政治势能的阶梯：走出多重制度逻辑之困

摘 要：政策执行往往陷入多重制度逻辑之困中，阻碍政策变现与政党目标的实现。从政治势能的视角探究脱贫攻坚政策具有一定的可行性。党政联合发文意味着党的领导在场，党的领导凭借结构性政治势能（领导小组）与身份性政治势能（第一书记）的优势，经由宣传与概化信念等过程统一政治信念，将多重主体的制度逻辑塑造为统一的价值性政治势能，以此走出多重制度逻辑之困。党政联合发文与党的领导在场是脱贫攻坚政策有效变现的政治逻辑。趋势、权势、声势与造势、概化信念与借势做事构成政治势能的阶梯，阶梯越高，政策变现越快。政治势能的阶梯是中国共产党执政制度转化为治理效能的中介，构成中国共产党治国理政的特色。但是，应注意避免政治势能的泛化，可以从制度化入手对政治势能进行规范。

关键词：政治势能；政策执行；党政联合发文；党的领导在场

中图分类号：D053 文献标识码：A

文章编号：1008－7168（2023）05－0084－12

政策执行关系到政党目标的实现。在实践中，政策执行往往陷入周雪光所提的多重制度逻辑之困中，政策执行走向失败已成为学界的“共识”［1］。但是，2020年我国脱贫攻坚政策取得了全面胜利，“打赢了人类历史上规模最大的脱贫攻坚战，全国八百三十二个贫困县全部摘帽，近一亿农村贫困人口实现脱贫，九百六十多万贫困人口实现易地搬迁”，走出了一条中国特色减贫道路，形成了中国特色反贫困理论。习近平总书记强调：“这些重要经验和认识，是我国脱贫攻坚的理论结晶，是马克思主义反贫困理论中国化最新成果，必须长期坚持并不断发展。”［2］因此，回顾脱贫攻坚过程，更应分析中国的脱贫攻坚政策执行何以在如此大范围、大面积、大规模的乡村走出多重制度逻辑之困，其背后的政治逻辑是什么。认真总结脱贫攻坚的理论成果，对于接下来解决相对贫困问题、全力推进乡村振兴建设大有裨益。

一、问题由来、文献梳理与分析视角

政策有效变现是指政策执行效果达到了政策预期目标，未达到目标即意味着政策执行失败［3］。政策变现包括两个方面：一是变现的时间，涉及政策执行的速度问题；二是变现的品质，指代政策变现的质量问题［4］。在政策执行实践中，基层人员会采取“选择性执行”“阳奉阴违，拒不执行”等措施执行上级政策，导致政策“变形”。有的基层政府间甚至存在“共谋”行为［5］，致使政策内容失真、目标偏离，阻碍政策变现。政策有效变现是多主体相互耦合的结果，涉及国家、基层政府、村社区干部与普通民众。制度约束个体行为，但人们对制度的遵守并不是道德、义务使然，而是经过“计算”认为符合自身的利益［6］（pp.74-77）。由此，政策执行容易陷入多重制度逻辑之困。

（一）问题由来：多重制度逻辑之困

周雪光与艾云提出多重制度逻辑的分析框架，强调多重制度的逻辑之间相互作用。多重制度逻辑的核心要义有三：一是不同主体遵循的制度逻辑不同，正如诺斯所言，主体会按照他们自己的利益来制定规则与行动［7］（p.7）；二是在制度变迁过程中，多重制度逻辑主体之间相互制约，是一个互动与相互作用的过程；三是政策执行结果实际上是多重制度逻辑作用的结果，政策执行效果取决于制度逻辑主体之间的耦合程度［8］。因此，多重制度逻辑又被称为多重制度逻辑之困。所谓多重制度逻辑之困，是指多重制度逻辑主体之间遵循的逻辑导向不同，表现为工具价值与理性价值的冲突，进而导致制度变迁的失败［9］。多重制度邏辑之困意味着政策受多重制度逻辑的影响走向失效、异化或失败，与国家的政策预期相背离［10］。

传统观点认为，国家是统治阶级的工具，不具有能动性；而近代回归国家学派将国家自主性与能动性作为研究的中心议题，认为国家不仅有自主性，还有能动性，国家有自己的利益目标［11］（pp.9-21）。国家为解决公共问题，经由政治过程选择和制定方案进而达成公共目标［12］。国家遵循政治逻辑，考虑的是国家与社会的宏观目标，如国家安全、公共安全、共同富裕等。但是，基层政府的逻辑却明显不同。基层政府不具备“价值中立”属性［13］（p.113），它既是上级政府的代理人，也是自利者，具有双重角色身份［14］。面对官僚体制的绩效考核压力，街头官僚会选择最有利可图的政策执行策略［15］，打造“戴帽项目”，追求短、平、快的逻辑［16］，没有收益的政策陷入“政策空传”困境［17］或“反复整改”困境［18］。因此，基层政府遵从的是行政逻辑，追求的是政治激励与晋升奖励。

