从人民政协的两次转型展望中国新型政党制度的坚持和完善

[摘要]中国共产党领导人民在长期革命、建设、改革进程中，形成并发展了最广泛的爱国统一战线，以中国人民政治协商会议为主要政治形式和组织形式。人民政协在70多年发展历程中实现了两次转型，在我国政治生活中发挥着日益重要的独特作用，体现了协商民主的独特优势，彰显了党和人民的政治智慧，为世界人类政治文明进程做出了独创性贡献，为世界政党制度的发展提供了可供借鉴参考的中国方案。新时代，要坚持和完善我国新型政党制度，必须坚持和加强党的领导，充分发挥人民政协的作用，健全相互监督机制，完善政党协商的机制程序，丰富民主党派和无党派人士履行职能的方法，广泛凝聚起团结奋斗的智慧和力量。

[关键词]人民政协；转型；中国新型政党制度；坚持完善

[中图分类号]D621                 [文献标识码]A   [文章编号]1009—0274（2023）05—0067—07

[作者简介]张洋，男，兵团党委党校（行政学院）党史党建教研部副教授，研究方向：党史党建、政治学理论。

习近平总书记在参加全国政协十三届一次会议的联组会时，对中国政党制度作出重要论述，深刻指出“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度作为我国一项基本政治制度，是中国共产党、中国人民和各民主党派、无党派人士的伟大政治创造”，同时将这一基本政治制度总结为“从中国土壤中生长出来的新型政党制度。”1这一政党制度以中国人民政治协商会议（以下简称人民政协）为重要政治形式和组织形式，在完善发展我国新型政党制度、推进国家治理体系和治理能力现代化建设方面充分发挥了凝聚共识、优化决策、协调关系、维护稳定的重要作用。

一、人民政协发展历程中的两次转型

1949年，党领导人民百折不挠、浴血奋战，取得了新民主主义革命的全国性胜利，宣告长期压迫人民的帝国主义、封建主义、官僚资本主义“三座大山”被彻底推翻，实现了人民当家作主。革命胜利前夕，党的七届二中全会擘画了新中国的宏伟蓝图、确定了新中国的大政方针，在建设人民民主政权的制度设计上强调要实行无产阶级领导的以工农联盟为基础的人民民主专政，即在人民大众内部实行最广泛的民主，对敌对势力和犯罪分子实行最有效的专政。关于人民大众，毛泽东同志指出：“人民大众包括工人阶级、农民阶级、城市小资产阶级、民族资产阶级，而以工人、农民和其他劳动人民为主体。”2为建立起民主政权，必须团结能够同我们党合作的社会各阶级阶层，建立起人民民主统一战线的政权，其中工农联盟为基础，以工人阶级为领导。这一目标最终通过召开中国人民政治协商会议得以实现。

（一）新中国成立时人民政协的双重性质和职能

关于人民政协的性质，《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称《共同纲领》）指出“中国人民政治协商会议为人民民主统一战线的组织形式”“由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权”，这就赋予了人民政协的双重属性。一方面，在建设民主政权过程中，人民政协充分发挥统筹和整合作用。在组织召开政治协商会议之前，各民主党派及部分爱国民主人士已表态发声并向中共中央提出了一系列关于国家政权建设的意见建议。这些民主党派和爱国民主人士的意见建议得到了以毛泽东为首的中共中央领导同志高度重视，表示愿意与民主党派“携手前进”，邀请各行业的民主人士来解放区参加各民主党派及人民团体的代表会议，将会议名称拟定为政治协商会议，并邀请各党派和民主人士参与讨论召开人民代表大会、成立民主联合政府、加强同民主党派及人民团体的合作等问题，构建起覆盖各阶级阶层的人民民主统一战线，同时赋予了人民政协成为建立民主政权的重要政治形式和组织形式的性质。另一方面，《共同纲领》规定“国家最高政权机关为全国人民代表大会”，新中国成立初期人民政协代行全国人民代表大会的职能，人民政协在一段时期内事实上有着国家最高权力机关的属性。1948年4月30日，中央书记处扩大会议通过了《中共中央纪念“五一劳动节”口号》，提出了“迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府”的建国方案，这一提议得到了各民主党派、人民团体、爱国民主人士的热烈响应，赞同以召开新政协的方式成立民主联合政府。新中国成立前夕，以普选形式产生人民代表大会的条件尚不完全成熟，在当时的背景下，这一制度设计的最优路径是通过政治协商会议的方式来实现，人民政协暂时承担起全国人民代表大会的职能，同时也赋予了人民政协第二重属性。

