乡村振兴中社会救助法律制度的现实困境与实践进路

■吴 静

（甘肃警察职业学院，甘肃 兰州 730046）

一、问题的提出

近年来，乡村振兴战略的提出，社会发展进程日益加快，社会救助法律制度已经纳入乡村振兴的规划中。社会救助法律制度是社会保障的最后一道“防线”。在《乡村振兴战略规划(2018-2021)》明确提出，“兜底线、织密网、建机制”的多层次社会保障体系，还要求做好重特大疾病救助和医疗救助等相关保障制度[1]。

社会救助法律制度是建立在社会救助的基础之上，社会救助法律制度是指国家和社会依照法律规定和政策要求对因灾害、疾病、贫困等各种原因而陷入生活困境的人给予财物上接济和生活上的扶助，维持其最低限度的生活水平的制度[2]。当公民不能保障自己的基本生活时，国家会保障其最低生活需求，实现其生存和发展。

我国的社会救助在不断地适应社会发展的需要，其主要经历了以下几个阶段。第一阶段，主要是在恩赐理念基础有了发展，这一阶段社会救助通常被称之为社会救济，并常有为受灾者、贫困群众实施开仓放粮等各种救济行为，这样有利于维护社会稳定，促进社会救助制度不断向前发展。第二阶段，是在改革开放以后，这一阶段的社会救助受计划经济条件影响，呈现出临时性、单一性和消极性的特点。十六届四中全会首次把社会救济改为社会救助，把临时性、单一性和消极性的社会救济制度转变成适应社会发展需要的制度化、综合性和积极性的社会救助制度[3]，这也为现在的社会救助制度发展奠定了条件。第三阶段是脱贫攻坚阶段，此时我国开展了大规模的脱贫攻坚，低保制度是此时社会救助的重要举措，同时强调了政府和其他职能主体在脱贫攻坚中的职责和义务。随着精准扶贫、精准脱贫战略的提出，社会救助开始呈现精准化、精细化的特征，尤其表现在救助对象和救助内容上，救助的对象在识别上更加准确了，在救助内容实施方面更加细化，从而使贫困群众在生活需求上得到了救助，这也有利于缓解贫困问题，满足贫困群体的基本生活需要，改善他们的生活水平，同时在打赢脱贫攻坚和全面建成小康社会中发挥了关键性的作用。第四个阶段，是全面打赢了脱贫攻坚战，我国进入了中国特色社会主义的新时代，党的十九大提出了乡村振兴战略，社会救助进入新的发展阶段，但相对贫困问题日渐突出，地区发展呈现出不平衡等问题，为适应新形势、新情况，社会救助制度需要改善。在《乡村振兴战略规划（2018—2022）》中明确了要将社会保障资源向农村倾斜[4]。以前贫困人口受传统思想束缚和外在环境的影响，人们对社会救助的需求比较单一，生活保障标准也比较低，只需要满足其基本的生活需求即可。但是，随着社会不断发展，人们对生活需求越来越多样化，因此，对社会救助的要求也越来越高了，但现行的社会救助制度虽然在实施过程中发挥了很大的作用，仍未从根本上解决我国深层次贫困问题。在2020 年8 月印发的《关于改革完善社会救助制度的意见》提出要加强与乡村振兴战略的衔接[5]。

乡村战略的发展使社会救助法律制度有了长效发展，它保障了困难群众的基本生活。在乡村振兴战略下，完善我国社会救助法律制度至关重要。

二、社会救助法律制度的价值意蕴

社会救助法律制度在乡村振兴背景下发挥什么样的功能、解决什么样的困境、构建怎样的法律体系都是值得研究的问题。

乡村振兴和社会救助法律制度都属社会保障的一部分，旨在夯实民生、治理贫困等问题，但乡村振兴战略的提出为社会救助法律体系的完善与发展提供了新的机遇，因此，抓住契机发展社会救助法律体系势在必行，应将乡村振兴与社会救助法律体系有效结合起来，推进乡村振兴进程的同时加强社会救助法律制度的构建，希望能通过此举力争实现消灭贫困、保障民生、社会公平正义、共同富裕。