村干部处于政策执行的“最后一公里”，扮演双重角色，既是当家人也是代理人。在乡村行政化趋向加剧的情况下，行政对自治产生挤压效应。村干部被卷入科层体系中，需要完成上级政府交办的行政任务。但是，行政任务与地方性知识之间存在偏差，村干部凭借其信息、社会网络等优势因事、因境、因人执行政策，实际上是权宜性执行，选择策略、方法与技术来完成行政任务［19］。村民是政策执行对象，其配合与否直接关系政策的变现效度。现代小农是理性小农，从经济理性出发，对成本与收益进行考量，追求个体与家户利益的最大化［20］（pp.24-48）。税费改革之后，国家与村民的关系由汲取型转变为给予型，村民对利益分配型政策较为配合，而对无利政策会陷入有参与难合作、有参与无合作的困境［21］。村民的逻辑与国家的逻辑并不一致，导致国家政策执行低效，出现“被裹挟的国家”的状态［22］。

国家、基层政府、村干部与村民均有自己的逻辑导向，各主体遵循逻辑所指向的工具价值与理性价值并不一致（参见表1）。由此，政策执行受多重制度逻辑的影响就会陷入多重制度逻辑之困，政策的有效变现受阻。

（二）文献梳理：多重制度逻辑之困的解决之道

为解决多重制度逻辑给政策执行所带来的阻碍，学界主要从三个方面展开研究。

其一，监督执行的视角。国家与上级政府是政策制定者，下级政府或基层政府是政策执行者，部分学者将政策执行出现偏差的原因归结为监督制度不健全、监督方式落后、监督主体单一，这给基层政府的选择性执行留有空间［23］。在“委托—代理”模型下，委托方对代理方具有监督权力，所以应发挥上级政府的权力结构优势，对基层政府的自由裁量权实施制约。但是，基层政府在执行政策时不仅要对上负责，还要对下负责、对社会负责、对人民负责。因此，应健全监督体系，将党内监督、人大监督、政协监督、行政监督、社会监督、群众监督、舆论监督等结合起来，形成监督合力［24］。同时，在大数据时代，应建立人工智能监管系统及问责机制，发挥大数据、互联网的人工智能监督作用，对政策执行偏差、执行不力的情况给予系统警告［25］。“互联网+监督”能提升基层政府在政策执行中的协调能力和回应能力，提高政策执行效率［26］，实现全流程监督。

其二，联合执行的视角。基层政府按照科层制原则组建，条块分割的基层执行部门都是“理性人”，具有自身部门理性［27］。同时，面对日益复杂的社会问题，单一行政部门受人力、物力、财力等的约束无法单独完成行政任务。因此，为克服科层理性的弊端并约束行政人员惰性，联合执行出现，常见的组织形式是工作小组、领导小组、临时指挥部或专班。一方面，联合执行能打破条块分割的行政壁垒，减少部门摩擦，实现信息共享，提高政策执行效率［28］；另一方面，联合执行可以产生部门间约束关系，制约部门理性，塑造责任连带，提升行政势能，加快政策变现速度。联合执行将领导、协调、议事、执行等功能综合于一体，可以使基层政府在有限时间内完成政策目标［29］。但是，联合执行的多部门也有可能采取共同避责行为，导致政策执行无法落实。

其三，协商执行的视角。党的十九届四中全会将民主协商纳入基层治理体系，协商治理成为国家健全治理体系、推进治理能力现代化的重要举措［30］。面對政策执行中的干群矛盾，协商治理将民主协商嵌入政策体系，在平等商量中凝聚话语共识，以对话解决利益纠纷，实现政策执行与基层自治的有效衔接与互动［31］。协商为政府与民众之间的沟通互动提供了可能，可以实现政策的民意输入，解决信息不对称问题，尊重主体差异以获得民众的信任、支持、配合与合作，打造公共对话式政策执行模式［32］。政府单一主体式的政策执行转变为集体行动式的政策协商执行［33］。但是，协商执行也会带来政策执行对象搭便车问题，降低政策有效变现的质量。

已有研究为解决多重主体之间的逻辑冲突提供了方法，有利于缓和多重制度逻辑之困，推动政策的有效变现。但是，上述路径“治标不治本”，不能帮助基层政府彻底走出多重制度逻辑之困。它具体包括两个局限：第一，解决的是单一层级或两个层级的逻辑问题，而多层级的逻辑问题尚未得到协调；第二，没有体现我国党政体系的特色，忽视了政党的角色，而中国共产党是中国特色社会主义的领导核心，政策执行离不开党。为弥补上述研究不足，本文将借鉴政治势能的概念来尝试走出多重制度逻辑之困，并以P村的脱贫攻坚政策执行为例。

