盲区。三是开展全覆盖、常态化、延伸性教育培训。财政部门定期针对财政运行、财经法规、绩效管理、风险防范等内容开展各级联动培训，注重监督人员知识结构完善和更新，不断提升业务能力和职业素养。此外，探索与审计、税务、纪检监察等部门组织联合办班、互派授课、共同研讨、交叉挂职等方式搭建平台，帮助监督人员业务学习延伸和拓展，深度促进各类监督协作配合，共同推动监督质效提升。四是加强业务指导。一方面，财政部门由上而下在政策执行、制度完善、问题整改等方面加强贯通指导，特别是针对专项监督开展查前培训和查后审理，明确各阶段任务目标，抓住重点领域和关键环节，充分应对新形势下愈加复杂的监督形势和挑战，以实现预期检查效果；另一方面，财政部门通过微信群、QQ 群、现场探讨、监督检查等方式对口指导被检查单位，协助其解决在国家财经政策、财经纪律执行、财政资金运行等方面遇到的相关问题。在各方共同努力下，地方相关部门实现政企界限清晰、被检查单位企业会计政策完善、企业会计工作规范等。

四、结语

从财会监督的本质属性而言，财会活动因其涉及到公共资金的安全性，因此对其进行监督是国家公权力行使的重要组成部分。从宏观层面看，财政部门对公共资金收支的规模与结构进行监督管理是新时代国家治理的关键内容，是党和国家赋予财政部门的经济调控与监督管理职能。从微观层面看，财会监督的对象带有财会活动的共性，国家相关财会法律法规的具体落实要靠涉及公共资金的单位和个人来执行，财政部门对其财会活动的全过程及资金使用结果进行监督，可以健全财政绩效评价机制，促进公共资金使用合规高效。构建一个科学完整的财会监督体系是一个基础性、系统性的工程，也是一个长期、渐进的过程。在这个过程中，财政部门始终处于核心地位，对其他监督主体发挥着引导带动作用与协调配合作用。由于事物本身的发展运动规律，我国的财会监督在当前还处在一个不断优化完善的阶段，因此有必要对其从理论和实践层面加以探索。本文从财政部门的角度出发，结合新时代党和国家对财会监督的要求，从理论上阐述了加强对财会监督重要性的认识，对当前财会监督效能不足的表现进行了初步分析，并尝试找出提升监督效能的途径。财政部门必须立足当前，着眼长远，以便更好发挥在财会监督体系中的基础性作用。