以督促治：乡镇政府运作的一种新机制

摘 要：随着国家加大向农村社会输送资源的力度，乡镇治权经历了从被动弱化向无序扩张的内在转变，对权力进行监督成为推进乡村治理现代化转型的关键所在。当前乡村治理场域逐步建立起以层级分布和条块互动为基本特征的乡村监督体系，构成了乡镇政府推动中心工作的新机制，并逐渐建构成为乡村治理模式的基础性逻辑。通过监督进行治理是当前乡镇政府运作的创新治理机制，一方面具有治理模式转化、政策层级统筹、政策落实考核的制度功能，另一方面进一步明确了纪检监察组织在监督体系中的核心地位，使其能够借助问责机制介入治理过程之中，实现对乡镇治权的自我约束。作为反向激励形式，通过监督进行治理有着深刻的制度基础，其有效运行依赖于控制权结构的内在调整、治理资源的项目化运作以及数目字管理的普遍运用，是影响乡镇政府行为的另一重面向。

关键词：监督下乡；乡村治理；乡村监督体系

中图分类号：D035.4 文献标识码：A

文章编号：1008－7168（2023）05－0045－10

一、问题与进路

进入21世纪以后，大量的惠农资金以专项的形式进入中西部基层村庄，乡镇政治逐渐摆脱因总体性支配模式退场而产生的权力真空状态，进入到以项目化运作为核心的技术治理模式［1］。在项目进村的背景下，乡镇政府参与到政策资金的申请、审核、分配、监管及统筹等环节，获得了相当自主的权力运作空间，这也引发了一系列新的治理困境，反映了基层治权无序扩张的发展面向。在微观的行动情景中，这些治理困境集中表现为资源分配中的“分利秩序”［2］、突破上级约束的自主性扩张行动［3］、权威强化下的“控制的自治”［4］或“行政替代自治”［5］等。因此，如何降低乡镇权力运作带来的政策偏差风险，重塑乡镇治理体制的运作逻辑，成为新时期推进国家治理现代化的重要目标。

在这一议程导向下，以纪检监察组织为核心的监督制度被纳入新一轮的治理体制改革，巡视、督查、检查、评估以及考核等监督活动通过制度化的形式嵌入乡村治理结构之中，进而实现规范公共权力的最终目标，有学者将其概括为“监督下乡”［6］［7］。作为特殊的“权力集装器”（power containers），监督制度不仅能够通过运动式治理暂时打断官僚制的惯性运转，充分调动起“块块”部门的工作积极性［8］，还可以“绕过”官僚制向处于治理末端的乡村两级渗透和延伸，实现国家权力在基层社会的在场化治理。新近研究表明，监督制度已经实现了对政策过程的全面覆盖，是各级政府进行政策动员和完成任务目标的有效治理方式，正在成为塑造乡村治理模式的关键变量［9］。

透过上述现象，研究者逐渐意识到监督制度在乡镇治理体制中扮演着越来越重要的角色与作用，从多个维度讨论监督下乡对乡镇政府运作的影响。其一，立足于制度视角，考察监督制度在乡村治理体系中的结构性位置及其運行机制。监督被视为勾连科层化治理与运动式治理的中间机制，通过制度化动员、技术赋权和中心工作等方式配置权力资源［10］，通常在涉及贯彻上级决策、协调部门关系和推动重点工作等任务时启动，几乎贯穿于整个政策执行体系之中［11］。其二，从功能视角出发，侧重分析监督制度对乡村治理体系的重构作用。由监督带来的强规制环境将治理规则具化为一套明晰的、易操作的数字指标体系，并要求乡镇政府严格按照制度规章办事，推动了中心工作从结果导向到过程导向的流程再造，基层政府行为普遍经历了规范化、科学化和制度化的变迁过程［12］［13］。其三，从行动者视角切入，关注乡镇政府在权力互动格局中的调适性策略以及由此而来的负面治理效应。比如，乡镇政权在问责压力下更倾向于采取以应付上级为主的“不出事”逻辑［14］，常见策略包括忙而不动、制造数字表格、过度执行程序要求以及频繁检查评估等，其结果是官僚主义和形式主义的盛行［15］［16］。