（三）政治势能：走出多重制度逻辑之困的可能路径

贺东航、孔繁斌于2011年提出“高位推动”的概念，用来解释中国公共政策执行碎片化问题［34］。但是，高位推动带有一定的意识形态色彩。于是，两位学者2019年又提出了“政治势能”的概念，将其作为党治国理政的学术性表达，“政治势能”成为政治学领域本土化的重要概念。政治势能的核心思想是政策发文的不同位阶表征不同强弱的政治信号。我们可以从三个方面理解政治势能：一是政治势能必须有党的领导在场，以党的领导在场来整合条块关系与跨部门利益，破解科层制结构的惰性；二是政治势能通过党政联合发文来构建权势，赋予公共政策以政治属性；三是政治势能需要借势成事，党政联合发文所释放的政治信号被基层官员获取与识别，触发政策执行者的政治意识，提高执行者的政策变现速度［4］。

政治势能推动政策的有效变现包括五个层次：第一层次为“趋势”，即党政高层释放出工作的方向与重点，并说明该工作的重要意义，引导地方干部转移注意力；第二层次为“权势”，即以党的领导赋予政策政治内涵，包括党政联合发文与成立党的领导小组，突出政策政治属性；第三层次为“声势与造势”，即利用党管宣传的优势营造舆论氛围，向政策执行者与被执行者传播政策的价值与意义，从思想上改变干群看法；第四层次为“概化信念”，即在制造舆论的基础上解决干群思想认识问题，协调多重制度主体之间的矛盾，重点说明政策执行的有益之处，取得政策被执行者的支持与配合；第五层次为“借势做事”，即在强大的政治势能下，各级政府部门、基层执行者、村干部、村民等全力合作快速推进政策的有效变现［4］。

政治势能所包含的理论分析要素与脱贫攻坚政策的有效变现机制具有一定的契合性。首先，自党的十八大以来，脱贫攻坚政策被提升到新的高度，从而具有政治意义。脱贫攻坚是在党的领导之下进行的，由五级书记抓脱贫，选派第一书记，证明党的领导在场。其次，为打赢脱贫攻坚战，2015年与2016年党政联合发文推动脱贫攻坚政策执行，脱贫攻坚政策的位阶得到显著提高。最后，各级宣传部门大力营造脱贫攻坚的氛围，极大地增强了基层干部执行脱贫攻坚政策的紧迫感、责任感与使命感，同时采取培训、轮训、座谈等措施统一干群思想认识，使其在政策理念与认知上达成一致，借势推动脱贫攻坚政策快速变现。因此，使用政治势能的概念来分析脱贫攻坚政策的执行具有一定的可行性。

二、脱贫攻坚政策的变现实践：P村的案例

本文使用的材料来源于笔者于2022年9月至10月在P村的调研，调研方法为半结构式访谈，访谈对象有乡镇干部、村干部、驻村第一书记与村民。访谈编码的格式为“RHB+访谈时间+受访者姓名首写字母”。为遵守学术规范，文章中地名与姓名均匿名处理。P村位于G县西南部，村民收入主要来源于务农，2014年G村61户被认定为贫困户，该村也被认定为贫困村。

（一）政策执行受阻：多重主体的利益困境

根据市政府易地扶贫搬迁工作任务分解，G县选择P村以易地扶贫搬迁的方式脱贫。在县政府看来：一是P村的村干部一向配合行政工作，便于工作推进；二是P村的扶贫经验在全市推广，可以作为县政府易地扶贫搬迁的政绩。但是，镇干部、村干部与县政府的价值目标并不一致，基层执行者意在通过易地扶贫搬迁机会获取财政资金。村干部向镇上上报5公里的产业路扶贫资金，镇干部将补助资金定为21万，可实际修建只有2.5公里，镇干部又安排村干部伪造会议记录等材料，违规套取扶贫资金10.5万元。镇干部与村干部以“共谋”的违法行为阻碍易地扶贫搬迁政策的执行。

政策的被执行者贫困户具有如下特征：在思想上，“屋基观念”严重，不愿意离开老房，担心离开后风水不好；在农业生产上，搬迁后“家”与“地”相分离，不便于农业劳动；在生活上，搬迁后的集中安置点不能种蔬菜，也不能圈养牲畜，生活与副业受到影响。同时，“搬迁后生活开支会增加，搬迁后的房子是通自来水，用天然气，还要安装宽带，这都需要钱”（RHB20220931ZHY）。可见，一方面是农业生产与副业受影响，村民收入减少，另一方面是生活开支增加，生活成本上升，因而村民不愿意配合搬迁。此外，搬迁需要占用其他村民的土地，如果得不到理想的土地赔偿价格，其他村民不愿意置换土地。由此，在第一轮易地扶贫中，县政府的行为指向是通过搬迁来获取政绩；镇干部与村干部意在搬迁中获取利益；政策对象不愿意搬迁；涉地村民不愿意换地。由此，易地扶贫搬迁政策在多重主体的利益纠缠下无法实现有效变现。