关于人民政协的职能，由于在事实上作为最高权力机关，在完成协商新中国成立后人民政协一方面继续壮大人民民主统一战线，另一方面代行全国人民代表大会的职能，在新中国成立初期国家政治生活中发挥了特殊的作用。具体而言，其主要职能包括制定或修改中央人民政府组织法、制定或修改《共同纲领》、选举中央人民政府委员会等。因此，此时的人民政协具有立法权、选举权、决议权，是新成立的人民民主政权下最高形式的民主协商会议。

（二）新民主主义向社会主义过渡时期人民政协的第一次转型

新中国成立之初，党领导全国各族人民为巩固新生的人民民主政权进行了一系列斗争，为向社会主义的转变准备了条件。通过镇压反革命巩固了社会稳定，通过稳定物价、统一财经及时修复了长期战乱导致严重破坏的国民经济，通过土地改革解放发展了农村生产力，通过抗美援朝的胜利维护了国家安全局势。1953年党提出过渡时期的总路线，开始实行第一个五年计划，1956年基本完成了“三大改造”，初步建立起社会主义基本制度。在此期间，第一届人民政协继续代行全国人民代表大会职权，并逐步实现了自身的第一次转型。

1952年9月，第一届人民政协届满，党中央结合国内形势，认为召开全国人民代表大会的条件已经具备。1953年1月，中央人民政府通过了《关于召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的决议》，成立了以毛泽东同志为主席的宪法起草委员会和以周恩来同志为主席的選举法起草委员会。1在这一过渡时期国内经济状况、政治局面变化剧烈，各阶级阶层在政治认知层面、思想认识层面都产生了一定的变化。在筹备召开全国人民代表大会时，有人士提出人民代表大会对民族资产阶级和民主党派可能产生影响；有人士提出人民代表大会正式召开后人民政协的性质和存在的必要性问题。针对这些认识上的不统一，毛泽东同志指出：“人民代表大会制度下的政府，仍是全国各民族、各民主阶级、各民主党派和各人民团体统一战线的政府”“人民政协仍有存在的必要，它是全国各民族、民主党派、人民团体、国外华侨和其他爱国民主人士的统一战线组织。”11954年9月，第一届全国人民代表大会召开，此次会议通过了新中国第一部宪法，选举出了国家领导人，国家领导机构全面建立，自此，人民代表大会制度也作为我国的根本政治制度确立下来，成为人民民主政权的根本组织形式。此后，人民政协完成了自身的第一次转型，不再代行全国人民代表大会职能，而是回归到了这一制度设计的初衷——以人民民主统一战线的形式长期存在，在社会主义民主政治建设中继续发挥重要作用。

（三）改革开放和社会主义现代化建设时期人民政协的第二次转型

党的十一届三中全会实现伟大转折，党和国家事业进入到改革开放和社会主义现代化建设时期，全党停止“以阶级斗争为纲”，统一了思想认识，把工作重心转移到经济建设上来，开启了改革开放的伟大进程。在政党关系问题上，也引发了如何认识新时期对各民主党派、对人民政协性质职能的讨论与思考。1979年6月，邓小平同志在全国政协五届二次会议上指出，我国的社会阶级状况发生了根本变化，原来的资本家阶级绝大多数已改造成为社会主义社会中自食其力的劳动者，而各民主党派“已经成为各自所联系的一部分社会主义劳动者和一部分拥护社会主义的爱国者的政治联盟，都是在中国共产党领导下为社会主义服务的政治力量。”2这也意味着人民政协已经从联合不同阶级基层联盟的民主统一战线性质开始再次转型——最广泛的爱国统一战线组织。