（一）社会救助法律制度是顺应乡村振兴的现实举措

在乡村振兴进程中，生活环境、生态问题、劳动力流失、土地荒废、教育医疗等的变化都深刻影响着我国应对贫困人口生活保障方面的举措。为解决这些问题，社会救助补助方面的标准逐年提高，但仍不足以从根本上促进社会救助制度的发展。如果仅仅依靠乡村振兴政策或社会救助法律制度，不能从根本上解决现实问题，还需要将两者紧密结合起来共同推进。民生问题与国家的繁荣稳定息息相关，乡村振兴战略与社会救助法律体系作为保障民生的重要手段应多为民众谋福利、多为民众解难题，实现社会公平正义和人的全面发展。

乡村振兴的总要求是产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕，想要实现这些，需要社会救助法律制度的助力[6]。

（二）社会救助法律制度是推进乡村振兴的必然要求

我国宪法把社会救助制度列为公民的一项基本权利，规定公民在特殊情况下有获得物质救助的权利，比如，针对一般救助法律制度、特殊救助法律制度以及灾害救助法律制度和最低生活保障法律制度等方面都能够有获得救助的权利。

现在我国已进入向共同富裕迈进的时代，农村的贫困人口还是较多的，于是社会救助法律制度把完全丧失劳动能力的人和有劳动能力但处于失业状态、待业状态和无业者以及生活困难的贫困人员当作救助对象，保障这些群体的基本生活需要，改善其生活条件和生活环境，让他们享受到社会救助法律准制度带来的发展成果。所以，在社会救助过程中，要想公正精准地评选识别出救助对象、公平平等对待每一个救助对象，让其依法行使权利，社会救助法律制度就需要更加注重平等原则，并且能够贯彻落实乡村振兴战略的总要求，使救助群体的生活水平迈上新台阶。可见，社会救助法律制度的发展和完善能够很好地帮助困难的人民群众，推进乡村振兴的早日实现，同时，乡村振兴的发展和推进也离不开社会救助法律制度为其提供内容和条件上的支撑和保障。

三、社会救助法律制度的现实困境

自我国从社会主义计划经济转变为社会主义市场经济后，出现了贫富差距问题，国家开始制定一系列的政策法规来缩减贫富差距。从1949 年中华人民共和国成立后，社会救助法律制度相关的法律主要是关于就业和劳动保障方面的法律制度；1978—1998 年开始把社会救助制度转向农村，从此农村的最低生活保障成为社会保障制度工作的重点内容；从1999 年到现在是社会救助法治化、体系化阶段，社会救助不再局限于最低生活保障制度这一个方面，开始向住房、教育、医疗、灾害等方面扩展，同时也标志着社会救助制度迈入了一个全面依法管理的新阶段。十九大报告中乡村振兴战略的提出对农村社会的发展是一次重要的推动，丰富和完善了社会救助法律制度内容，还为其发展指引了方向[7]。

乡村振兴的实施是循序渐进的，但在实施过程中仍有诸多不足和困境，需要解决。

（一）救助理念被动，无法跟上乡村振兴步伐

我国社会救助行为的实施是基于困难群体有了现实需求而被动形成的，比如，疾病、灾害等。这些情况我们是没有办法提前预见到的，在教育、住房等方面我们仍可以主动采取保障措施，但仍缺乏积极性和可持续发展性。社会救助法律制度拥有丰富的价值意蕴，受消极性理念影响制定出来的法律规定和国家政策会缺乏系统性和被动性，因此，在实践中多的是临时性的规定。还有些规定的法律位阶不高，这些暂时性和层级较低的救助制度也致使救助呈现不稳定状态，由此带来的救助效果十分不佳。当救助行为要将其作为参考依据时也呈现出不稳定性，致使政策会发生朝令夕改的现象，救助者对其也不满意。这导致了有些救助行为不积极，原因在于民众对制度心存疑虑，不相信、不积极配合救助。

社会救助法律制度的调整关系是救助主体之间的权利义务关系，主要是围绕救助实施者和救助对象为主体的权利义务，但在救助过程中施救者和受助者之间存在地位不平等的问题，导致有些救助者在施救过程中呈高姿态，使受助者心理上不认可此种救助，也会不积极配合救助工作，正因为施救者在救助工作中忽略了其自身的法定职责，使得受助者的权利义务并未在救助行为中充分体现出来，这也是在制定和落实政策和相关方面规定时要深入思考的问题之一。