（二）党的领导在场：协调多重主体间的利益冲突

习近平总书记指出：“全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标，农村贫困人口全部脱贫是一个标志性指标。”［35］（p.277）2020年是全面建成小康社会的收官之年，也是解决绝对贫困问题的最后时间，脱贫攻坚战必须在2020年收官。基于此，中共中央、国务院联合发布《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，将消除贫困定义为党的重要使命。无论是从文件的高度上，还是从文件的属性上，该政策文件均彰显出必须执行脱贫攻坚政策的政策势能。

1.领导小组的架构与功能

G县领导识别到高层的政治信号，对第一轮易地扶贫搬迁的失败经验进行了总结，对违规镇干部给予撤职，对村干部给予惩罚。根据“遇大事，立小组”的政策执行经验，G县成立了易地扶贫搬迁领导小组，由县委书记、县长担任组长，县委、县政府分管扶貧事业的领导为副组长，领导小组的成员有扶贫移民局、财政局、住建局、民政局的书记和乡镇党委书记等，形成了“党政一把手负总责”的易地扶贫搬迁领导格局。在县委的领导下，镇政府也成立了易地扶贫搬迁工作小组，由镇委书记任组长，村支部书记、驻村第一书记与村主任为成员。

成立以党委负责人为领导的临时小组可以有效打破科层局限：一是党委负责人的出现证明党的领导在场，强化行政人员的政治意识、大局意识，弱化部门自我利益，破解“各自为政”问题；二是实现部门信息共享、资源整合，有利于协调、沟通与交流，提高政策执行效率。“成立领导小组就意味着这个事情不一样，办事的效率肯定会提高。易地搬迁的一个审批表下午交给镇政府，几个小时就能得到批复意见，平时这个是办不到的，还要去跑几次。”（RHB20220831ZZW）可见，党的领导小组可以在纵横两个方向整合行政资源，打破各级科层的自我利益，将所有行动统一到党与国家的利益上来。

2.下派第一书记的调节效应

习近平总书记强调：“落实好向贫困地区村党组织选派第一书记举措，真正把基层党组织建设成带领群众脱贫致富的坚强战斗堡垒。”［36］（p.37）选派第一书记可以增加村党组织的凝聚力、组织力与战斗力，巩固党组织在脱贫攻坚中的领导核心作用。2015年8月，P村第一任第一书记开始驻村。第一书记作为嵌入型力量，代表党与国家的形象，与乡村成员的私人利益之间没有关联，成为利益调节人的最佳人选。

一方面，第一书记宣传动员贫困户参与搬迁项目。第一书记经常在夜晚走访贫困户，了解他们的思想动态以及在搬迁上的顾虑。针对贫困户的担忧，第一书记讲道：“你从上面来要一个小时，还要背东西，又没得路，你要是背肥料，就要两个小时。要是搬下来了，公路修好了，再买了三轮车，就可以把种的玉米拖回来。原来农闲的时候，就在山上坐着，搬下来就可以上街去耍，人也多，可以聊天，幸福指数肯定提高。”（RHB20220901WWJ）除了向贫困户讲明搬迁的好处，强调村民的利益不会受到损害，第一书记还将村民的搬迁行为与党的事业联系起来。“第一书记会讲明政策是怎么样的，搬迁是党的要求，这就不一样了。”（RHB20220901HYH）此外，为满足贫困户发展副业的需求，第一书记提出在安置点修建统一的牲畜圈养房，满足村民发展副业的需求。

另一方面，第一书记参与协商解决土地赔偿问题。第一书记组织7个队长、13户贫困代表与5户被征用土地的村民协商赔偿费用。第一次协商因被征地村民坚持原来提出的赔偿价格而失败。随后，第一书记走访了这5户村民，向他们讲明易地扶贫搬迁的重要性，“这是党与国家安排的任务，大家要积极配合，配合工作就是配合党的工作，而不要趁这个机会发财”（RHB20220901HYH）。第二次协商取得了成功，按照135元一个平方的价格对村民进行赔偿。

3.村干部的行为逻辑转换

在行政挤压自治的境遇下，村干部的逻辑更多的是对上，而忽视了对下的逻辑，然而正是对下的逻辑涉及对党负责、为民服务的原则。对此，在市委组织部的安排下，市委党校、县委党校开始对村干部进行轮训。培训内容主要是党的主题教育活动、脱贫攻坚的原则与方法、先进的案例经验等。培训的主要目的是转变村干部的思想，要求其忠诚于党，不辜负人民，勇于担当，涵养以人民为中心的情怀。一位镇干部表示：“在多次的培训之后，村干部的面貌有了很大的转变，将工作的重心转移到党的事业上来，私利心减少。”（RHB20220901DSC）参与培训的村干部表示：“惩罚违规行为是一次教育，去培训又是一次教育，两次教育后大家的思想认识得到提高，作为村干部就要为民办事，要讲政治。”（RHB20220901WWJ）由此，P村村干部的行为逻辑得以转换。