通过现有研究可以看到，监督制度在乡村治理场域的普遍运用引起了权力关系的剧烈变动，这为理解制度变革中乡镇政权的运作逻辑提供了有力解释，但仍然存在一定局限性。首先，已有研究的分析对象大多是监督制度本身而非基层政府行为，研究重点自然也就在于监督下乡的表现、特征及其发生机制，所以当前研究难以将监督实践还原到乡村治理的具体时空网络之中，并不足以揭示监督下乡进程中乡镇权力运作的全貌。其次，虽然有的研究试图以基层政府行为作为研究本位，并将对乡镇体制起着支配作用的总体结构引入乡村监督体系与乡村治理体系的双向嵌入过程中［17］，但往往因为过于强调监督制度的刚性约束作用，使乡镇政府沦为对各种监督活动作出被动反应的客体，从而忽视了乡镇政府作为行动者的能动性以及对行动意义的自主性建构。因而，这类研究基本延续了传统乡村治理的模式、视角和进路，将基层政府行为新近出现的若干特征化约为基层策略主义在当前治理条件下的变异形式，而忽视了其中的性质差异。

在这一问题意识下，本文拟从农村政治的视角出发，将监督实践置于乡镇政府运作的整体性考察之中，并聚焦以下两个研究问题：在乡镇政府所处的条块结构中，乡村监督体系体现出何种内涵及类型？由于制度基础的变化，从新的体制环境中生长起来的乡村治理模式呈现何种面向？监督如何成为乡镇政府运作的重要治理机制？在治理负荷不断增加的前提下，监督制度不仅为国家随时启动动员式治理提供了传导压力的权力技术载体，同时也通过制度化渠道改变了不同层级政府间的权责关系，这就需要从总体上洞察国家治理与乡村治理的共变逻辑及其内在张力，从而拓展相关研究视野。沿着这一研究脉络，笔者在湖北省H市A镇开展了为期半年的田野调查。A镇是典型的中部地区农业乡镇，其主导产业是中药材种植和特色乡村旅游，下辖24个行政村、3.75万人口。作为山区镇，该镇自2015年以来经历了不计其数的迎检、督查、巡视以及第三方考核，监督制度也成为当地治理实践创新的重要组成部分。从2021年7月开始，笔者对乡镇政府的日常治理过程进行了调研，尤其是在扶贫办和纪检监察室跟班学习期间，参与了扶贫项目验收、评估巡查、日常工作督查以及微腐败查处等监督活动，对县乡政府官员、地方企业、村干部以及村民进行了专门访谈，搜集了大量的政策文件资料，这构成了本文进行分析的经验基础。接下来，笔者将围绕研究个案展开，分析监督下乡与乡镇政府行为之间的治理关联及其运作机制。

二、条块视角下的乡村监督体系及其基本类型

在资源输入过程中，乡镇治权扩张引发了诸多非预期的无序运作困境，因此，国家不得不推动一系列新的标准、程序和规范进入乡村社会。因此，原本以运动式治理状态而存在的各种监督活动逐渐固化下来，并进一步向基层社会延伸，形成了相对制度化的监督体系。从条块关系来看，乡村监督体系不仅体现为中央政府依托“条条”部门对乡镇政府施加的权力约束，而且超越了专门化的权力监督领域，涉及不同层级政府以及具有上下级关系的政府职能部门之间的复杂关系，进而形成了一个以层级分布和条块互动为基本特征的乡村监督体系（参见表1）。

在以“块块”为主的压力型体制中，乡镇政府在大多数情况下只需要与县政府打交道，但在中心工作的触发下更高层级政府也会直接介入，两者分别对应了层级监督和直控式监督两种监督类型。

所谓直控式监督，通常表现为在某项中心工作的驱动下，处于更高层级的政府（或得其授权的政府职能部门）抽调一线干部或组织第三方评估机构启动运动式治理，从而对基层政策执行状况进行考核、纠偏和问责。直控式监督呈现出事本主义的监督导向，具有跨层级、目标控制和高问责压力的特点。与层级监督不同，由于得到高层级政府的授权，直控式监督拥有更具强制性色彩的权威性资源，一般要求在较短时间内“一竿子插到底”，对特定政策进行专项督查，并向作为被督查对象的县乡政府反馈结果，形成“督查—通报—问责—整改”的闭环管理。在2014年，A镇政府仅接待了85批576人各类迎检人员，到2018年则增加到817批7237人，其中比重最高的是市政府抽调下派的督查干部。在跨层级的检查与迎检互动中，基层政府处于绝对弱势地位，难以进行讨价还价。

案例1 “面对中央来的（环保督查），我们和乡镇的利益是一致的。为了应付督查，县里面也会提前开展几轮检查，但主要还是为乡镇查缺补漏、发现问题，争取顺利过关。如果巡视组发现了问题，那就真的没办法了。比如A镇，县里几次检查都没问题，但在现场监察时巡视组还是查出了两个问题，最后对其进行了通报问责。这不仅对领导有影响，还直接影响到我们的年终绩效考核，和个人利益是直接挂钩的。”（H县分管副县长，20210925ZXH）

