基于全过程创新生态链的广东科技体制机制改革路径研究

王增栩, 李金惠

(广东省技术经济研究发展中心, 广东广州 510070)

0 引言

持续推进科技体制机制改革, 是大力提升科技创新能力, 推动建设科技强国的内在要求。 技术创新与体制机制创新对于科技进步、 发展都有着至关重要的作用。 以习近平同志为核心的党中央高度重视科技体制改革, 围绕建设创新型国家和世界科技强国目标, 出台科技改革顶层设计方案, 明确我国科技改革时间表、 路线图。 广东是全国改革的排头兵、 先行地、 试验田, 在科技体制改革上同样先行先试、 积极探索, 取得良好成效, 区域创新综合能力连续6 年位居全国第一, 高新技术企业数量连续7 年全国第一, 知识产权保护发展连续9 年全国领跑[1]。 在世界格局深刻演化、大国博弈竞争日趋激烈的新时期, 国家对广东提出了新的要求、 赋予了特殊的历史使命, 然而同新形势新要求新机遇相比, 广东科技体制还处于攻坚期, 仍有一些突出短板尚未补齐、 一些深层次障碍未能破除, 整体创新效能有待提高。 2022年广东省《政府工作报告》提出要深化科技体制机制改革, 加快转变政府科技管理职能, 推动形成科技、 产业、 金融良性循环, 构建全过程创新生态链。 可以预见, 今后一段时期广东科技创新工作必然围绕全过程创新生态链展开。 如何紧密结合全过程创新生态链, 探索今后广东科技体制改革的主要方向, 是时代给出的命题, 也是推进广东科技创新治理现代化的必然要求。

1 基本概念

1.1 全过程创新生态链

“创新生态系统”这一概念最早由美国竞争力委员会在2004 年12 月发布的《创新美国: 在挑战和变革的世界中实现繁荣》报告中提出。 该报告认为创新生态系统是指将一定区域内的高校、 科研院所等创新机构与政府、 金融、 法律等创新服务机构进行统一整合, 将基础研究、 技术、 资本和市场有机结合在一起[2]。 目前有关创新生态系统研究主要围绕创新生态系统、 战略性新兴产业、创新范式、 创新生态链、 耦合机制几大方面, 从创新生态系统概念、 主体、 功能、 治理等进行理论阐释与完善。 在创新生态系统理论研究的基础上, 部分学者将其与实际案例相结合, 基于创新生态系统理论提出如何提升科学传播服务能力、融合各类创新生态要素等, 将创新生态系统理论应用于实践。

创新生态链源于创新生态理论, 是比创新生态系统范围更小的概念。 创新生态链中各主体之间的关系比创新生态系统中各要素的关系更为简单, 生态链上的各主体更为突出和直观[3-4]。 基于创新生态链理论, 不同地方有着不同的实践。 陕西以加速产业链和创新链深度融合为核心, 着力打造“科技人才+成果转化+企业创新+科研平台+服务体系”的科技创新生态链; 四川成都以产业基础能力高级化、 全产业链现代化和供应配套区域化的产业生态圈为核心, 着力构建“基础研究+技术攻关+成果转化+产业培育”的创新生态链。 而深圳于2012 年提出的“构建充满活力的创新生态体系,完善覆盖创新全链条的支撑服务体系”, 是广东全过程创新生态链实践的雏形。 2018 年, 深圳又提出构建全过程的创新生态链, 包括“基础研究+技术攻关+成果产业化+科技金融”4 个方面; 随后加上人才支撑, 形成了“基础研究+技术攻关+成果产业化+科技金融+人才支撑”完备的全过程创新生态链。 在此条链上, 企业、 高校院所、 政府、 金融机构、 科技中介服务机构等主体可以很好地融通创新发展, 进行以供需关系为纽带, 以知识、 技术、 资金、 产品、 服务等为表现形式的交互[5]。如科技财政资金持续投向基础与应用基础研究,推动引领性原创成果取得重大突破; 科技金融围绕科技成果产业化的源头、 过程、 服务、 体制4 个方面, 加速推动成果快速转化为现实生产力[6]。创新生态链的各要素有着较好的多样性和平衡性,要素间紧密相连、 有序衔接、 协同互动, 促进整个链条螺旋上升、 可持续发展。