（三）势能的构建：易地扶贫搬迁政策的变现与整村脱贫

2015年与2016年是脱贫攻坚领域党政联合发文最为集中的时期，直接表明了党的政治目标。党政联合发文构建了宏观上的政策执行势能。这种势能传递至基层需要一定时间：一方面，政治势能的构建是一个过程，包括声势的营造、信念的统一与借势做事等；另一方面，地方官员获取政治意识、坚定政治信念并转换为政策执行也需要一段时间。

1.声势氛围营造与政治感知

利用党管宣传的优势，G县采取了一系列脱贫攻坚政策宣传措施。首先，宣传下乡。将党与国家的意志输入乡土社会，改变干部与群众的思想认知，塑造行为。其次，采取多样化的宣传形式。P村不仅利用传统的广播、喇叭、横幅、标语等方式宣传脱贫攻坚政策任务的艰巨性、紧迫性，还通过短视频、动画等形式宣传易地扶贫搬迁的重要性。同时，驻村第一书记、扶贫干部深入贫困户家中，讲解搬迁后的发展优势，实现线上与线下宣传动员的结合。最后，增加宣传的频次与强度。P村制定了广播宣传规则，每日定时定点宣传易地搬迁政策，以达到浸润效果。对于基层干部而言，他们可以在宣传中知晓脱贫攻坚政策，给予其正确的政策定位，并转换成政治信号，塑造自身的任务感、紧迫感与使命感，而普通村民也会察觉到政策执行势不可挡的趋势。

2.通过培训强化政治信念

全省组织各种培训活动可以强化各级官员的政治信念，使其坚定脱贫攻坚不放松的信心与决心。第一，省委组织脱贫攻坚专题报告。如2016年3月，省委组织开展脱贫攻坚专题辅导报告，参与会议的主要是各市州、区县脱贫攻坚负责人，约2.8万人参加报告学习。第二，G县组织部、县委党校多次组织乡镇干部、村级干部以及第一书记参与培训，以统一基层干部对脱贫攻坚政策的信念认知，强化其政治意识。G县党委领导多次在培训会议上发言，要求扎实抓好易地扶贫搬迁工作，坚决打好易地扶贫搬迁关键一仗。第三，第一书记、村干部多次召集贫困户、普通村民召开易地扶贫搬迁宣传会、动员会、推进会等，还聘请市委党校、县委党校的教师进行专题讲解，将脱贫攻坚政策培训覆盖至普通村民。由此，自上而下的政策学习、组织培训与专题会议强化了各级干部与普通村民的政策认知，使其形成坚定的政治信念。

3.强大势能下政策的快速变现

在强大的政治势能下，脱贫攻坚的政策执行已经转变为政治责任与政治任务。正如县易地扶贫搬迁领导小组成员所言：“切实肩负起脱贫攻坚的重大政治责任。”（RHB20220903DSC）县易地扶贫搬迁领导小组趁势而为，快速推动政策有效变现。P村搬迁的安置点从修建到入住仅仅花了3个月的时间，“因为时间紧、任务重，真正建这个聚集点只花了一个多月的时间”（RHB20220831WWJ）。“不管是县领导，还是镇领导，大部分都是晚上来检查，半夜三更都跑来，落雨也来，当时我们还是泥路，没有硬化。当时有硬性要求，在12月底之前搬迁房必须入住，所以就搞得非常急。”（RHB20220831WWJ）在修建期间，从上至下形成一盘棋、一个口径，统一协调行动。在2017年春节前，P村完成51户173人的异地搬迁工作，其中40户入住了集中居住点，这意味着易地扶贫搬迁政策成功变现。

领导小组借助搬迁中所形成的政治势能，在P村全面推进脱贫攻坚政策。首先，县财政直接下拨扶贫资金。村干部将扶贫资金用于购买鸡苗，结合贫困户实际情况向其发放20～30只鸡苗。此外，为鼓励贫困户养猪，凡养殖一头猪村里给予贫困户800元补贴，以增加贫困户副业收入。其次，第一书记带领贫困户种植中药材，发展乡村产业，增加贫困户经济收入，实现收入来源的多样化。最后，实施“以工代赈”政策。针对不适合重体力劳动的贫困户，村委会向其提供公益性岗位，月工资收入为400～600元不等。由此，2017年底，贫困户收入均达到7000元以上，实现贫困户脱贫、脱贫村摘帽，成功完成脱贫攻坚的政治任务。

三、脱贫攻坚政策有效变现的内在要素分析

P村的实践是大历史环境下脱贫攻坚政策执行的缩影。从P村脱贫攻坚政策有效变现的实践经验来看，党政联合发文赋予脱贫攻坚政策以政治属性是有效变现的前提，因为可以提高政策位阶，增强政策势能。党的领导在场可以破解多重主体利益难题，有效解决跨层级、跨部门、跨领域、跨主体的执行问题，整合碎片化执行，是脱贫攻坚政策有效变现的基础。政治势能的构建凸显政策执行的能动性与历时性，是政策有效变现的内在动力。