人民政协的此次转型是一个不断深化的动态过程，转型的主线是围绕社会主义现代化建设，关于其任务，是服从服务于建设社会主义现代化强国，充分发挥调动积极因素、团结所有力量、维护稳定局面的作用。关于其定位，明确了各民主党派“是接受中国共产党领导的，同中国共产党通力合作、共同致力于社会主义事业的亲密友党，是参政党”3，着重突出爱国、团结、民主。首先是性质上的转型，邓小平同志明确指出：“人民政协是巩固和扩大我国革命的爱国的统一战线的重要组织，是在共产党领导下实现各党派和无党派人士团结合作的重要组织，也是我们政治体制中发扬社会主义民主、实行互相监督的重要形式。”4其次是职能上的转型，中国共产党和各民主党派共同研究议定了民主党派参政议政和履行监督职责的工作方案，进一步明确人民政协履行政治协商、民主监督、参政议政的主要职能。5民主范围进一步扩大，民主形式进一步明确，也意味着人民政协的第二次转型进入到完善、巩固和发展的新阶段。

二、两次转型充分彰显我国政党制度独特优势与政治智慧

人民政协的两次转型，使其由最初代行国家最高权力机关职能到人民民主统一战线的政治形式再到最广泛的爱国统一战线组织形式，在社会主义建设伟大实践中被创造的中国共产党领导的多党合作与政治协商制度也成为我国的一项基本政治制度。人民政协的发展和转型培塑出具有鲜明中国特色的政党制度。首先，从结构上看，人民政协是发展中国特色社会主义民主政治的好形式。人民政协不同于全国人民代表大会，也不同于西方资本主义国家的议院或议会，其构成涵盖了其他政党、人民团体、社会精英，发挥作用时通过大联合、大合作、大交流的形式，更具专业性和针对性，有助于打破之前工作中惯性存在的区域界限和行政壁垒。其次，从职能上看，人民政协的组织形式决定其必须按照协商民主的要求来运作。人民政协履行“政治协商、民主监督、参政议政”的职能，其精髓在于协商民主，通过协商交流沟通的方式融汇各阶级阶层的智慧实现科学决策，而协商的方式也决定了其履行监督职能时的非对抗性，即始终服务于坚持和加强中国共产党的领导、围绕发展社会主义民主政治，是一种和谐的政治文化体现，最终实现民主与协商的统一、和谐与监督的共容。再次，从运作方式上看，人民政协有着成熟的工作体制机制。在现行机制下，人民政协通过会议制、提案制、视察制、调查研究、反映社情民意等方式发挥作用。在我国实行会议制的各民主机制中，人民政协极富民主特色，如每年召开的政治协商会议，各界政协委员通过按照界别分组讨论、召集联组会议讨论，提交议案和反映民意。同时，人民政协内部还有各类专业委员会，在形成提案之前会进行专门的视察和调研，为会议的内容做足充分准备。这些极富中国特色的协商民主形式在中国共产党领导下的人民政协工作中得到充分体现，彰显了崇高的政治智慧，也形成了显著的中国新型政党制度优势。

（一）中国新型政党制度构建了新的政党关系

首先，构建了新的“政党与政权”关系。当前西方资本主义国家主流的政党制度为两党制或多党制，但其国家政权始终被代表不同阶层利益的资产阶级政党所垄断，体现出明显的竞争性。从表面上看，轮流执政、“竞争上岗”的执政方式似乎实现了民主政治，但其本質却是通过政权形式的更迭掩盖资产阶级专政。我国新型政党制度中，中国共产党代表着最广大人民的根本利益，处于执政地位。在这一根本政治共识的前提下，各民主党派享有广泛的政治协商、民主监督和参政议政权利，是在发展社会主义民主伟大实践中历史和人民的坚定选择。

其次，构建了新的“政党与政党”关系。西方国家“轮流坐庄”的政权更替机制不自觉地将各政党至于相互对立面，即区分为执政党与在野党，二者互相攻击、恶性竞争成为常态，常常是“为了反对而反对”，并非为了促进事业发展而实事求是的区分是非对错，一切都是以夺取政权为最终目的。我国新型政党制度下，中国共产党与各民主党派也建立了新型的政党关系，即执政党与参政党。这种结构既有利于集中统一又有利于发扬民主，旨在共同致力推动社会主义民主政治的发展前进。