1.2 科技体制改革

科技体制改革可以从广义上和狭义上进行解释。 广义上的科技体制改革是一个时期科技活动所依从的制度框架, 为促进科技发展而进行的一系列制度调整、 优化乃至重构的过程, 包括了政府行政管理部门机构改革以及税收、 土地制度调整等涉及科技生产力关系的改革; 狭义上的科技体制改革是科技行政管理部门为了提升科研人员和科研机构创新创业激励性、 提高科技投入产出比, 而开展的包括科技创新政策体系构建、 科技管理服务制度建设等一系列制度化的安排[7]。 在实践中, 科技体制改革往往以政策体系构建的形式来推进, 科技创新政策是科技体制改革的制度呈现(见表1)。

表1 党的十九大以来中央深改委审议通过的与科技创新有关文件

2 国家科技体制改革概况

2015 年3 月, 中共中央、 国务院印发《关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》, 明确了“十三五”期间我国深化科技体制机制改革的总体思路和主要方向。 2015 年9 月,中共中央办公厅、 国务院办公厅印发《深化科技体制改革实施方案》, 提出到2020 年需要完成的10个方面32 项举措143 项具体科技改革任务, 明确了“十三五”期间我国科技体制改革的时间表与路线图。 围绕建设创新型国家和世界科技强国目标,我国科技体制改革基础性制度框架基本确立。 2021年11 月, 中央深改委第22 次会议审议通过的《科技体制改革三年攻坚方案(2021—2023 年)》, 明确了今后一段时间我国科技体制改革的主线: 强化国家战略科技力量, 打通科技、 产业、 金融连接通道, 完善科技人才培养使用体制机制, 优化创新生态。 国家层面在科技体制改革方面不断发力,梁柱并建、 多点突破, 建立了有效的科技攻坚和应急体制机制, 加强科研人员激励, “揭榜挂帅”等新型科研组织模式在科技攻关中的运用逐步增多, 健全以企业为主体的技术创新体系, 推动高校与科研院所体制机制改革, 规范科研诚信, 科研伦理等, 国家科技治理体系建设逐步完善, 国家创新整体效能显著提升。 2021 年, 我国研发人员全时当量达到562 万人年, 占全球研发人员的比重超过22%; 全国技术市场合同成交额37 294.30 亿元, 是2012 年的5.79 倍[8-10]。

3 广东科技体制机制改革进展与成效

广东科技体制机制改革坚持以全面提升科技创新能力与产业竞争力为主线, 坚持顶层设计与任务落实相结合, 搭建起覆盖“基础研究+技术攻关+成果转化+科技金融+人才支撑”全过程创新生态链的体制机制改革政策体系。 2014 年6 月, 广东率先出台《关于全面深化科技体制改革 加快创新驱动发展的决定》, 这是十八届三中全会后全国首个省级层面颁布实施的关于深化科技体制改革、实施创新驱动发展战略的文件, 也是广东科技体制改革的纲领性文件。 随后, 广东又陆续出台了《关于加快科技创新的若干政策意见》《广东省自主创新促进条例》《广东省促进科技成果转化条例》《关于加强基础与应用基础研究的若干意见》《进一步促进科技创新若干政策措施》等系列政策文件,为广东科技体制机制改革提供了明确的路径和方向。 在系列政策的驱动下, 广东创新能力稳步提升, 2022 年广东区域创新综合能力连续6 年排名全国第一, 全省R&D 投入从2017 年的2 344 亿元增加到2022 年的超4 200 亿元, 同期研发强度从2.61%提高到3.26%(见图1)[11]。