（一）党政联合发文是政策有效变现的前提

政策位阶所体现的政治势能呈差序格局分布，具体表现为“中共中央（办公厅）>国务院（办公厅）>强势部委>弱势部委”的排列次序［37］。下级政府与执行人员根据政策位阶来识别、接受与执行不同势能的政策，选择不同的执行策略。如表2所示，2015年中共中央、国务院联合下发《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，强调消除贫困不仅是社会主义的本质要求，还是党的重要使命。由此，2016年党政联合发文的密度较高、强度较大，这就要求地方官员提高政治站位，树立政治意识和增强政治责任感。正因如此，2016年P村成功实现易地扶贫搬迁，将原来3年没有完成的政策在3个月内完成，这充分说明党政联合发文对政策执行的积极推动效应。党政联合发文将政策任务转变为政治任务，成为政策有效变现的前提。

（二）党的领导在场是政策有效变现的基础

党政联合发文意味着党出现在该政策中，党政联合推动政策执行。脱贫攻坚事业是在党的领导下进行的。首先，党的领导的政策注意力分配影响政策执行速度［38］。例如，2016年四川省委书记发表的署名文章《坚决打赢四川脱贫攻坚这场硬仗》指出省委高度重视脱贫攻坚工作，要求地方官员将工作的重点转移至脱贫攻坚上来。其次，党的领导小组证明党的领导在场，产生结构性政治势能，可以打破条块分割的局限，破解科层理性的束缚。相对于行政机构负责人而言，党的负责人地位较高，成立以党委负责人为中心的领导小组可以确保脱贫攻坚政策纵向到底、横向到边和内外联动［39］。最后，第一书记证明党的领导在乡村，产生身份性政治势能，直接领导村干部与村民執行脱贫攻坚政策。第一书记凭借独特的身份优势容易获得村民的政治认同，其对村民进行思想引领与行动引导，化解干群利益纠纷，增进村民对政策的理解和认同，从而催生集体行动。

（三）政治势能的构建驱动政策有效变现

政治势能的构建是一个自上至下、由理念到实践的过程，关系到政策变现的速度与品质。首先，以政治势能塑造统一的价值性政治信念。政党高层通过党政联合发文来释放政治信念，地方政府通过组织教育活动、专题培训等传达政策精神，如组织村干部与第一书记学习。自上而下的学习传递过程实质上是在塑造党员的政治信念，形成全党统一的理想认知，激发地方官员积极作为，为理想信念奋斗。其次，以政治势能开展政策的情景动员。教育活动与媒介宣传相结合，在社会上制造强大的舆论攻势，让政策执行人认识到政策的重要性。如党中央不断强调扶贫与党的执政合法性相关，将脱贫攻坚与全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标相关联，起到情景动员作用，进而使地方官员将理想信念转化为实践行动。最后，以政治势能释放政治信号，推动地方官员将理想信念转化为行动实践，借势推动政策执行。地方官员凭借政治嗅觉获取高层的政治信号，触发自身的政治意识，从而在政策执行中讲政治，推动政策的变现速度。

四、政治势能的阶梯：公共政策的良性落地

中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”。在脱贫攻坚政策中注入政治因素，极大提高了政策执行的效率。政治势能是政党治理国家的一种能量，涵盖政治地位、政治权威、政治资源、价值理念［40］。政治势能的形成并非一蹴而就，有其特定发生机制与作用路径，并构成政治势能的阶梯，从而实现公共政策的良性落地。

（一）政治势能的形成过程

第一阶段为“趋势”。政党为推进公共政策执行，必须表明公共政策发展的趋势，以及执行该公共政策的意义、价值、目标，提升其话语地位，不断明确其发展方向，为执行人员提供明确路径。2013年，习近平总书记提出精准扶贫理念，为组织实施脱贫攻坚战创新了机制。2015年，中共中央、国务院颁发《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，强调消除贫困是“社会主义的本质要求，是我们党的重要使命”，并将2020年作为脱贫攻坚的截止时间。党的十九大又将精准脱贫作为决胜全面建成小康社会的三大攻坚战之一。2018年，中共中央、国务院发布《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》，再次明确脱贫攻坚的战略价值，即脱贫攻坚战对于实现第一个百年奋斗目标具有决定性意义。党和政府通过运用本质要求、重要使命、决定性意义等词汇营造了脱贫攻坚势不可挡的氛围，提升了其执行价值。

