当代腐败治理：认知维度、实践渊源与路径创新

王蒙

（中国政法大学 北京 100088）

腐败治理是一个内涵丰富的议题。在当代的政治生活中，腐败治理越来越重要。如果一个国家不能对自身的腐败进行有效治理，就会诱发一系列的社会政治问题，甚至会导致严重的社会政治危机。为此，需要对腐败治理进行系统、深入的研究。本文首先从权力与腐败的关系着手，阐释腐败治理的认知维度；其次，通过回顾中国古代腐败治理实践和近现代西方腐败治理实践的历程，归纳各自基本特点，阐明各自主要经验；最后，立足当下的时代背景，结合新的社会政治状况，提出腐败治理的新路径。

一、腐败治理的认知维度

英国著名的历史学家阿克顿勋爵曾说：“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”他的这个著名论断，蕴含着腐败治理的认知维度。从权力与腐败的二者关系视角出发，可以阐明腐败治理的认知维度内涵。

（一）主观维度的分析：自私贪婪是腐败的内在诱因

根据心理学的知识，人性中既包含慷慨仁慈的一面，也包含自私贪婪的一面。仁慈慷慨的一面会促使一个人无私奉献、主动承担社会责任，积极为集体和国家做出奉献，甚至是做出牺牲。在政治生活中，往往是因为政治家的积极担当、奉献牺牲，才能维护公共利益、实现国家利益。可以说，人性中的那些光明、积极的要素，是一个国家的政治正常运行的前提。但同时，人性中自私贪婪的一面则会促使一个人公权私用，把国家和人民赋予他的权力用来为自身或亲属谋取利益。古今中外的权力腐败，大多是因为人性中那些消极因素引发的。当权者的贪婪自私在政治生活中有多膨胀，就会导致权力腐败有多严重。

对于政治生活中人性的自私贪婪，古今中外的政治思想家有丰富的论述。中国法家的思想认为，人是一种自私功利的动物。在政治生活中，人会不择手段地追逐私利。例如，韩非子就认为：官员会通过拉拢贿赂君主的家人、亲戚和贴身侍臣去逢迎君主，会制造、控制舆论去误导君主，会威胁百姓、里通外国而挖君主的墙角。他还认为官员身上经常存在着一些重大毛病，比如小忠小信、贪小失大、刚愎自用、享乐怠惰等。[1]他们认为政治生活中的人是一种追逐私利的“经济理性人”，一旦有机会，就会利用权力谋私。确实，人性中所包含的这些消极、幽暗的要素，是腐败产生的主观驱动要素。

在腐败治理的过程中，应当充分重视古今中外思想家对人性消极要素的论述，充分重视公权力行使者会滥用权力、以权谋私的可能性。如果忽视了这点，把人首先看作“君子”或“天使”，就会形成一些天真幼稚的认知，从而会在理论的层面犯错误，并导致腐败治理实践的失败。

（二）客观维度的分析：权力的可寻租化是腐败的外在条件

权力之所以导致腐败，主观层面的原因是人性中贪婪自私要素驱使的腐败动机，客观层面的原因则是权力的可寻租化带来的腐败机会。

所谓权力的可寻租化，是指权力本身是一种富含价值的资源，它可以和其它利益进行交换。换句话说，权力行使者可以用手中的权力兑换物质、财富、心理利益等。在腐败案件中经常出现的权钱交易、权色交易、“雅贿”等，就是权力可寻租化的具体体现。存在于中国社会心理中的“升官发财”观念，也是权力的可寻租化特性在思想意识层面的反映。

在古代权力私有的体制中，权力属于部落首领、国王或皇帝所有。这些权力的所有者直接利用权力为自己谋取利益，利用权力掠夺他人的财富，以及利用权力使他人为自己提供服务。因此，一旦掌握了权力，就意味着掌握了其它各种资源和利益。在现代人民主权的体制中，权力归人民所有。但是，在实际的政治生活中，人民将权力委托授予给政府和官员行使，让他们利用这些权力为人民谋福祉，政府和官员便成为了人民权力行使的代理人。在这种“委托-代理”关系中，权力的所有者和行使者发生了分离，就容易出现权力行使者公权私用的情形，即权力的滥用与腐败。权力委托的内涵越丰富，公权私用的机会就越多，腐败发生的可能性就越高。

在中国古代，人们通过朴素认知，就已经意识到了权力的可寻租化特性。“权”和“利”在古汉语中是两个概念，前者对应的是“power”，后者对应的是“interest”。战国后期，商人吕不韦利用大量金钱投资政治，实际上就是一种把“利”转化为“权”的操作。“升官发财”则包含着一种把“权”转化为“利”的观念。在现代，通过经济学的视角，人们普遍意识到“权力”的资源属性，进而充分意识到权力是一种可寻租化的资源。