图1 2017—2021 年广东研发经费投入情况

3.1 基础与应用基础研究资助体系不断健全

基础研究是整个科学体系的源头, 加强基础研究可为科技创新能力提升打下坚固的根基。 强化基础与应用基础研究, 推动基础研究经费总量增长和基础研究体系结构布局优化一直是广东科技改革的重点方向。 2021 年, 广东用于基础研究的经费投入达274.27 亿元, 比上年增长34.4%; 组建省基础与应用基础研究基金委员会, 推动广东省基础与应用基础研究基金专业化、 精细化管理; 构建国家联合基金、 省重大项目、 省内联合基金、 省自然科学基金项目四大板块资助体系, 形成从十万元到千万元的基础研究“金字塔型”支持结构。

3.2 关键核心技术攻关组织管理体系改革不断深化

关键核心技术是保障国家经济安全、 国防安全和其他安全的根本。 广东民营经济发达, 毗邻港澳, 对外开放程度高, 面临着比一般地区更加紧迫的局势, 在美国对华的各类技术封锁清单中,多见广东企业、 高校院所的身影。 面对关键核心技术受制于人的问题, 广东深化科技计划项目组织管理机制改革, 形成以政策/指南为引导, 以实验室、 高校院所为主力, 以重大科技基础设施为保障,企业协同推进的关键核心技术攻关体系。 一是探索采用多种项目遴选方式。 根据攻关任务内容、 急迫程度、 攻关难度的不同, 发挥部省联动、 省市联动、省企联动作用, 综合采用“竞争择优”“并行资助”“定向组织”“应急响应”等多种项目组织方式, 进一步提升项目组织效率。 二是建立多维度项目遴选评价体系。 对于“竞争择优”类项目, 在全国率先引入知识产权评议与技术就绪度评价, 更加科学合理地遴选项目。 三是创新项目申报机制。 打破地域限制,实行“全国申报、 广东承接”的项目申报方式, 邀请顶级科学家以及重点企业专家共同参与项目实施,率先从省级层面面向全国机构及人才团队开放项目申请, 在项目管理方面形成了全国示范。 截至2023年6 月底, 广东共组织实施10 批次、 657 项重点领域研发计划项目, 在5G、 超高清显示、 高端电子元器件等领域打破一批技术瓶颈[1]。

3.3 科技成果转化体系逐步完善

科技成果转化是解决科技与经济“两张皮”的重要手段, 也是将科学技术转化为现实生产力的重要途径。 广东围绕“转哪些”(方向问题)、 “有权转”(权益问题)、 “转有得”(激励问题)、 “转得顺”(机制问题)、 “有得转”(产业问题)和“转得快”(服务问题)这条主线开展系列改革, 打通科技成果转化体制机制障碍, 激发科技人员的积极性,带动科技成果转化量质齐升。 广东省科学院、 暨南大学、 广东工业大学3 家单位纳入试点, 赋予科研人员成果所有权或长期使用权。 在法律保障和政策支持下, 广东技术合同登记数量和成交额逐年上升,2022 年, 广东技术合同成交额4 525.42 亿元, 是2017 年的4.76 倍(见图2)[12]。

图2 2017—2022 年广东技术合同成交额及合同数

3.4 科技金融联动发展

科技金融是实现科技创新与金融资本的有机结合, 为各发展阶段的科技型创新企业提供有效金融支持和融资服务。 广东积极开展金融服务科技模式创新, 形成全新的审贷评价模式、 完备的广东科技金融综合信息服务平台、 完善的科技信贷风险准备金体系。 在科技成果转化方面, 专门设立国投(广东)科技成果转化创业投资基金、 中国科学院科技成果转化母基金、 粤港澳大湾区科技成果转化基金、 粤港澳大湾区科技创新产业投资基金等基金, 不断加大对创业项目、 初创企业、成长期企业的培育与投入。

