新时代坚持依法治国与依规治党相统一：历史经验与现实需要

张劲楠 王若凡

（天津科技大学 天津 300457）

百年前的历史洪流中，中国共产党应运而生。百年来，我们党历经革命和建设时期、改革开放时期直至今天的新时代，带领人民取得了一个又一个胜利，创造了一个又一个奇迹。成就的取得，既非历史偶然，也非外力所赐，而是在马克思主义信仰的指引下，凭借铁的纪律，由一代又一代共产党人浴血奋战铸就而成。“三大纪律、八项注意”等一系列党规党纪是中国共产党得以保持先进性与纯洁性的精神财富和制胜法宝。党的十八大以来，习近平同志在总结历史经验、分析现实需要的基础上强调，“中国共产党要履行好执政兴国的重大职责，必须依据党章从严治党、依据宪法治国理政。”[1]“依规治党”以及“依法治国和依规治党有机统一”的概念和命题被正式提出。

要办好中国的事，关键在党。治国必先治党，治党务必从严，从严必依法度。在党百年发展的历史进程中，“依规治党”始终是一条治党、管党的重要途径和基本经验。坚持“依法治国和依规治党有机统一”在党的十九大报告中被确立为新时代“坚持全面依法治国”这一中国特色社会主义基本方略的重要内容。党的二十大报告进一步指出，坚持制度治党、依规治党，以党章为根本，以民主集中制为核心，完善党内法规制度体系，增强党内法规权威性和执行力，形成坚持真理、修正错误，发现问题、纠正偏差的机制。在新时代全面依法治国和全面从严治党的战略布局下，将依法治国和依规治党结合统一起来，是提高党的执政能力和领导水平、推进国家治理体系和治理能力现代化、实现中华民族伟大复兴的应有之义和基本进路。

一、历史经验：坚持依法治国与依规治党相统一的由来

国家治理的形式总是随着生产力的进步和时代的变迁而不断改变。进入资本主义社会，政党开始作为独立的政治主体登上历史舞台，揭开了政党统治与国家治理息息相关的序幕，国家治理在形式上逐渐由人治转化为法治。

政党是法治建设中的关键一环，在某种意义上，政党的法治程度直接反映并决定了国家的法治程度。中国共产党自建党以来，始终重视党内法治精神的培育。1921 年中国共产党第一次全国代表大会通过了《中国共产党纲领》，以纲领的方式初步确立了党的规矩。1922年党的第二次全国代表大会通过《中国共产党章程》（以下简称《党章》），为党内法规体系的系统建设奠定了坚实基础。新民主主义革命时期，党内法规体系也日趋成熟，形成了以《党章》为根本，以民主集中制为核心，以中央党内法规为主干，由各层级党内法规制度组成的有机统一整体。其中，《党章》的“根本”位置赋予其类似于“党内宪法”的最高效力，任何党内法规均不得违背《党章》。党内法规是依规治党的制度载体，也是党内法治的重要保障。

法律伴随国家的诞生而出现，并随着国家的发展而演变。其所反映的是特定社会物质生活条件所决定的统治阶级的意志，维护的是有利于统治阶级的社会关系和社会秩序，因而法律与政党统治和国家治理具有天然而密切的联系，在某种程度上，恰恰充当着政党统治与国家治理有机统一的连接点。新中国成立后，中国共产党领导人民致力于建立健全法律体系，从制度规则的逐步完善到治国理念的稳步提升，为社会主义现代化的顺利推进铺陈了法治化的轨道。

党内法规体现了党对各级党组织及全体党员的纪律性约束，国家法律则是国家对各类组织及全体公民的强制性规范。1978 年12 月，邓小平同志在一次中央工作会议上强调，“没有党规党法，国法就很难保障。”[2]小平同志的这句话，深刻揭示了党内法规与国家法律的关系。只有执政党秉持党内法治，国家法治才有可能自上而下并自下而上地贯彻落实，只有国家法治落到实处，国家治理的现代化才不是空谈。党内法治的程度是国家法治程度的重要体现和关键因素，良性政党是国家善治的首要提前，离开了依规治党，依法治国便难以发挥真正的作用。

二、现实需要：新时代坚持依法治国与依规治党相统一

党执政兴国的重大历史使命能否履行好，伟大斗争、伟大工程、伟大事业和伟大梦想能否取得胜利、化为现实，依法治国和依规治党的有机统一、共同发力是关键。坚持依法治国和依规治党相统一，有利于将党的制度优势充分体现和融入国家治理，推动党和国家的事业兴旺发达，人民的生活更加美好。