所谓层级监督，是指借助上下级之间的直接领导关系，上级政府根据主要领导行政指令的要求、程序和方式对下级政府及其行政人员实施的监督，具有可调整性和低问责压力的特点。近五年来，A镇政府在日常工作中面临着更为严格的监督环境，县里对基层党建、精准扶贫、人居环境整治、项目招标以及安全生产等工作都制定了极为详细的标准，每一环节的行政流程都不得不进行留痕管理。以小型公益项目为例，H县要求乡村两级提供“四议两公开”记录、项目实施方案、工程施工合同、村级向镇申请验收报告、项目验收报告、资金拨付申请审批单、带动贫困户花名册等十余项材料，只有这样才能顺利完成项目结项。

案例2 “以前很多工作都是得过且过，几年前的手续都可能还没补上。但现在，县政府对我们（乡镇）的要求提高了很多，报过去的材料都要经过严格检查，不合格打回来重做也很麻烦。对我们来说，村两委上报的信息都比较简单，县里提出的这些要求很难向下转移，只能由乡镇干部进行二次加工。所以说，上面对日常工作规范的监督这么严格，这些压力最终都是落到我们身上，日常工作就变成了收文、发文、搞材料、填表格。”（A镇党政办跟班学习大学生村官，20210810ZW）

除了压力型体制层层传导的监督机制，国家有意识地提升了条条权威在控制权结构中的地位，利用“条条”对“块块”实施动员、控制和监督成为各级政府常用的行動策略，最为典型的是由纪检监察组织通过垂直管理实施的专门监督和由政府职能部门直接实施的主管监督。从“条条”来看，纪检监察组织在乡村监督体系中占据核心地位，承担着专门监督的组织功能。在2021年，A镇对纪检监察机构进行了组织结构调整，不再由乡镇党委副书记兼任纪委书记，而由党委委员专任，并且配置了三名专职纪检监察人员。在组织职能方面，具体包括三项内容：一是参与乡镇“三重一大”事项，对决策、执行和落实等环节进行全过程督查；二是受理上访群众的控告、检举和揭发，对重复出现的问题线索进行立案调查；三是对党员干部进行党风廉政宣传，定期开展例行化的巡视、督查和教育活动。可以看到，纪检监察人员不再承担驻点包村工作，无须完成乡镇政府分解到个人的行政任务，而是回归监督执纪的主责主业，凭借政治权威的授权对权力运作过程进行制约，对乡镇中心工作的治理过程进行专门监督。这一转变改变了纪检监察机构在双重领导体制中的弱势和悬浮困境，强化了对乡镇治权的外部监督，使得纪检监察机构能够摆脱依附性身份，实现对乡村治理体系的重新嵌入。

案例3 “一直以来，纪检监察都是“吃力不讨好”的事情，不管什么问责，最终都是要得罪人。以前没什么权力的时候，我们人分到了纪检部门，干的还是乡镇的事，本职工作基本没事做。机构改革以后，我们更多受县纪委的领导，做的乡镇的事少了，也不是说完全不做，而是大家分工不一样了，我们要用监督的方式去做。以前是包保一个村的全部事情，现在是一个事情面向全部村，工作量其实比以前多多了。”（A镇纪委书记，20210810HJ）

对于政府职能部门而言，寓业务于监督之中反映了条块关系的新近变化。A镇的专项项目分散于财政、发改、交通、水利、扶贫、移民等多个条线部门，由于其处于山区，地理位置独特，所以交通、移民和扶贫三大“口子”的资金占比较高，单个进村项目都在二三十万以上。一般来说，这些项目资金往往有着明确的名目及用途规定，体现了政府职能部门所需提供的特定公共服务以及阶段性工作安排［18］。因此，县级职能部门不再只是负责辖区内特定门类业务的开展和指导，同时也随着专项项目下沉到乡村社会，对乡镇项目实施情况进行直接的主管监督。当然，这种约束在大多数情况下并非是刚性的。以大数据比对工作为例，H县乡村振兴局根据平台系统提供的问题线索，责令各乡镇对扶贫资金的乱占、乱用和非法套取等行为进行限期整改。在这一过程中，县乡村振兴局之所以要进行多轮督查，主要在于以下两个方面：一方面，在问责手段匮乏的情况下，对下辖乡镇进行反复的“擂”与“媒”，向其施加压力，推进整改进度；另一方面，借助督查活动与乡镇扶贫办进行业务互动，搜集线索清单中集中出现的重点问题，并对其中模糊之处给出统一明确的整改标准，建立行动共识。因此，主管监督呈现出业务指导的功能定位，具有专业程度高和问责压力小的特点。