3.5 科技人才支撑队伍逐步建立

广东以调动和激励科研人员积极性为出发点,大力引进高层次人才, 开展科研人员评价体系改革, 营造良好的人才发展环境。 截至2021 年年底,广东省重大人才工程引才项目已经实施8 批次, 引聚高层次人才超过5 000 人, 带动全省集聚全球科技人才超过6 万人。 整合优化国际及港澳台高端人才交流专项, 吸引了来自38 个国家(地区)的431名海外名师、 名家、 名医、 名匠、 名人来粤短期开展交流合作, 引进了包括9 名外籍院士在内的“银龄”专家79 名[13]。 创新评价机制, 实施企业家评审直通车。 2019—2020 年, 广东连续2 年开展科技型企业家高级职称评审, 共有264 人获高级职称, 激励创新的示范引领效果显著[14]。

3.6 创新环境不断优化

打造良好的创新环境, 是深入推进创新驱动引领高质量发展的重要保障。 广东以科研诚信、科研伦理建设为基石, 推动高新区高质量改革创新, 加速孵化器、 众创空间、 港澳青年创新创业基地等新型创业服务机构建设, 积极营造良好的创新创业氛围。 2021 年, 广东11 家国家高新技术产业开发区进入全国100 强, 拥有众创空间1 076家、 孵化器1 111 家, 两者数量持续6 年保持全国第一; 形成“1+12+N”的港澳青年创新创业基地体系, 初步建立起了良好的创新创业环境, 为高层次人才和青年人才来粤创新创业搭建起平台[15-16]。

4 广东科技体制机制改革中存在的问题

4.1 基础与应用基础研究体系待优化

地方政府科技投入中基础研究占比过低一直是基础研究难以提升的关键问题[17]。 长期以来,基础研究因周期长、 见效慢、 投入大, 不受重视。2021 年广东省用于基础研究的经费投入占研发投入的比重为6.9%, 与北京(16.04%)、 上海(12%)存在较大差距, 更无法与法国、 日本、 英国、 美国等发达国家相比(12%～23%)。 广东重大科技基础设施布局较少, 已建、 在建和拟建的仅有8 项, 数量低于北京(19 项)和上海(20 项); 国家重点实验室方面, 广东有30 家, 数量少于北京(122 家)和上海(44 家)[18]。

4.2 关键核心技术攻关组织管理体系待健全

广东关键核心技术攻关新型举国体制科研模式主要是由政府主导推进, 通过发挥政府行政力量, 集聚各类创新主体开展技术攻关、 关键部件及重大装备研发, 具有浓厚的计划经济体制色彩[19]。 目前, 广东实施的重点科技计划项目也是不定期面向社会发布申报指南, 时间跨度大、 流程长, 对于“帽子”要求限制了许多有经验、 有能力的科研人员进行申报, 导致财政科研效率较低。龙头企业带动作用不够明显, 链主企业在重大科技项目实施过程中参与度不强, 导致选题机制不完善, 选题与市场需求贴合不紧密, 产出的科技成果还不能及时应用在产业发展上。

4.3 科技成果转化渠道仍需畅通

科技成果转化中, 职务科技成果仍按无形资产管理, 无形国有资产定价难、 评估难以及国有股份处置审批流程长等问题依然存在; 科研人员和领导干部担心科技成果管理与国有资产管理之间的界定不清、 职务科技成果转化与国有资产流失界定不清产生廉政风险或事后追责; 监督、 审计部门在“四技”收入认定、 成果转化收益分配等方面把握过于严苛等。 这些都影响科研机构和科研人员参与科技成果转化的积极性。 科技中介服务机构发展还存在市场化发育不足、 运行机制不完善、 服务质量不高以及政策支持力度不够等问题, 在成果筛选、 培育等环节也存在能力不足、专业化和市场化水平不高、 不成规模等问题。