再次，构建了新的“政党与社会”关系。政党作为阶级斗争的产物，资产阶级政党总是否认自身的阶级性，自我标榜为“超阶级的组织”或“全民的党”，实质上只不过是掩盖其维护资产阶级统治秩序与利益格局的事实，体现在民众层面则是利益诉求渠道不畅、利益表达受挫。我国新型政党制度以程序化和规范化的科学安排征集、表达、反馈民情民意，有力地推动了决策科学化和民主化。

（二）中国新型政党制度丰富了世界政党制度模式

世界各国现行的政党制度繁多，没有放之四海而皆准的普遍适应且行之有效的一种特定模式，而是呈现出了多元化多样性特征，但都是由其历史传统和现实国情所决定，并没有放之四海而皆准的政党模式。多年来，以美国为首的资本主义国家在全球倾销资产阶级政党制度，最终在世界多极化发展格局中美国呈现出逆全球化、单边主义等现象，越来越多的国家也认识到这一模式并不能代表人类政治文明发展方向，绝不能够简单盲目地追随美国模式，而是应该遵循本国各自的实际进行创造、做出选择。

我国新型政党制度植根于中国的历史传统和中华优秀文化，基本特征是“共产党领导、多党派合作；共产党执政、多党派参政”，很大程度上丰富并发展了世界政党制度，为世界其他国家和民族提供了一种可供借鉴的政党制度模式。中国共产党是中国特色社会主义事业的堅强领导核心，其他民主党派则扮演着“好参谋、好帮手、好同事”的角色。一党执政、多党合作的机制下，既不存在在野党又不存在反对党，而是各党派在合作中风雨同舟、同心同德，共同致力于实现中华民族伟大复兴。这一制度安排一方面能够集中多方意见建议，避免党派、阶级、区域、集团利益的固化，另一方面能够有效克服一党制的缺乏监督、多党制的恶性竞争弊病，进而真实、广泛、持久地代表最广大人民的根本利益。中国新型政党制度是对世界人类政治文明的一大原创性贡献，为世界政党制度的发展提供了“中国方案”。

（三）中国新型政党制度拓展了民主的实现形式

现行资本主义政党制度运行模式下，民主的表现形式集中体现在“普选”，但这只是民主的一种表现形式而非民主的范式。选举本身存在着固有的局限性，需要有其他的民主方式来补充，正如习近平总书记所讲：“人民只有投票的权利而没有广泛参与的权利，人民只有在投票时被唤醒，投票后就进入休眠期，这样的民主是形式主义。”我国的新型政党制度既充分发挥了选举民主的作用，即依法选举出人民代表行使国家权力、广泛参与到国家政治生活，又创造性地形成了民主协商制度以克服选举本身的局限性，即在选举之外通过协商的方式进而实现制度化发展，切实保障人民参与到社会管理的全方位、各领域、全过程，民主的广泛性和包容性充分彰显。人民政协在完善和发展中积累了丰富的协商民主经验，形成了完备的制度体系和协商议事规则。政治协商会议按照界别区分，为民主体系的构建打造专业化的团队和组织准备，汇集各行业、各界的精英人士提供智力支持，极大地丰富民主的实现形式，保证了中国特色社会主义的民主成为广大人民的民主、实质的民主、真正的民主。

（四）中国新型政党制度更新了政党自我净化方式

政党制度是否先进、科学、合理最终必然要在实践中得以检验，西方资本主义政党制度在形成和确立过程中有其特定的时代背景和国情，如“宪政”“三权分立”等在一定历史时期和一定程度上推动了相关国家和地区的民主政治进程，然而资本主义固有的、不可调和的矛盾伴随着社会化大生产的进程不断酝酿、显现，其政党制度的局限性也充分暴露。虽然鼓吹通过竞争实现权力的制衡，但在实践中却无可避免地陷入恶性竞争，所谓的监督制衡也演变为互相拆台。我国新型政党制度将党内监督与外部监督充分融合，党内有各级纪律检查委员会行使监督执纪职权，党外则有最广泛的合力监督。如人民政协履行民主监督职能时，各参政党在监督执政党时是柔性的，虽然不具备党纪国法的强制性，但监督范围全面、监督方式多样、监督渠道广泛，主要是采取“提出意见、建议和批评”的方式展开，对滥用权力的行为进行监督制约，这也开创了“权利”对“权力”的新的监督模式。参政党开展民主监督过程中的意见若被采纳，就会转化上升为对权力的法律监督，这就切实增强了柔性监督的实效。中国共产党百年奋斗探索出跳出“历史周期律”的第二个答案就是坚持自我革命，加强监督是自我革命的重要手段，党内监督和党外监督相结合的方式是自我革命道路上的具体举措，能够充分发挥监督体系的特点和优势，形成合力，增强实效，从而始终确保党的先进性与纯洁性。