综上所述，根据政府层级和实施主体进行划分，乡村监督体系可概括为四种类型，即压力型体制下逐层分解的层级监督和“一竿子插到底”的直控式监督、条块运作下的主管监督和纪检监察机构对权力合规性开展的专门监督。需要说明的是，不同类型之间的边界并不是固定不变的，而总是根据治理实践的现实需要进行某种策略组合或阶段性转换。例如，在筹建督查工作组时，高层级政府往往会抽调职能部门或纪检监察机构等单位熟悉业务的一线干部，增加监督活动的专业性；又或者，地方政府在正式迎检前往往会进行几轮层级监督或主管监督，对相关督查事项进行提前摸排。正是得益于上述监督类型的存在，乡村监督体系不再悬浮于基层治理事务之上，而构成了一个条块分工、治理协同的权力监督网络，它不断向乡村治理场域延伸和扩展，成为乡镇权力运行的重要维度。

三、通过监督进行治理：乡镇政府运作的治理机制

乡村监督体系不仅强化了国家自上而下对农村社会的实体控制，提高了资源向下转移的行政效能，更对乡镇治权产生了极为深远的内在影响，即重新塑造公共权力行使的基本原则，将监督活动嵌入治理过程之中并使之成为乡镇政府运作的能动策略选择。由此，乡村监督体系改变了以往职责不清、组织悬浮以及边界模糊的结构性困境，逐步与乡村治理体系建立起以治理模式转换、政策层级统筹、政策落实考核和政治问责总领为中间机制的权力互動格局。

（一）作为转换的机制：连接常规治理与运动式治理

在“上面千条线，下面一根针”的条块结构下，乡镇政府既要承接行政科层制下的指标任务，也要对原子化的农民展开社会动员，从而弥合科层逻辑和乡土逻辑之间的张力。因此，处于权力末梢的乡镇政府尽管具备显著的非科层化特征，也存在包干制、驻村制以及片区管理等多重动员机制，但如何在中心工作和常规工作之间作出有效甄别仍然存在操作上的困难。作为一种明显的政治信号，监督活动被视为连接整合科层制治理和运动式治理的重要方式，能够推动常规治理模式向运动式治理模式转换，从而实现科层体制运动化［11］。

面对日益增加的治理负荷，乡镇政府会按照任务安排的轻重缓急进行排序，以运动的方式有选择性地集中资源，优先完成那些上级领导特别关切的中心工作［19］。例如，A镇在2018年启动美丽乡村建设，集中对全镇范围内的户厕进行无害化改造，并于两年后全部完成项目验收。随即，转为常态化治理的“厕所革命”不再被列入乡镇的中心工作范畴。2021年，省、市、县等各级政府为了推进人居环境整治工作，开展厕改问题摸排整改“回头看”行动，“厕所革命”再度成为一项紧迫的中心工作。为了凸显这一轮厕改检查工作的重要性，乡镇政府一方面照例采取了行政动员策略，包括召开现场会、干部入户宣传以及乡镇领导带队视察等，另一方面责成乡镇纪检监察机构成立监督专班，后者到各个村庄进行政治动员，要求村干部统一思想，“站在政治的高度做好厕改迎检工作”。可以看到，由跨层级政府主导的直控式监督实践成为传递信息和释放信号的重要机制。正是基于这一政治信号，上下级之间得以对指标任务的属性、类型以及要求进行澄清和再确认，并决定是否投入注意力资源。

（二）作为控制的机制：政府层级间的执行、反馈与共识

在运动式治理过程中，政府层级结构预先决定了上下级之间在信息掌握程度上的不对称地位，对政府关键决策进行传达、跟进和督促是贯彻政策部署、实现领导意图的重要方式［9］。对于基层政府而言，任何公共政策落到乡村社会都面临着“最后一公里”困境：一方面，公共政策的贯彻与执行极度依赖体系完备的科层体制，而要降低政府层级间信息传递的损耗，只能尽可能采取规范化、程序化和指标化的项目制治理；另一方面，乡村社会事务具有琐碎性、复杂性和不规则性的特点，这就要求乡镇体制必须具有灵活变通的行动空间。为了解决层级之间的信息困境，监督组织需要下沉到乡镇一线对项目执行情况进行周期性监测，对政策目标偏离现象予以纠偏，从而改善政策实施绩效。