在腐败治理的过程中，深刻意识到权力的可寻租化，对于腐败治理具有极为关键的意义。当负责任的权力行使者意识到这点时，他能够更加谨慎地使用自己的权力，对各种“糖衣炮弹”形成高度警惕；当监督者意识到这点时，他能够增强监督的敏锐性，有效洞察各种以权谋私的形态，及时发现各种隐匿的腐败形式。

二、腐败治理的实践渊源

通过上文的分析，我们可以看出，权力腐败的诱因主要有两类，一类是主观层面的人性贪婪，另一类是客观层面的权力的可寻租化。为此，在腐败治理中，也可以从这两个方面入手，一种是积极干预公权力行使者的意愿和意志，使之不产生贪念，自主拒绝腐败；另一种是管控权力寻租，加强对公权力行使的制约和监督。当我们使用这样的分析框架看待中国和西方的腐败治理历程，可以发现，中国古代的腐败治理历程，虽然也强调外部的制约和监督，例如建立了持续两千多年的监察制度，但着力最多、特色最明显的措施则是对官员的道德教化，力图通过积极干预官员的意愿和意志，促进其自律，从而预防腐败的发生。西方的腐败治理历程，则集中于外部监督和分权制衡的层面，力图对权力的寻租进行充分管控，从而阻却腐败。大体上，中国古代的腐败治理焦点在于治“内”，而西方国家的腐败治理焦点在于治“外”。

（一）中国古代的腐败治理：治“内”模式

纵观几千年的中国古代腐败治理，虽然也强调用制度管人，强调外在监督，例如很早就发明了监察制度，但总体上，中国古代更强调从当事人内在出发，通过道德、伦理的教化来实现对人的思想规训。这就是我们上文所说的对人的意愿和意志的积极干预。

孟子说：“徒法不足以自行。”虽然在政治实践中一直存在着监察制度，存在着外在的监督和制约，但汉以后的各个王朝一直把道德伦理教化当作预防腐败、治理腐败的关键。首先，把儒家思想作为政治意识形态。儒家思想是一种着重于道德伦理教化的思想，强调从政者首先要具备高尚的道德修养。它认为，只有通过对儒家经典——比如《论语》《孟子》《大学》《中庸》——的学习，一个人才能克制自己的私欲，建立一种大公无私、淡泊明志的高尚人格。当中国历代王朝把儒家思想作为政治意识形态的时候，也就意味着历代王朝都期望通过道德伦理教化来塑造一支高素质、具有公心、具有腐败抵制意识的官僚队伍。其次，把道德伦理教化贯穿在选人用人过程中。中国古代的孝廉制度、九品中正制度、科举制度，无不强调以儒家思想为知识内核和道德准则。通过这些制度所选拔任用的官员，也都是经过了系统道德伦理教化的官员。

在中国古代政治生活中，一方面国家的疆域幅员辽阔，另一方面行政技术、通讯手段原始落后，这一客观因素大大阻碍了中央对偏远地方官员的有效监督。因此，历代王朝通过道德教化的方式积极干预官员的意愿和意志，使腐败控制在一定程度内，很多王朝才能有两三百年的寿命。当代历史学家黄仁宇，就尤其强调中国古代治理中道德教化的功能，它认为“以道德教化代行政技术之不足”是中国古代政治的一个重要特点。某种程度上可以说，这是治“内”模式可观效果的体现。确实，如果没有道德伦理层面的积极干预，在技术和信息落后的情况下，可能很多王朝会像秦朝那样“二世而亡”。

权力心理学和中国古代历史经验表明，对公权力行使者进行道德伦理教育是有作用的。道德伦理教育实际上是一种积极的心理干预措施，它能在相当程度、相当范围内发生积极效果。一旦公权力行使者在主观的意愿和意志层面克制了自己的贪念，当事人进行了积极的自律，腐败的初始动因就被切断了。

然而，要使腐败治理中的道德伦理教育发挥效用，应当充分注意方式方法，避免大而化之和简单粗暴。如果道德伦理教育能够对公权力行使者“入脑”“入心”，那么，它就是一种有效的腐败治理措施。

（二）西方国家的腐败治理：治“外”模式

在西方文化传统中，人性中的贪婪阴暗要素被突出强调。基督教的“原罪”理论，便是一种聚焦人性幽暗的典型理论。这种人性认知长期主导了西方社会的价值理念，尤其塑造着政治制度的构建和政治实践的模式。