2020 年11 月召开的中央全面依法治国工作会议确立了“习近平法治思想”，为坚持依法治国与依规治党相统一提供了明确指引。习近平法治思想形象地将中国特色社会主义法治体系比作全面推进依法治国的“总抓手”，将其作为主要矛盾来着重解决。作为主要矛盾，中国特色社会主义法治体系主要包括五个部分，分别是：完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系和完善的党内法规体系。可见，党内法规和国家法律均位列其中。法治国家的建设既需要政党通过党内法规实现自我约束，依照规矩、纪律为执政行为；又需要国家通过法律实现对社会的外部约束，使所有社会主体遵循程序、规范为社会行为。无论是依规治党还是依法治国，其根本目的都是要把权力关进制度的笼子，践行党的宗旨、推动国家的进步。“在我国，各级领导干部绝大多数都是由党员担任，从这个角度看，管党就是治吏、治权。”[3]作为治国理政的关键力量，当党员干部的权力与国家各级领导干部的权力存在诸多交叉重叠时，他们的权力是为人民行使，还是以权谋私、滥用职权，就需要由党纪和国法形成合力、齐抓共管、监督惩戒。坚持依法治国与依规治党相统一，是社会主义法治国家建设的现实需要，也是法治中国建设的题中之义。

当然我们也要看到，依规治党与依法治国在地位和作用上并不完全等同。作为中国工人阶级、中国人民和中华民族的先锋队，中国特色社会主义事业的领导核心，要代表中国先进的生产力、先进的文化和最广大人民的根本利益，中国共产党就必须要首先管理好、治理好自己，唯有如此才能更好地担负起执政兴国、执政为民的责任，因而，依规治党是依法治国的必然要求和重要前提。一方面，依规治党是党实现自我革命、改进自身不足、永葆生命力的必然要求。依规治党能够确保党将自身的政治优势贯穿到领导立法、保证执法、支持司法、带头守法的过程之中，为全面依法治国确立正确的道路和方向。另一方面，依规治党是培育和监督全体党员牢固树立规则意识、法治意识的重要途径。依规治党通过强化每一个党员的守规意识进而提高其法治素养，实现对科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的有效领导，在全面依法治国中起到引领和保障作用。

三、党内法规与国家法律相衔接，统一于党的领导

党内法规体系是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，从这个意义上说，党内法规和国家法律同样具有法治属性。然而党内法规不同于国家法律，也不凌驾于国家法律，党内法规的核心功能是保证党的领导权和执政权正确行使，因而两者在本质上分属于政治制度和法律制度，党内法规明显区别于国家法律。在这样既联系又相互区别的前提下，依规治党要求党运用法治思维和法治方式进行自我管治、自我建设，实现政治与法治的契合，这种契合必然要求党内法规与国家法律相衔接。

在社会主义民主政治背景下，党内法规与国家法律的衔接表现在：运用法治思维和法治方式，大幅度提升党内法规在运行上的规范性与科学性，保证依规治党的有效实现。首先，法治思维要求各级党组织及全体党员在观念上要树立以《党章》为本的党内法规意识。《党章》是党内法规中的“根本法”，居于党内法规体系的金字塔顶，任何与《党章》相冲突的党内法规均需修改甚至废止。从中央到各地各层级的党内法规都是《党章》在不同领域具体实施的细化规则。各级党组织和全体党员在遵守纪律、履行职责、处理党务过程中要始终坚持以党内法规为尺度和界限，把党内法规当作不可逾越的“雷池”和不能碰触的“高压线”，科学制定党内法规，严格执行党内法规，自觉遵守党内法规。在内容上，法治思维要求党内法规既要涉及党组织和党员的构成、行为及其功能，体现内在协同性，又要考虑社会发展实际、对接现行国家法律，具备充分的可操作性。具体可表现为：要秉承党章的宗旨和原则，同时彰显我国宪法的原则和精神；要加强和巩固党的领导地位，同时注重对党员党性和品行上的要求，体现政治性、道德性与法治性的有机统一；要有助于加强党与人民群众的紧密联系，同时确保党组织在结构与功能上的适应性和灵活性等。其次，法治方式要求党内法规在运行上符合正当程序，包括制定党内法规的主体特定、条款形式规范严谨，起草、审批及发布流程明确，实施过程透明公正等，以增强党内法规的权威性和公信力。党内法规不应仅仅是各级党组织和全体党员的底线，更应当被当作信仰去坚守。