三、新时代坚持和完善中国新型政党制度的未来展望

（一）始终坚持中国共产党的领导

人民政协自成立之初就始终坚持中国共产党的领导，这也是协商建国时各民主党派做出的共同选择，是人民政协成立时的初心所在。人民政协始终围绕党和国家中心任务和重点工作，坚持团结和民主两大主题，虽经过两次转型，但初心一以贯之，在社会主义革命、建设、改革过程中发挥了重要作用，在国家政治生活和社会生活中开展了卓有成效的工作。新时代坚持和完善我国新型政党制度，最核心的就是坚持中国共产党的坚强领导。

一是加强党对人民政协工作的领导。习近平总书记指出：“要把坚持党的领导贯穿到政协全部工作之中，切实落实党中央对人民政协工作的各项要求。”1具体而言，就是要确保党的决策部署和政治主张在人民政协工作中得到不折不扣的落实。党对统一战线、人民政协的领导主要是政治领导，体现在政治原则和政治方向层面，把党的领导贯穿在民主协商中，进而形成更广泛、更有效的民主机制，既能让各民主党派自觉自主地接受党的路线方针政策，又能让各民主党派和党外人士的智慧成为提升共产党执政水平的助力。二是充分发挥政协党组在人民政协组织中的领导核心作用。人民政协的各级党组作为党的派出机构，承担党对人民政协领导的职责，履职中要坚定不移地把党关于人民政协的部署要求贯彻到具体工作中去，引导推动参加人民政协的各民主党派和党外人士坚决捍卫“两个确立”，牢固树立“四个意识”，自觉增强“四个自信”，坚决做到“两个维护”，使党的主张成为最广泛的政治共识。同时支持人民政协依据工作章程履行职能，彰显出我国新型政党制度的特色，发挥好人民政协在组织形式和民主形式上的优势。

（二）进一步健全民主协商和监督机制

习近平总书记指出：“能听意见、敢听意见特别是勇于接受批评、改进工作，是有信心、有力量的表现。”1民主协商、互相监督作为中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的基本方针，实现执政党和参政党的互相监督是这一基本政治制度的科学安排。中国共产党处于领导地位，作为执政党，需要更加主动地开展民主协商、更加自觉地接受监督。

一是要深化对人民政协开展民主协商、民主监督的研究工作。要进一步加强研究民主协商、民主监督的基本理论，包括人民政协开展协商、监督的内涵和外延、范围和方式、力度和作用等，厘清开展民主监督与政治协商、参政议政的内在联系与区别等基本内容；要进一步发挥民主协商主体、民主监督主体的作用，充分发挥各民主党派、人民政协专门委员会、委员等群体的作用，进一步深化民主协商和民主监督的形式和途径研究。二是完善人民政协推进民主协商的制度化建设。坚持从人民政协工作的实际出发，在实践层面区分决策性、咨询性、沟通性协商的类型和特征，以各协商平台为有效载体予以针对性区分，不断丰富拓展民主协商的广度和深度。三是要推进人民政协开展民主监督的规范化建设。在党委的坚强领导下，充分保障政协委员监督权利的行使，细化民主监督的内容、形式和方法，进而打造内外联系、相互配合、协调发力、优势互补的民主监督长效机制，不断完善现有民主监督形式。坚持在协商中加强民主监督，如政治协商的主要形式是通过各种会议进行，这一过程中，党和政府要自觉接受人民政协的监督，促使决策更加科学、更加符合民意、更加贴近实际。