《联邦党人文集》是美国的建国文献，它是近现代西方政治理念的典型体现。在《联邦党人文集》中，美国的建国者曾说：“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使统治人就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。”[2]基于这种人性幽暗的判断，他们给出了解决问题的方案：“防止把某些权力逐渐集中于同一部门的最可靠办法，就是给予各部门的主管人抵制其他部门侵犯的必要法定手段和的主动。在这方面，如同其他各方面一样，防御规定必须与攻击的危险相称。野心必须用野心来对抗。”[2]于是，分权制衡、外部监督成了西方国家解决腐败问题的核心措施。

在西方文化中，人们较少从人性积极面来考虑政治问题，他们不认为道德教育能够有效解决腐败问题。于是，他们的目光就聚焦在了外在监督和分权制衡的层面。根据上文的分析，权力的可寻租化是诱发腐败的客观因素。我们其实可以把西方这种聚焦外部监督的措施，看作是一种管制寻租、阻却腐败的措施。西方国家力图通过这种实证的办法，对看得见摸得着的权力行使环节进行严格监管，从而达到腐败治理的目标。西方这种治“外”模式，通过监督制衡的制度和实证的法律措施，防止和惩戒权力与利益的不正当兑换，防止权力的滥用。它具有明确性和可量化性。

如果说中国古代的治“内”模式的关键是“道德抑腐”，西方这种治“外”模式的关键则是“制度防腐”。二者聚焦腐败发生的不同环节，在运行机制和治理效果上各有千秋。

三、腐败治理的新态势与新路径

中国古代和西方国家的腐败治理经验，为我们观察和思考当代的腐败治理提供了重要参照。然而，也需要注意到的是，当代的腐败态势变得更加复杂，亟需更为有效的腐败治理模式。

（一）腐败的新态势

从纵向比较来看，当代的腐败呈现出一些新的特点，腐败的形态越来越复杂，腐败造成的影响力和破坏力越来越大。

首先，权力腐败的范围越来越广。随着工业化、城市化和信息化时代的来临，社会经济生活前所未有地“有机化”了，原本相互分离的生产、生活环节逐渐密切关联，原本相互隔绝的不同地域变成一个紧密联通的共同体。经济基础决定上层建筑，古代或近代那种权力有限的治理模式发生了改变。国家对社会经济的干预大大增加了，政府管理职能也大大扩展了，公共权力的触角不断延伸了。公权力越来越膨胀，腐败发生的概率和范围也就越来越大了。在当代，绝大部分的国家都承担了很多公共治理职能，都从十八、十九世纪的“小政府”转变为“大政府”。这种政府职能方面的重大转变，使腐败治理的政治地位也随之提升。如果一个国家不能进行积极有效的腐败治理，就会在国家层面爆发出很多问题，甚至会严重拖累一个国家社会经济的发展。“大政府”时代的腐败治理成为一个具有普遍重要性的核心政治议题。

其次，权力腐败的破坏性越来越强。在权力有限的古代或近代治理模式中，腐败的影响力往往局限于特定的领域或特定的部门。但是，在当代“大政府”的治理模式中，伴随着公民意识的不断强化，以及媒体通讯技术的不断发展，腐败的影响面会非常广，破坏性也会非常强。在一些发展中国家，由权力腐败引发严重的社会不满，叠加一些其它因素，最终导致大规模的民众抗议、政权更迭甚至内乱。有学者在分析中亚国家“颜色革命”时指出：“腐败是导致独联体国家‘颜色革命’形成的主要原因之一。苏联解体后，原本政权高度集中的政治格局，遇上转型期政局的不稳定，产生了个人集权、权力寻租等问题，造成了官商勾结、任人唯亲、以权谋私等腐败现象，形成了以腐败为政治价值观的权位文化，偷税漏税、私吞国有资产的现象也加剧了民众对当权派的不满情绪。特别是一些高级官员腐败成风，产生极为恶劣的影响，例如吉尔吉斯斯坦政府的大肆贪污受贿，腐败官员操纵国家的经济命脉，严重损害了政府形象……大量的失业人员成为推动‘颜色革命’的主要力量。”[3]拉美国家的“中等收入陷阱”，也和腐败有密切关系。有学者指出：“拉美国家大多法制不健全，加上政府更迭频繁，政党‘轮流坐庄’执政，腐败现象长期得不到解决。2010 年，地区26 个主要国家中，只有六国的清廉指数在5 以上，其他20 国均腐败严重。腐败盛行导致政府公信力和施政效率下降，政党的执政合法性和执政能力弱化，成为影响经济社会发展的毒瘤”。[4]