第二阶段为“权势”。公共政策发布的单位、层级体现其背后的权力体系、政策位阶，发文单位塑造政治势能的权势地位。2012年12月，习近平总书记在河北省考察时强调：“消除贫困、改善民生、实现共同富裕，是社会主义的本质要求。”脱贫政策由此开始进入政党领导人的视野，党政开始联合发文提升脱贫攻坚政策的位阶。2014年中办与国办联合发布《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》；2015中央一号文件出现脱贫话语，12月中办与国办联合颁发两个文件；2016年中办与国办联合颁发六个文件，国办单独发两个文件；2018年至2020年，中办与国办联合发文较多，国办单独发文较少。在脱贫攻坚决战时期，中办与国办联合发文较多，积极营造脱贫攻坚政策执行中“党的领导在场”的氛围，提升脱贫政策的权势。

第三阶段是“声势与造势”。根据情境动员理论，动员主体依据特定环境与场域采用媒体宣传、学习会议精神等形式开展政策动员。在党管宣传的背景下，中国共产党通过《人民日报》、《新华日报》、央视新闻等各种平台载体宣传脱贫攻坚的各种安排，突出其价值与意义，并借用大量的战争性词语来营造脱贫攻坚的声势，如啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺期、精准发力、支援、打赢脱贫攻坚战，不断向地方官员进行价值输出，形成强烈的舆论引导，让地方官员意识到脱贫攻坚政策的重要性，增强了基层干部的责任感与紧迫感，形成了宣传性政治势能［40］。同时，各级组织部门纷纷组织地方干部学习脱贫攻坚政策内容、脱贫方式，或者召开专题会议，向地方干部传达脱贫攻坚政策的最新政治主张、政策取向，从而形成精神、意志的信息传递过程，引导社会舆论走向，实现思想动员和行动整合。

第四阶段为“概化信念”。概化信念的实质是形成价值性政治势能的过程，即将所有地方官员的思想认知、价值观念整合为一体。一方面，通过党性教育、道德建设、深入学习等活动，使官员认识到脱贫攻坚政策的战略定位以及蕴含的价值观念体系，在其思想认知中嵌入党的指导思想、政治主张与奋斗目标［41］。另一方面，通过组织培训、教育学习等活动宣传脱贫攻坚政策实施的重大意义，纠正干部在思想认知上的偏见、误见，消除干部思想认识上的疑虑，提高干部执行政策的积极性。概化信念能够统一全党全民族的思想认知，为全面实施脱贫攻坚政策提供了认识上的准备。正是概化信念将多重主体的利益观念统一至党的理想信念上来，以价值性政治势能协调多元主体的利益矛盾，进而破解了多重制度逻辑之困。

第五阶段为“借势做事”。经历上述四个阶段，地方官员有效识别到高层的政治要求，捕捉到党与政府释放出来的各种政治信息与信号，形成强大的政治势能。在高政治势能的作用下，基层政府瞄准工作重点，调动基层干部的积极性，集中力量执行脱贫攻坚政策，增强跨部门合作能力，进而提高政策执行速度。省、市、县和乡均成立了脱贫攻坚领导小组，由五级书记抓脱贫，党的领导人担任“一把手”，并实行“一把手”负责制，将各个部门的负责人纳入小组，整合部门资源，提高脱贫攻坚政策执行效率。

（二）概念提出：政治势能的阶梯

贺东航、孔繁斌提出政治势能包括五个阶段，但是作者并没有指出政治势能的主要影响因素。通过上述分析可以发现，政治势能的形成主要受两个因素影响：党政联合发文与党的领导在场。

党政联合发文对政治势能的影响体现在两个方面：一方面，不同位阶的政策具有不同的政策效应，可以塑造不同的政治势能；另一方面，党政联合发文可以释放出政党的政治信号，具有“信号灯”作用，可以触发官员的政治意识，将“讲政治”纳入公共政策执行之中，赋予公共政策以“政治”因素。不同位阶的政策、不同单位发文的政策具有差异性的政治势能，对地方官员的触动也不同，高位阶政策可以提高官员的政治敏锐性。

党在战争年代形成了一元化政治领导，塑造了党的一元化政治势能［42］，通过党的全面领导实现党委领导一切，并将党的领导贯彻至全方面与全过程。党的领导在场包括以下三层含义。一是党的不同层级的领导具有不同的政治势能。党的总书记、省委书记、市委书记、县委书记、乡党委书记、村书记所具有的政治势能呈层级差序分布，党的总书记具有最高的政治势能，直接体现党的政治意识与价值观念。二是党的领导人关注公共政策的场域。当党的最高领导人通过讲话、批示、调查、文件等形式表达对公共政策的关注时，其通过相应的詞语释放出政治信号，并被地方官员所识别，经过下级党组织传递转化为政策执行力。三是以党的工作领导小组体现党的领导在场，以党的领导来整合政府部门资源。党组织嵌入行政科层体制，把党的战略意图及时转化为重大政策的有效执行。