案例4 “抓环境就是抓发展”，优化营商环境一直是近年来H县招商引资和转变工作作风的重点工作。在2020年底，A镇的枫叶民宿项目已经引进了外地老板，但因征地赔偿问题迟迟没有动工，乡镇干部也没有去解决，项目老板被迫向县政府投诉，导致A镇在全县优化营商环境大会上被点名批评。而在镇政府看来，按照制度规定很难完成征地，村民并不愿意接受现在规定的赔偿标准，镇政府又不能违规用其他项目进行置换或者采取强征手段，如果没有其他资源只能拖着不管。会后，县长要求县督考办、国土局、信访办以及乡镇对征地标准和赔偿要求等问题和村民进行协商。在县督考办的牵头下，乡镇对村民的利益诉求进行了整理和反馈，部分诉求由县职能部门协调配套项目解决，部分诉求由乡镇继续做工作，让村民予以配合。（A镇党委书记，20210825LY）

在上述案例中，层级监督在政府层级互动中发挥了双重作用：一是确保公共政策能够在体制内部实现精准传导和层级转换，避免政策执行浮于表面、走样甚至异化；二是对县级职能部门内部的块块关系进行协调，优化项目资源在不同政策类型间的配置组合，同时理顺县级职能部门与乡镇政府之间的条块关系，对政策实施中遭遇的治理难题进行沟通，实现政策统一性和执行复杂性的内在匹配。

（三）作为考核的机制：从结果导向到过程导向的衔接

由专项领导小组或政府职能部门组织实施的考核已经成为影响政府行为的最重要的监督“指挥棒”，考核结果直接影响到评优、奖惩、晋升和福利待遇等组织或个人绩效。作为一种重要的政治技术，上级政府能够通过周期性考核对下级领导干部进行“远程管理”，从而实现监督权向上移动和执行权向下集中［20］。

已有研究指出，政府考核模式已经发生了几点显著变化：一是中心工作的泛化；二是不再单一强调目标责任管理制，指标体系设置更多兼顾过程性因素，尤其是针对难以量化的模糊性任务；三是要求照章办事，更加注重对“人”的监督，而非简单完成任务指标［21］。在2020年度脱贫攻坚工作考核方案中，乡镇的主要考核内容包括工作落实、政策落实、责任落实和奖惩情况四个方面，每个维度又包括分值不等的若干个指标。其中，大多数指标都涉及政策执行过程，如中心组脱贫攻坚学习记录、资金使用管理是否规范、宣传教育是否到位、遍访记录等。从事后评估来看，最常见的监督方式就是查阅资料和现场走访。前者要求提供相应的证明材料，通过台账、档案卡、手册或照片等客观技术手段呈现工作行动的步骤和程序；后者对基层群众进行情况问询，通过依个体感受变化的主观建构来考察政策实施效果及其过程。除此之外，为了强化过程控制，考核时间分为日常工作督查、半年考核和年终考核三个阶段，分别占比40%、30%和30%。可以看到，不断加压的考核性监督促使乡镇政府行为发生适应性变迁，即从结果导向转为过程导向。

作为监督实践的重要组成部分，自上而下的考核与自下而上的迎检实际上构成了对政策执行规范进行双向确认的沟通渠道，对政策执行结果起着正向或负面激励的作用，同时对乡镇干部行为进行管理和引导。因此，考核的最终目的不在于对乡村两级干部进行问责和处分，而在于转变他们的态度和行为，使之符合上级政府的要求。在不出事逻辑的支配下，乡镇政府逐渐倾向于按照制度规章办事，以降低非正规行动策略带来的问责风险。

（四）作为约束的机制：从策略主义到合规主义

在结果管理模式中，乡镇权力运转充满任意性、权宜性和功利性，任何有助于短期目标实现的行动策略都可能被运用于中心工作，策略主义运作逻辑支配着乡镇政府的基本运转［21］。随着监督环境的改变，对权力运作过程的约束日益刚性化，治理规范取代政绩追求越来越成为乡镇政府首要的衡量标准，乡镇干部的行动选择也就自然而然地向上级权威所规定的技术、程序和制度靠拢，这一与正式规则趋同的行为转变可被概括为“合规主义”。在合规导向下，监督活动不仅针对作为主要治理载体的项目资源，而且直接面向作为权力行使者的基层干部，以期形成一种新的治理原则。