在社会救助立法条文方面规定的不够详细，总体来说比较笼统，规定不详细给社会救助工作造成了一定困难；在现有的立法中针对专项救助的问题是缺失，针对此问题需要规范立法的同时扩充生活救助和专项救助的渠道以及救助资金的使用和监督，让救助工作从救助的理念高度上重视起来，立法上规范起来，实施上积极起来。

（二）对象识别不准，救助成效甚微

通过程序识别救助对象是目前所采用的主要方法，主要步骤是先由农民自主申报，接着由村民民主评议，然后由地方驻村干部入户调查、多个部门共同进行审核后对贫困农户张榜公示。而社会救助是一种选择性保障制度，只有最低生活需要得不到满足和无法保障时才能启用此制度，故其针对的对象也是需要识别后才能采取救助措施，那么准确选择救助对象以及资格审查成为社会救助制度的重要步骤。

近年来各地在不同程序上仍然存在救助对象定位不精准的问题，有以下三个原因。第一，从制度上来看，救助对象的识别主要依靠的是贫困地区的村干部，县级以上乡村振兴局的工作人员不能也没能力亲自到每一个救助者家中了解情况，特别是前几年新闻中常报道在社会救助过程中存在“人情保”“关系保”“福利保”等现象，致使人们对救助工作缺乏信任，甚至有些应需救助的人自愿放弃了救助的权利。还由于现有的社会救助法律制度中缺乏有效的激励制度，致使很多群众不愿表达自身需求不足的问题，申报不积极、不主动，参与度不高。第二，从人为因素上看，近几年随着乡村振兴力度不断加大，国家把更多的人力、物力、财力都投入到了乡村，为农村经济的发展提供了更多条件，也为社会救助法律制度的发展提供了更多保障。使社会救助的标准提高了，更多的人被救助物资和救助金吸引，由此出了谎报、瞒报、转移家庭收入等情况，有些人甚至不惜与家人分家以此来降低家庭年收入，这不仅会浪费救助资源，而且会阻碍脱贫和减贫的步伐。第三，从地域上看，有些救助对象所在的地区存在全员贫困的现象，其每个家庭之间的情况差不多，条件差距小，很难区分贫困程度，在选择救助对象时出现了轮流申报和平分资源的救助方式，这样无法从根本上解决贫困问题，反而会使人们更加依赖救助资源而满足其一时之需，致使救助成效差，救助资源得不到合理应用，社会救助制度的作用也是微乎其微。

（三）救助水平不高，保障成效低下

社会救助制度有着兜底线、保民生的作用。尤其面对快速增长的物价和房价，在救助中仅依靠政府财政难以满足受助者的需求，并且仅靠微薄的救助金也难以改善目前的贫困现状。因此，贫困者的救助待遇能否得到满足，政府提供的救助能否覆盖所有贫困人口和需要救助的人成为人们关注的问题，但目前我国救助水平相对来说还不高，救助能力也需提高，更无法防止全面脱贫后的“致贫，返贫”，再如，“相对贫困”问题、人口老龄化、留守儿童和老年人等特殊人群的各种问题相继进入大众视野，但总体来说，救助资金不足、救助能力有限，出现了支出规模不够、覆盖面偏低等问题，导致社会救助整体水平都处于“提不高”的状态。

（四）农村劳动力外移，实施难度偏大

中国大部分的贫困人口集中在农村，很多的农民为了提高收入选择进入城市务工，劳动人口的外流成了农村面临的一大难题，造成留守老人，留守儿童，甚至空村现象，大量的村庄无人居住，劳动力不足引起大量土地荒废。实施乡村振兴战略发展农村特色农业和产业是关键，那么发展农村特色农业和扶贫产业更需要人力、物力的支撑，而大量劳动力外流致使诸多产业停留在规划层面，无法正常开展，农村现实贫困问题也不能尽快得到解决。