4.4 科技与金融结合不够紧密

广东金融服务科技创新碎片化, 缺乏对成长型科技产品、 项目、 技术的政策扶持体系, 缺乏对初创型、 成长期、 成熟期企业的系统支持体系;科技金融信息体系也尚未完全建立, 金融机构、创投机构缺乏获取科技创新主体融资需求信息的可靠渠道, 科技创新主体同样缺乏有效渠道获得金融服务。 在实践中, 尽管政府部门、 金融机构大力推进知识产权质押融资工作, 着力解决科技创新主体融资难问题, 但仍面临评估难、 变现难、风险控制难等一系列问题。

4.5 人才发展环境不健全

广东高等教育大而不强, “双一流”建设高校(8 所)和学科(21 个)数量不仅低于北京(34 所、91 个)、 上海(15 所、 57 个)、 江苏(16 所, 48个), 还低于湖北(7 所, 32 个)[20], 导致广东人才培育“地基”不够牢固。 尚未健全有效的人才分类评价机制, 科研人员考核评价导向不合理, 人才医疗、 养老、 子女教育等保障服务机制不健全等问题, 使广东人才发展环境较其他省份不具优势, 对于高层次创新人才、 团队的吸引力逐步下降。

5 广东深化科技体制改革的建议

5.1 构建基础与应用基础研究新体系, 打造原始创新策源地

加强基础与应用基础研究和对科学前沿的探索, 对广东实现前瞻性引领性原始创新成果重大突破有重要意义, 建议科技管理部门从资金投入、机构设置、 平台建设、 对外合作等方面, 积极构建基础与应用基础研究体系, 提升广东基础研究能力, 打造原始创新策源地。 一是优化省级科技创新战略专项资金投入结构, 加大省级科技创新战略专项资金投向基础研究的比例, 支持社会力量加大基础研究投入力度, 形成“政府+企业+社会”的多元化基础研究投入格局。 二是组建省级层面基础研究战略咨询专家委员会, 充分发挥委员会作用, 创新基础研究选题机制, 从产业中凝练重大科学问题, 系统布局广东省基础与应用基础研究项目。 三是科学谋划重大创新平台、 重大科技基础设施在粤布局, 加大对重大基础研究平台稳定财政投入的保障; 抓住全国重点实验室重组契机, 优化实验室管理体系, 推动更多实验室进入全国重点实验室, 加强基础与应用基础研究重大科研平台建设。 四是强化对人的长期稳定支持,加大对从事基础研究科研人员的支持力度, 形成滚动支持模式; 鼓励更多青年人员开展基础研究。五是立足粤港澳大湾区, 主动实施面向全球的大科学计划, 全面推进基础研究开放合作, 积极融入全球创新网络。

5.2 推动构建新型科研举国体制广东路径, 打造关键核心技术发源地

制度创新与技术创新同样重要, 政府部门在支持技术研发时应及时开展制度性变革, 优化资源配置方式、 完善项目组织模式、 创新合作形式,以制度创新推进技术创新。 一是完善攻关组织模式、 责任体系、 资源配置体系和配套政策体系,建立一体化的项目、 基地、 人才、 资金调度机制。二是实施“首席科学家”“业主制”“板块委托”等新型组织攻关模式, 实现“卡脖子”技术的国产化替代。 三是支持龙头企业牵头组建创新联合体, 通过“链长制”构建核心技术自主可控的产业生态,发挥“链长制”优势, 统筹内外部资源, 集中力量在产业链薄弱环节进行重点突破, 加速构建完整产业链条。