党内法规与国家法律的衔接，实际上是社会主义法治建设进程中，政治制度与法律制度之间的积极协调，两者统一于党的领导。党内法规以《党章》为根本，其核心要义便在于要坚持党的领导，构建起一个能够保证党的领导权和执政权获得充分实现且体制完备的党内法规制度体系。坚持党对全面依法治国的领导是习近平法治思想首当其冲的要求。中国共产党的领导是社会主义法治最根本的保证，是社会主义法治之魂。在党的领导下，党内法规被纳入社会主义法治体系，旨在通过法治思维来完善和发展党的自身建设，为全面依法治国提供价值引领。全面依法治国则为依规治党提供重要依托，通过在全社会弘扬社会主义法治精神，推动尊法学法守法用法，促使全体党员形成遵规守规信规用规的意识，为依规治党营造法治的氛围，奠定思想的基础，搭建制度的框架。

四、党内法规严于国家法律，统一于人民的利益

党内法规通过法规构建来巩固党的建设成果，实现管权管事管人，因而在制度构建的原理上，与国家法律类似。但不同之处在于，党内法规对全体党员的要求，要比国家法律对全体社会成员的要求更加严格。党的先锋队性质、党所肩负的神圣使命以及党的执政地位决定了党内法规必然严于国家法律。中国共产党的根本宗旨和广大人民群众对党的期许，都强调对党员在组织上、纪律上、道德上的要求比普通人民群众标准更高。如若不然，很多重要决断就无法出炉，很多事情就做不成。

党内法规严于国家法律主要表现在两个方面，一是党内法规只适用于中国共产党党组织和全体党员，对普通群众不发生效力。而中国共产党党组织和全体党员在受到党内法规约束的同时，还要受到来自国家法律的约束。党员违纪违法犯罪，既要给予党纪处分，又要依据国法接受惩处。二是在从严治党的治理要求下，党的政治性要求往往被直接转化为规范性陈述，对人的思想和行为提出了更高的要求。正如习近平同志所强调的，要坚持纪严于法、纪在法前，实现纪法分开。

例如《中国共产党纪律处分条例》所列举的要接受党内纪律处分的行为种类，其范围就明显超过国家法律对普通群众作出法律惩处的相应范围。对于党组织和党员而言，除了违法犯罪行为会接受纪律处分，严重违反社会主义道德等非违法犯罪行为也会面临党的纪律处分，而国家法律对这样的不道德行为通常不作直接规制；此外，《领导干部报告个人有关事项的规定》等相关党内法规对领导干部报告个人事项的义务及责任进行了细化规定，普通群众只有在国家法律规定的特定情形下，才需要报告有关的部分个人事项。

党内法规虽严于国家法律，两者却是一脉相承，具有共同的追求目标和实现手段，均体现了对宪法权威的尊重和不享有超越宪法特权的法治化要求，两者统一于人民的利益。中国共产党的先锋队的性质决定了党内法规对党组织和党员的要求更加严格甚至苛刻。习近平同志在二十大报告中强调，“全党要坚持全心全意为人民服务的根本宗旨，树牢群众观点，贯彻群众路线，尊重人民首创精神，坚持一切为了人民、一切依靠人民，从群众中来、到群众中去……”[4]这一初心和使命同样体现在党内法规中。新修改的《党章》明确规定，“中国共产党自成立以来，始终把为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴作为自己的初心使命，历经百年奋斗，从根本上改变了中国人民的前途命运，开辟了实现中华民族伟大复兴的正确道路，展示了马克思主义的强大生命力，深刻影响了世界历史进程，锻造了走在时代前列的中国共产党。”《中国共产党廉洁自律准则》中规定，党员领导干部要“廉洁从政，自觉保持人民公仆本色。”“廉洁用权，自觉维护人民根本利益。”可见，依规治党的根本目的是为了人民的利益。而国家法律是统治阶级意志的体现，在我国，亦是人民意志的反映。习近平法治思想强调，以人民为中心是全面推进依法治国的力量源泉，保障人民权益是中国特色社会主义法治道路的根本目的。毫无疑问，党内法规和国家法律的出发点和归宿点都在于保障人民的利益。在这样的基础上，只有党内法规严于国家法律，才能鞭策各级党组织和全体党员在模范遵守宪法法律的同时，以更高的党纪标准严格要求自己，率先垂范、服务于民，把人民至上刻在心里、落实到行动中，充分发挥各级党组织和全体党员干部在全面依法治国中的先锋模范作用。