在子女教育、赡养老人、住房等方面，如果仅依靠农业发展来支撑、缓解此类问题，对于农村家庭来说是难上加难，特别是偏远山区。农业发展本身受地域、环境等影响，基本的生活需求都难以满足，使得他们不得不进城务工。

四、积极构建社会救助法律制度的实践进路

中央强调把社会救助纳入乡村振兴战略中，在完善日常帮扶工作中先要健全农村社会救助制度，这为社会救助工作提出了高要求、新任务，并为社会救助法律制度指明了发展方向。

（一）政府主导多元驱动，树立积极救助帮扶理念

目前我国的社会救助法律体系主要涉及最低生活保障制度、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、受灾人员救助、特困人员供养制度、临时救助这八个方面内容[9]。但从救助行为和救助工作上呈现出的被动性来看，为消除贫困，全面推进乡村振兴，首先应树立积极主动的救助理念，同时还应在制度上提高社会救助的法律地位，仅仅依靠临时性的规定和政策长期使用是行不通的，所以，还应有符合时代特色能稳定大局的法律依据，让民众相信制度、信服制度，救助对象要树立积极主动的救助理念，面对困难积极向村干部反映情况，了解政策，积极参与到评选工作中，不盲目从众，让自己的权利能够自由行使，积极参与到乡村振兴发展之中。

此外，政府要树立积极主动的救助理念。政府作为社会救助法律制度中的责任主体，提供救助是义不容辞的，单纯依靠政府力量难以为继，往往会出现政府失灵的情况，那此时就需相关部门培养一批站位高、业务精、有情怀、有智慧的乡村干部，尤其针对社会救助方面的工作加大培养力度，提升救助理念和救助能力，借助“互联网+”这个平台，打造“线上+线下”相结合的社会救助服务模式，让原来的“人找政策”变成“政策找人”，不让群众跟着政策跑，方便群众的同时还应做好政策解读政策引导、资源共享等服务工作，实现对困难群众的陪伴式、长效式、全程式的救助。与政府相比，社会的力量也必不可少，需要动员社会各方力量共同参与，对困难群众可以开展心理疏导，技能提升以及社会融入等服务，社会各界的协调发展能使生存型救助模式转变成发展型救助模式，这不仅有利于社会救助制度高质量发展，而且有利于推进乡村振兴重点工作顺利完成。

（二）精准识别救助对象，提高社会救助成效

识别救助对象是社会救助法律制度实施救助行为的第一步，并且精准识别救助对象也关乎社会公平问题，因此，救助对象的精确度和帮扶工作能否顺利进行需要具有精准识别机制。首先针对贫困群体应将有劳动能力和无劳动能力的人进行区分，同样群体的贫困程度也应该根据生活情况进行救助等级划分，做到不漏缺任何一个需救助的人，也不帮无需帮助的人，尤其要严把资格审查关，杜绝出现“关系户”占用资源的情况。

对象识别机制的建立应结合网络技术，利用大数据创建信息共享机制，做好救助信息核对系统和各部门业务系统之间的对接，努力推进救助信息共享、救助资源整合和救助工作联动，对救助对象的信息数据反复进行比较分析，筛选出重叠救助人员和救助缺失人员，必要时还应进行实地走访，提高救助效率和资源的利用率，做到兜底线、保民生。要动态掌握数据库中的人员信息，加强各地之间、各系统间的信息互通工作，使数据库里的救助人员的信息及时得到更新，提升救助的精准程度。还应把信息核对程序作为救助对象申报的前置程序，确保救助全覆盖，让他们及时得到帮助。精准识别救助对象是做好社会救助工作非常关键的一步，这一步会影响社会救助的公正与公平，关系社会救助整体工作成效。

除了在救助对象上狠下功夫外，还应该引导有劳动能力的救助人员自立自强、自主脱贫，不要拘泥于社会救助和完全依赖救助资源过活，要提升自身就业能力，积极投身于劳动中，努力改变自身所处的境遇。