一方面，对项目分配的程序合法性进行约束，借助外部审计制度规避项目资金被占用、挪用或攫取带来的寻租风险。在申请阶段，A镇政府需要根据全镇战略规划的整体部署，整合不同村庄类型的重点项目需求，乡镇纪委监委在党政联席会议决策中进行专项监督；在审批阶段，镇党委书记参与由县里组织召开的专题会议，进行集中汇报，逐一阐述项目内容以及申请项目的原因，县级职能部门进行现场联审；在执行阶段，乡镇政府制定了详细的项目实施流程，并派驻专班定期跟进和汇总项目执行进度，对规定时间内未开工的项目建设资金予以收回；在检查验收阶段，县政府专门聘请第三方评估机构对进村项目进行审计验收，避免镇村两级借助地方关系网络“打招呼”，出现监督漏洞。

案例5 “乡村振兴办根据各个村的特点和需要形成项目库，乡镇再结合今后工作计划确定重点扶持项目，报到县里。整个申请环节基本是透明的，否则到了县里也有可能被拿下来。在资金使用这块，往年都是县里找第三方评估机构到村验收，评估机构拿钱办事，跟县里一年一结，然后按照建设内容的市场价进行审计，出具验收报告。村里不认识他们，乡镇也只是负责接待、联系和配合，如果是县里的公司多少还能说上话。”（A镇乡村振兴办主任，20210914ZM）

另一方面，加强对镇村干部的行为约束，确保正式规则内化为深层次的价值觀念认同。对于A镇纪检监察机构而言，一项重要工作便是对镇村干部的违规行为进行巡视和查处，并且形成相对固定的治理机制：一是嵌入中心工作，通过事前、事中和事后监督对镇村干部进行动员，明确工作开展的规范性要求；二是依据上级反馈的问题线索，灵活运用“四种形态”对镇村干部进行问责和处理；三是根据群众上访信件，针对个别干部的违规违纪行为进行立案调查。通过政治、行政和社会的多重监督，镇村干部企图通过非正式关系运作操纵项目分配的行动空间被挤压，问责风险不断强化，制度规则的权威性和公共性得到维护。在理性经济人的衡量下，乡镇干部更倾向于审慎行使权力，采取正式权力技术完成行政任务，不具合法性基础的非正式权力技术逐渐消隐。

四、乡镇政府运作转型的制度基础

在资源输入的背景下，对权力进行监督已经成为乡镇政府“借力”治理的重要机制，这在相当程度上拓展了乡镇政治运作的基本内涵，直控式监督、层级监督、主管监督以及专门监督等监督活动通过各种制度实践嵌入乡村治理体系，改变了公共权力行使的外部约束条件。作为一种新的治理机制，通过监督进行治理为乡镇政府创设了不同于以往的行动空间和权力关系结构，其形成和发展依赖于一系列有着内在关联的制度性基础设施。

首先，监督体系的嵌入推动控制权结构进行自我调整，检查验收权不再依附于目标设定权，以检查验收为基础的问责体系为乡镇政府提供了在目标设定权之外进行考核的制度权威基础。在讨论项目制的制度安排时，周雪光、练宏将控制权划分为目标设定权、检查验收权和激励分配权，不同层级政府在这三个维度上的配置差异形成了不同的权威结构［22］。而在当前的政府治理模式中，检查验收权的地位得到凸显，并且不断向上级政府集中，进而生成了问责权这一总领性权力，检查验收与问责联动增强了各级政府进行治理的威慑力［23］。除了逐层下放的目标设定权，乡镇政府也分享了一部分具有实质性意义的问责权。从纵向来看，H县于2021年正式成立督考办，下辖7个专项督考组，每个督考组设1名一级督考员、2名二级督考员，专门对县委、县政府交办的重要中心工作进行督办。根据《全县履职尽责和攻坚克难督考合一工作办法》的要求，督考组遵循“建档立项、交办落实、督办考核、反馈调研、结果运用”的工作流程，督考结果计入各乡镇年终考核。在乡镇层面，A镇成立了由镇党委书记担任主任、镇长和纪委书记为第一副主任、以乡镇纪检监察室为具体承办主体的督考委，并因应督查任务的实际需要成立监督专班，联合各职能部门共同对下辖村庄进行监督。从横向来看，问责范围不再局限于权力寻租、贪污腐败以及群体性上访等产生重大影响的政治或社会事件，同时也扩展到个人品质、行动伦理、治理流程以及执行进度督考等更加广泛的权力关系领域。由此，对乡镇治权而言，监督体系不仅意味着刚性的约束作用，同时也借助反向政治激励强化了自身的权威性，实现了对治理过程的全面渗透。