最后，权力腐败的治理难度越来越大。放眼国际社会，随着反腐态势的不断深入和当下国家间的各种关系的相互融合，权力腐败的形式也在不断更迭，腐败的隐蔽性、逃逸性也就更强，这使得当代的腐败治理面临着更大的挑战。例如，在跨国企业中经常出现一些“离岸受益”的腐败，腐败行为发生地和腐败受益人身处两国，导致腐败责任追究很难；另有一些跨国企业与当地高层政治势力结合，以表面合法的形式进行腐败行为，从而逃脱所在国法律的追究；还有一些腐败以“期权”“旋转门”的方式进行，通过腐败环节的拆分实现责任逃避。总之，腐败的国际化、隐蔽化都在增强，在旧有腐败还未根除之际又出现许许多多的新型腐败，如何发现这些腐败、以何种方式去治理、专业化的反腐机构和团队如何构建、国际反腐的障碍如何破除等，这些都是腐败治理面临的新课题。

综上，经过工业化、城市化与信息化的洗礼，当代社会的政治生活更为复杂，腐败发生的形式也呈现出复杂多样的特点，破坏性影响越来越大，治理难度也进一步加大。无论是发达国家，还是新兴的发展中国家，腐败问题都成为了影响国家兴衰的重要问题。面对腐败，一个国家如果不能正确认知和有效应对，就可能导致社会混乱、政权颠覆甚至国家衰败。

（二）腐败治理的路径创新

面对变化升级了的腐败态势，腐败治理应当积极吸收人类历史上的治理经验，并根据新形势、新任务，勇于创新，发展出切实有效的新路径。新的腐败治理路径应当着眼于以下三个方面。

第一，提升腐败治理在国家政治生活中的地位。在当代，不能把腐败治理界定为一种惩治官员贪污受贿、违法犯罪的技术化措施，而应该把它放在更宏观、更重要的政治建设位置上。纵观各国的反腐败历程，腐败的周期性爆发是一项难题。很多国家在治理腐败时，往往将腐败看作是官员逾越法律制度所进行的违法犯罪活动，注重对贪污受贿、滥用职权的官员进行法律的制裁。如果将腐败治理理解为对腐败行为的打击制裁，而忽视了官员腐败对政治体系健康运转的破坏，那么腐败治理只能是治标不治本的表层措施。腐败治理不仅事关国家治理效能、社会秩序稳定，还事关经济产业发展、政权组织的人心向背，甚至直接影响着国家的兴衰。只有把腐败治理作为一个重大政治议题，提高腐败治理的政治位阶，动员更多的资源，才能实现治理成功。

第二，“内”“外”治理“两手抓”。上文提到，聚焦道德伦理教育的模式是一种治“内”模式，它致力于对腐败意愿和意志进行积极干预，着力促进当事人的自律，从公权力行使者的内在方面着手；聚焦权力寻租、权力滥用的模式是一种治“外”模式，它致力于通过制约和监督阻碍权力与利益的不正当交换，从公权力的实施过程着手。在当代腐败治理中，应当同时重视这两个方面，既要加强对权力行使者心理层面的干预和预防，使其树立清正廉洁的从政观念，将“不想腐”的道德信念深植内心；也要强化对权力行使过程的监督和制约，让权力在阳光下运行，同时加大对腐败行为的打击惩罚力度，使得权力行使者心有所畏，“不敢腐”也“不能腐”。因此，完善腐败治理的相关法律制度、培育清正廉洁的社会文化、畅通人民群众的监督举报渠道等方式要齐抓共建。

第三，以问题为导向，实施腐败治理的路径创新。放眼全球，腐败问题既有共性又有差异，在不同的国家，腐败治理具有不同的政治文化和社会经济环境。要有效治理腐败，需要结合本国的国情，大胆创新腐败治理的方式方法。评判腐败治理的措施好不好，标准在于它有没有效，能不能遏制和清除本国的腐败现象。“透明国际”的研究报告指出：“一国内部的腐败必须从内部解决……我们不要幻想有一个‘放之四海而皆准’的解决方案。”[5]每一个国家都应该对自己国家的腐败进行系统研究，增强问题导向性，结合本国国情，制定出管用、有效的腐败治理战略。

四、结语

腐败治理一直是中国政治生活中的重大议题。党的十八大以来，我国取得了反腐败的压倒性胜利，进入到腐败治理成果巩固、廉政制度优化的新阶段。在这一时代背景下，从宏观层面对腐败治理的核心问题进行反思，有利于我们对腐败治理形成深度自觉，也有利于我们充分总结我国及域外的腐败治理相关经验。本文所进行的这些分析，即是一种致力于腐败治理基础理论建设的努力。