由此，笔者基于党政联合发文与党的领导在场构建了政治势能的阶梯图（参见图1）。政治势能的阶梯是指，在党的领导在场与政策位阶的影响下，政治势能的形成阶段构成其发展的阶梯，阶梯的层级影响公共政策的变现能力、速度与效率。政治势能的阶梯包括五级阶梯，分别对应政治势能的五个形成阶段。在趋势与权势阶段，政治势能的影响主要是在高层，地方尚未完全接受政治信号，政策转换为执行力还有限；在声势与造势阶段，宣传性政治势能出现，逐渐营造出政策执行的氛围；在概化信念阶段，党的领导在场凭借结构性政治势能的优势，通过宣传、教育、培训等途径形成统一的价值性政治势能，破除多重制度逻辑的影响；在借势做事阶段，各主体密切合作快速推动政策变现。政治势能的五级阶梯之间是相继发展的关系，上一层级的阶梯以下一层阶梯为基础，政治势能的阶梯越是往上，越是能够推动政策的有效变现。

（三）政治势能的阶梯的反思

政治势能可以将党的制度优势转化为治理效能，伴随政治势能阶梯的提升，公共政策变现的速度明显加快，这有利于实现党的执政目标，彰显了党执政的优势。既然政治势能具有如此大的优越性，那么，是否可以将政治势能推广至其他公共政策，提升公共政策变现的能力呢？应一分为二地看待这一问题。一方面，以政治势能推动公共政策执行可以加强党的领导，让地方官员讲政治，塑造地方官员的政治意识，打破科层制束缚，加速公共政策的落地，从而走出多重制度逻辑之困。另一方面，以党的政治势能来执行公共政策会威胁政府执行公共政策的能力，若党政系统长期处于高压紧绷状态会造成系统运行紊乱。伴随政府职能拓展，公共政策内容增多，若每一个公共政策执行都依赖政治势能来取得治理绩效，只会导致政府公共政策运行走向失败。一旦公共政策缺乏较高的政治势能，地方官员就会无动于衷。

五、结论

中国式现代化是中国共产党领导的社会主义现代化，中国式现代化的本质要求是坚持中国共产党的领导。本文使用政治势能的概念来分析脱贫攻坚政策如何在大范围、大面积、大规模的乡村走出多重制度逻辑之困，实现政策变现。第一，走出多重制度逻辑的关键是党的领导。中国共产党具有一元化的政治势能，党政联合发文意味着党的领导在场。党的领导凭借结构性政治势能（文中的领导小组）与身份性政治势能（文中的第一书记）的优势，经由宣传与概化信念等过程统一政治信念，将多重主体的制度逻辑塑造为统一的价值性政治势能，以此走出多重制度逻辑之困。第二，脱贫攻坚政策有效变现的政治逻辑是党政联合发文与党的领导在场。党政联合发文赋予脱贫攻坚政策以政治属性，地方官员在执行脱贫攻坚政策时要讲政治。党的领导在场能发挥党治国理政的结构优势，通过党的政治领导和协同联动，整合部门资源，化解碎片化执行。党政联合发文与党的领导在场构成了政治势能的阶梯，阶梯越高，政策变现越快。政治势能的阶梯是政党执政制度转化为治理效能的中介，构成中国共产党治国理政的特色。但是，也应注意政党势能的应用范围，避免政治势能的泛化。从国家治理体系与治理能力现代化的视角来讲，可以将政治势能制度化，制定其运行的制度规则，规定启动运行的条件，以保证公共政策的长效运行。

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［责任编辑：张英秀］

Abstract：Policy implementation often falls into the trap of multiple institutional logics， hindering policy realization and the achievement of the Party’s goals. It is possible to explore poverty alleviation policies from the perspective of political potential. The joint issuance of documents by the Party and government means that the Party is present. With the advantages of structural political potential （leadership group） and identity political potential （first secretary）， the Party unifies political beliefs through processes such as propaganda and generalization of beliefs， shaping the institutional logic of multiple subjects into a unified value political potential， and thus overcoming the dilemma of multiple institutional logic. The political logic behind the effective implementation of poverty alleviation policies is the joint issuance of documents by the Party and government， as well as the presence of the Party. The concept of a ladder of political potential energy is proposed， consisting of five steps： trend， power， momentum and impetus， generalized beliefs and leverage. The higher the ladder is， the faster the policy is realized. The ladder of political potential energy is the intermediary for the transformation of the Communist Party’s governing system into governance efficiency， forming the characteristics of the Communist Party’s governance. However， attention should be paid to avoid the generalization of political potential energy， and it can be institutionalized to standardize the political potential energy.

Key words：political potential energy， policy implementation， Party and government joint document， the Party’s presence

基金項目：国家社会科学基金重大招标项目“建党百年农村妇女参政议政资料收集、研究与数据库建设”（20ZD139）；2023年度中央高校基本科研业务费资助（优创项目）“国家化进程中农村妇女解放运动的主体性研究（1949—1966）——基于生产劳动的路径”（30106230483）；2022年度中央高校基本科研业务费资助（优创项目）“政治势能的阶梯：走出多重制度逻辑之困”（2022CXZZ119）。

作者简介：阮海波（1993-），男，华中师范大学中国农村研究院博士生。