（三）不断完善民主党派和无党派人士履职办法

各民主党派和无党派人士巩固和扩大了爱国统一战线，同时作为人民政协民主监督的重要力量，一方面是對国家机关和工作人员的监督，另一方面是中国共产党和各民主党派、无党派人士在人民政协中的互相监督。新时代要坚持和发展好社会主义民主政治，必须不断完善民主党派和无党派人士履行职能的办法。

一是搭建平台，建立党政部门定期围绕重大问题举行通报会的制度机制。积极搭建知情平台，确保政协委员这一民主群体知下情、知实情，才能在提出各项提案、建议时能够有深度有见解，各级党政部门要定期组织开展情况通报会，明确当下工作中的重点和热点，从大局上提升政协委员的参政议政能力；积极搭建民主协商平台，鉴于政协委员的不同行业和界别、在政协会议闭会时组织相对松散的客观现实，各级政协机关必须积极构建协商平台，拓宽委员们履职的渠道；积极搭建界别活动平台，充分发挥不同界别委员们的专业优势，如筹建界别活动小组、设置固定的界别委员活动日等，提升委员们参政议政的积极性。二是政府相关部门要加强同民主党派的联系，结合工作实际邀请民主党派列席会议、参加调研和检查督导。通过真诚欢迎民主党派提出意见和建议，坦诚的协商出共识，协商出感情，协商出团结。三是积极帮助民主党派解决工作中的问题和困难，积极支持民主党派培养高水平参政议政人才。通过多种方式帮助民主党派进行人才培养、开展专题调研，整合各界别的人才资源，实现专业化高素质化，切实提升参政议政中分析问题和解决问题的能力。

（四）推动执政党与参政党建设相互促进

中国新型政党制度的坚持和完善过程中，多党合作必然要求加强各党派的建设，思想共识上要有新提高，履职尽责上要有新作为，政党建设上要有新面貌。中国共产党作为中国特色社会主义事业的领导核心，加强自身建设是应有之义，要把党建设成有凝聚力、整合力、创造力的党，全面提升党的执政水平。各参政党作为中国共产党的好参谋好帮手，同样要勇于坚持自我革命，不断打造和锤炼自身，切实加强自身的思想、制度、组织建设，不断提升政治把握能力、参政议政能力、合作共事能力。

一是坚持以思想政治建设为核心。各党派要深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，不断增进对中国共产党和中国特色社会主义政治发展道路的思想认同、理论认同和情感认同。二是坚持以组织建设为基础。抓住领导班子这个“关键少数”，规范领导班子工作运行机制；抓牢抓实基层组织建设，为本党派上级组织、本系统的工作发展积极建言献策；深入推进民主党派人才队伍建设，提升组织建设质量。三是坚持以履职能力建设为支撑。中国共产党凝聚了大批优秀人才并充实到队伍中，而各民主党派的界别特色和其凝聚的人才队伍同样无可取代，要充分发挥各自优势，拓宽治国理政的新思路，着力提升履行职能的本领。四是坚持以作风建设为抓手。全面从严治党不仅仅是对中国共产党的要求，各民主党派同样需要时刻保持清醒，在思想认识、工作作风、严守纪律等方面高标准严格要求自身，彰显新时代我国参政党的新面貌和新作为。五是坚持以制度建设为保障。各党派要加强完善议事规则和决策程序工作，同时不断完善制度建设，对于现有好的制度规定坚定坚决维护并执行，对不完善不充分地方进行及时合理的修订补充，努力构建符合各党派实际、彰显民主特色、运行规范有效的制度体系。

实践证明，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度这一重大政治创造符合我国国情，在中国特色社会主义民主政治发展道路上行得通、很管用，并且具有多方面的独特优势。新时代要取得党和国家事业的新发展，奋力实现第二个百年奋斗目标，实现中华民族伟大复兴中国梦，必须团结一切可以团结的力量，调动一切可以调动的要素。新征程上，人民政协使命光荣，责任重大。要坚持和完善中国新型政党制度，深度发掘中国共产党领导的多党合作与政治协商制度的优势和潜力，充分发挥好人民政协的重要作用，巩固好最广泛的爱国统一战线，维护好最广大人民群众的根本利益，为实现人民对美好生活的向往不懈奋斗。

责任编辑：杨建平