5.3 进一步完善成果转化机制, 打造科技成果转化最佳地

科研人员“有权转”“转有得”“转得顺”“大胆转”, 是加速科技成果转化的必然途径。 建议政府部门从以下方面打通科技成果转化体制机制障碍,激发科技人员和科技成果转化人员的积极性。 一是支持有条件的科研机构开展职务科技成果单列试点改革, 以作价入股等方式转化职务科技成果,在负责人、 科研人员勤勉尽责的情况下, 造成国有资产减值的, 不纳入国有资产保值增值管理考核范围。 二是支持新型研发机构在技术入股、 国有资产股权化、 股权转让和退出、 成果价值分红等方面先行先试, 充分发挥新型研发机构制度优势, 开展试点改革, 对取得成效好的先进经验及时推广应用。 三是出台科技成果转化操作指引,让科技成果转化政策“能操作”“好操作”; 明确科技成果转化“负面清单”, 让科技成果转化勤勉尽责有据可依。 四是建设专业化的科技中介服务机构, 建立省、 市、 县逐级分布, 种类齐全的科技中介服务机构, 搭建科技成果转化桥梁。

5.4 强化科技创新中的金融支撑, 构建科技金融深度融合地

不同主体在科技金融中发挥的作用不同, 政府机构主要起引导作用, 促进企业和金融机构对接融合; 金融机构主要提供科技金融服务, 支持创新主体发展; 创新主体则可通过资本市场融资等方式解决融资难题。 建议政府、 金融机构、 创新主体相互融合, 形成合力, 打通科技金融融合渠道, 促进科技与金融紧密结合。 一是政府部门积极发挥引导作用, 通过设立政府引导基金、 搭建官方对接平台等, 促进科技创新主体和金融机构对接融合。 二是金融机构积极开展金融服务创新, 通过知识产权质押融资、 科技信贷、 投贷联动、 科技保险等多种方式, 为科技创新主体提供全方面、 系统性的融资服务, 同时积极探索知识产权评估、 流转的有效途径和可行模式, 解决知识产权质押处置等难题。 三是科技创新主体通过股权交易、 发行股票和债券等方式进行融资, 拓宽融资渠道。

5.5 完善人才引进培育成长良好环境, 打造高水平人才高地

广东在人才培养方面需夯实“塔底”、 立好“塔尖”、 巩固“塔身”, 形成结构合理、 梯次有序的广东科技人才体系队伍。 一是以实施高等教育“冲一流、 补短板、 强特色”提升计划为抓手, 打造一批原始创新能力强的高峰学科, 打好人才培育的“金字塔”基。 二是着力打造粤港澳大湾区高水平人才高地, 重点围绕广东十大战略性支柱产业和十大战略性新兴产业发展, 着力引进顶尖科学家和具有颠覆性技术的创新创业团队; 打造一流的人才发展环境, 建立“来有所创、 居有其所、 医有其保、 子有所教”人才保障服务体系。 三是建立健全人才评价激励机制, 以创新价值、 能力、 贡献为导向, 推进人才分类评价机制改革, 形成并实施有利于科技人才潜心研究和创新的评价体系。

5.6 营造良好创新创业环境, 打造科研主体创新创业首选地

构建良好创新生态圈已成为各地吸引科研主体、 创新人才的重要手段。 广东需进一步加强创新生态建设, 从科研诚信、 科技伦理等多方面共同发力, 保障创新动力、 保持创新活力、 激发创新潜力。 一是着力打造共建共享共治的科研诚信建设新格局, 营造诚实守信、 追求真理、 崇尚创新、 勇攀高峰的良好氛围。 二是努力构建多方参与、 协同共治、 权责清晰的科技伦理治理体系; 组建广东省科技伦理委员会, 进一步加强科研伦理的规范与管理。 三是通过市场化机制、 专业化服务和资本化途径, 积极推动建设以科技企业孵化器为中心的孵化育成体系, 促进资金、 空间、 信息、 技术等资源的合理流动和有效配置。 四是弘扬崇尚创新、敢为人先的科学家精神, 积极开展科普大赛等活动,提高全民科学素质, 在全社会形成尊重创新、 支持创新、 宽容创新的良好氛围。