（三）拓宽法律救助渠道，提升社会救助能力

想要提高救助水平，就要在法律救助渠道上下功夫，努力拓宽救助渠道，有利于社会救助法律制度的完善，也能有效促进农村经济社会发展，助推乡村振兴早日实现。

1.拓宽责任主体

政府作为社会救助法律制度中的责任主体，面对情况繁杂的救助工作，其力量非常薄弱，因此，在传统的社会救助为主要方式的基础上，能够开拓创新、多元并举。政府部门应加大政策支持力度，扩大资金投入，引入市场机制，不断提高救助效率，还应调动社会组织、公司企业以及有能力的个人积极参，营造浓厚的氛围，形成人人关心社会救助、人人参与服务的新局面。比如，法律类的社会组织应做好法制宣传和普法工作、医疗类的应做好医疗救助、教育类应做好教育救助，对于做出贡献的社会组织和个人等政府应给予一定的奖励和优惠政策。

2.扩展救助帮扶内容

为了响应乡村振兴的号召，现有的社会救助法律制度包括城乡低保、医疗救助、教育救助、住房就助，就业救助、特困人员供养、受灾人员救助和临时救助。但经济的发展使人们的需求不再局限于这八项内容，为了不断完善社会救助法律制度政府应进行基础设施援建、生态援助，农业农村援助、精神救助等项目[10]。

（1）基础设施援建。在发展过程中，我国一直致力于城乡基础设施建设，但总体来说发展缓慢。想要改善农村的贫困境况还需改善贫困地区人们的生产、生活条件，这样有利于营造良好氛围，为自身脱贫发展提供条件。除了硬件设施外，人民群众最关心的饮用水安全问题、农村电力问题、交通问题、网络覆盖问题以及危房改造问题等都会影响他们的正常生活。

（2）生态援助。生态援助主要涉及林业、草原、耕地、村容村貌的整改和治理工作，乡村振兴战略的总要求提到了“生态宜居”，就是要因地制宜地改善生态环境，打造适宜农村群体生活和发展的环境。

（3）特色农业、产业援助。农业和产业援助是当前救助工作中较常见的一种手段，很多地区根据自身特点开展了特色农业和特色产业，并利用电子商务来售卖当地特色农产品，以此解决了劳动力外移的情况，也能带动当地经济发展，提高家庭收入，促进生产、生活水平提高，从而摆脱贫困。

（4）精神救助。随着社会压力不断增加，贫困地区人们的精神压力也与日俱增，除了解决生活困难外应由专业人员在心理上对他们进行疏导，使他们树立正确的生活观、价值观，相信在多方努力下一定能够摆脱困境，早日实现共同富裕。

3.拓宽资金来源渠道

农村的社会救助资金主要来源于政府，资金来源的单一性有时会出现经费不能按时保障的问题，可以建立由政府主导、社会共同承担的资金筹集渠道，让更多的社会资金投入到农村救助事业上，从而也能缓解政府财政压力。同时还可以发展慈善事业、福利事业为社会救助工作筹集部分资金。另外，还应设有专项资金，专项资金必须要用在专项救助和项目上，其适用范围要合理明确。

不仅要拓宽资金来源的渠道，对于使用也要监管，严格按照相关资金使用规定对资金进行分配和管理，每一笔资金的使用都应有凭证，并及时进行公布，让资金能够取之于民、用之于民，用到最需要的地方。

法治化进程中，乡村振兴和社会救助法律制度的衔接是民生保障的重要防线，为了能够长效发展、改善现实困境制度终将会向法制化转变。社会救助制度法律体系的构建正在健全、完善，乡村振兴的发展也为此注入了变革的动力，在助推社会保障法律制度发展的同时也在实现自身发展，还需要我们不断地努力。首先，在保障和改善民生方面还需要扩展其范围，随着城镇化以及异地搬迁，农户的日常支出比以往要多，生活需求也越来越多，所以，在法律体系构建方面仍要不断探索，适应社会变化发展。其次，提高救助的质量。维持贫困群体的最低生活需求并不是最终目标，更主要的是通过政策和制度的支持让贫困群体能够脱贫致富，通过政府和有关部门的培训掌握劳动技能，能够自立自强，提高家庭生活的满意度和幸福感。同时还要注重农村地区老人、儿童等心理问题，在关注他们生活的同时要注重精神方面的需求。由此可见，社会救助法律体系的构建是实现农村治理现代化的重点工作，也是乡村战略实施的重要保障，能为乡村振兴的发展注入强劲的法治力量。