其次，治理资源的项目化运作受到地方社会“权力与利益之网”的阻隔，体制内外精英的合谋与结盟导致项目利益分配逐渐固化、定型化，对下乡资源的分配过程和受益对象进行控制构成了监督体系的制度功能基础。从项目制治理来看，其初衷是通过专业化的部门体制绕开基层官僚组织的束缚，增强国家对基层社会的控制［24］。但在与科层体制的嵌套过程中，“旧块块”仍然能够在闪转腾挪中变通利用专项资金，借助原来的体制优势实现权力扩张。因此，类似A镇这样的中西部地区乡镇普遍具有“跑部进项”的行动倾向，而在条条分割的分级治理体系中，基层干部又极容易将组织或个人利益融入项目的打包、捆绑和发包过程之中。为了实现治理资源的精准转移，国家亟须构建一套新的权力体制介入到围绕专项项目而形成的权力链条之中，对乡镇权力运作的规范、程序和方式进行约束，避免公共利益被少数精英群体所俘获。作为县长挂点镇，A镇立足于“项目为王”的治理理念，引进了道地药材产业园、地标优品产业体验街、杜鹃花海、白云民宿等亿元以上的重点示范项目，由此带来的机会和资源引起了乡村治理场域中各方行动主体的利益竞逐。正是在这一背景下，A镇被列为全县纪检监察体制改革的试点乡镇，强化监督制度对资源配置过程的约束性作用，重新塑造乡镇政治所处的制度环境，推动镇村两级干部规范行使权力。在政治巡视、党风廉政教育、纪检监督以及“四议两公开”等常态化的制度举措下，A镇通过非正式关系运作获取项目资源的路径和方式逐渐式微。

最后，技术治理体制推动了数目字管理在政府治理模式中的普遍运用，不规则的基层公共事务被具化为可供测量的数字指标体系，为广泛的监督实践提供了制度工具基础。在传统时期，国家基础性能力较弱，难以渗透进由地方权威垄断的基层治理事务，只能依靠特殊主义取向的内生性制度进行监督，其结果只能依非正式规则及其互动情景而发生变化。但技术治理具有理性化、标准化和普遍主义取向的显著特征，这就要求治理规则应被详细的阐述、规定和澄清，以便能够对照规则进行统一治理。因此，乡村监督体系能够通过各项数据指标掌握基层信息，并凭借技术手段的革新来应对规则混乱或权责不清的监督困境。在日常实践中，数目字管理直接改变了政府层级间的信息关系与互动模式，压缩了基层干部进行自由裁量的行动空间。在政策执行中，对受益对象的资格条件进行认定和解释体现了基层干部的实践权力，也是导致政策目标屡屡产生偏差的关键。但随着数字监察系统的运用，政策受益对象的基础信息不再受到条块部门之间信息梗阻的影响，家庭结构、人口变动、就业收入、固定资产拥有情况等数据均能够在集成化的大数据平台中得到整合。通过技术治理，高层级的政府拥有了更加多元的组织通道接触基层社会，逐渐形成了在上层集聚的信息优势，由上下级信息不对称带来的“委托—代理”困境有了根本性改变［25］。借助数目字管理，监督部门能够绕过乡镇政府获取到全面有效的信息数据，通过资格条件筛选发现问题集中的政策领域，并向下级政府反馈线索清单，责令其对政策受益对象的现实状况进行比对、核查和整改。否则，将有可能由纪检监察组织启动专门监督，对执行偏差行为进行政治问责。

综上所述，通过监督进行治理并非是某种起着临时性或过渡性作用的治理形态，而是有着极为深刻的制度基础，侧面反映了乡镇政府运作的内在转型过程。在制度权威方面，检查验收权在控制权结构中取得了相对独立的地位，并进一步生成了具有总领性的问责权，由监督问责带来的强反向激励成为引导政府行为的新的权威来源；在制度功能方面，优先向农村社会转移资源的国家意图遭遇了利益结盟的地方精英群体，而监督体系恰好从外部建构了一套新的权力体制，对权力行使过程进行约束和规范构成了各级监督部门具有实质性意义的组织职能；在制度工具方面，以技術和平台为支撑的数字化转型将基层治理事务转换为清晰的、标准化的数目字，改变了信息在不同政府层级间的分布结构，使得公共权力在基层社会的运行过程具备了可监督性。

五、总结与讨论

本文立足于条块关系的视角，呈现了乡村治理场域中监督实践的构成类型及其内涵，展现了乡镇政府在不断硬化的规则约束下如何借力监督制度，进而实现项目资源向乡村社会的顺利转移。研究发现，根据政府层级和实施主体的客观差异，可以将监督实践划分为直控式监督、层级监督、主管监督和专门监督四种主要类型。作为一种反向激励形式，通过监督进行治理构成了乡镇中心工作的多重行动机制，逐渐被建构为当前乡村治理模式的基础性逻辑。一方面，乡村监督体系在政策执行过程中具有转化、执行、考核的机制性效应，其作用在于提高项目进村的行政效能，对国家意图在不同政府层级间的传导、分解和落实进行统筹；另一方面，进一步明确了纪检监察机构在监督体系中的核心地位，使其能够借助问责权介入治理过程之中，实现对乡镇治权的自我约束。

在乡村治理现代化转型中，如何兼顾有效性与制约性始终是一项历史难题，对于这一问题的诸多讨论反映了不同时期乡镇政府体制改革的差异化路径。在分税制改革后，乡镇政府面临着组织资源和人力资源极度匮乏的境况，随之而来的治理后果是乡镇财政的空壳化以及由此形成的“悬浮型政权”［19］。在这一时期，居于优先地位的有效治理走向政治互动，非正式权力技术成为乡镇政府完成包干任务的重要治理术。故而，中央政府充分利用政治锦标赛体制产生的正向激励动员乡镇政府，同时也对非正式关系运作带来的一系列政治社会后果采取了默许、放任的态度。

随着国家加大惠农资金的转移力度，乡镇政府能够借助专项项目为农村社会提供多元化的基本公共服务，却不可避免地促成了乡镇治权的无序扩张，导致乡村社会陷入资源内卷的治理危机之中，对乡镇治权进行制约逐渐被提上政策议程。作为权力“钟摆”的另一端，日益兴起的监督实践成为国家控制官僚权力有序运作的新面向，与个人荣誉、选拔晋升、考核奖励以及福利待遇等正向激励共同构成了影响政府行为的“一体两面”［26］。但在维控型体制下，乡镇政府长期过度追求绩效合法性，乡镇权力运作缺乏稳定有效的制度化规制，监督组织大多处于“名存实亡”的废弛状态，沦为乡镇政府的内设机构，这也形成了乡镇治权与监督权相互嵌套、难以分离的政治传统。在制度惯性的作用下，通过监督进行治理与其说是在完全分权意义上重新构造乡镇治理体制，不如说是在实用主义导向下，通过监督制度的再嵌入实践调和权威体制与有效治理之间的内在矛盾，进而在政治统合制的驱动下提升乡镇权力运作的公共性。

在当前阶段，各类监督活动尽管呈现出名目繁多、多头重复以及追求短期目标等治理后果，但我们仍须将其置于乡镇政府运作的整体性逻辑之中进行深入研究。在这个意义上，国家监督职能向基层延伸不仅体现了国家政权建设迈向理性化的宏观进程，也服务于乡镇政府以项目资源为中心的现实治理目标，从而成为推进乡镇中心工作的重要治理机制。

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［责任编辑：张英秀］

Abstract：As the state increases its efforts to channel resources to rural areas， the township governance power has experienced an inherent change from continuous weakening to disorderly expansion， and the supervision of power has become the key to promote the transformation of rural governance modernization. The current rural governance field has gradually established a rural supervision system with the basic features of hierarchical distribution and bar-block interaction， which constitutes a new action mechanism to promote the central work of the township and is gradually constructed as the basic logic of the rural governance model. On the one hand， it has the institutional functions of governance model transformation， policy level coordination， and policy implementation assessment. On the other hand， it further clarifies the core position of discipline inspection and supervision institutions in the supervision system， enabling them to intervene in the governance process through the accountability mechanism and realize the self-restraint of township governance power. As a form of reverse incentive， governance through supervision has a profound institutional basis， and its effective operation relies on the internal adjustment of the control structure， the project-based operation of governance resources， and the general use of numerical management， which is another aspect that affects the behavior of township governments.

Key words：supervision to the countryside， rural governance， rural supervision system

基金项目：国家社会科学基金重点项目“‘治道’转型视角下的政治社会重构研究”（19ASH010）；清华大学中国农村研究院博士论文奖学金项目“合规性治理：体制转型中的乡镇政府及其运作逻辑”（202206）。

作者简介：罗昊（1996-），男，华中科技大学社会学院博士生，华中科技大学中国乡村治理中心研究人员。