空间重组：基层公共服务治理的“空间转向”

摘 要：在推进社会治理重心下移背景下，系统提升基层公共服务效能，既是加强和创新城乡基层社会治理的重要内容，也是实现基层公共服务高质量发展的内在要求。当前，基层公共服务治理正面临着空间的限制，具体表现为物理空间的区隔、权力空间的碎化和关系空间的离散，提升基层公共服务效能需要推动空间重组。基层公共服务治理创新中的空间重组包括三个方面：通过物理空间的重组，重新设置基层公共服务单元；通过权力空间的重组，提升政府基層公共服务的整体效能；通过关系空间的重组，构建基层公共服务合作关系网络。以人为本的价值导向、党建引领的统筹协调、效率取向的分类治理和高效协同的技术赋能是空间重组的实现机制。通过空间重组提升基层公共服务效能，还须进一步理顺和明确不同行动主体间的职能和权责关系。

关键词：公共服务；空间重组；大社区综合服务中心

中图分类号：D63 文献标识码：A

文章编号：1008－7168（2023）05－0073－11

一、问题的提出

基层公共服务是政府、自治组织、社会团体等主体，以乡镇（街道）和城乡社区为活动场域，为满足群众需求而提供的具有非排他性和非竞争性的公共服务。党的十八大以来，党和政府高度重视基层公共服务，通过加大财政转移支付、整合政府公共服务功能、扩大政府购买服务范围和内容、搭建社区综合服务中心等途径和方式，在优化基层公共服务体系、创新基层公共服务供给方式、提升基层公共服务能力等方面取得重要成就，使群众获得感和幸福感显著增强。但同时，随着我国进入新时代，人民群众日益增长的美好生活需要对高质量基层公共服务提出了更高要求，而现实中基层公共服务仍有短板弱项，如基层公共服务资源分配不均衡、基层公共服务供给效能低、政府公共服务职能分散等，制约群众获得感的进一步提升。2017年，中共中央、国务院出台《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，提出要提高社区服务供给能力；2022年，国家发展改革委等部门联合印发了《“十四五”公共服务规划》，进一步提出要系统提升公共服务效能。由此，如何提高基层公共服务供给能力、提升基层公共服务效能，成为新时期创新基层公共服务治理的重要议题。

目前，随着社会治理重心的下移以及服务型政府建设的深入，加强和创新基层公共服务治理逐渐成为推进基层治理现代化的重要内容。从政府职能视角看，现有研究关注基层政府在公共服务中的角色转型与能力提升，如政府在社区公共服务中应实现由“完全供给者”向“基础供给者+购买者”的角色转型［1］，同时提出应通过制度增权、管理增权、内部赋能、外部赋能等方式，破解乡镇政府公共服务能力提升的结构性难题［2］。从合作共治视角看，现有研究以合作治理、整体性治理、多中心治理为理论工具，提出通过培育社会组织［3］、党政引领协作生产［4］、构建公共服务合作网络［5］等途径，激发社会活力，实现基层公共服务的协同供给，如政府和社会组织应在追求公共服务供给优化这一目标达成共识的基础上，实现优势互补［5］。为实现基层公共服务精细化治理，需要构建政府、市场、社会、民众协同推进基层公共服务共建共享共治的供给治理格局［6］。从制度变迁视角看，现有研究关注基层公共服务治理中的制度设计、制度执行与制度创新，如构建效率与公平兼具的转移支付体系［7］、实施地方政府基本公共服务清单制度［8］、完善城乡基本公共服务均等化的公共财政制度［9］、建立三方评审监督与绩效评估系统［1］等。从技术赋能视角看，现有研究主张利用大数据、互联网+、云计算等数字技术，精准识别公共服务需求［10］，形成基于大数据应用的闭环体系［11］，变革公共服务供给模式［12］，逐步实现供给主体协同化、供给内容清单化、供给方式智能化和供给监管精准化［13］，不断提升基层公共服务的精细化和智慧化水平。

总体而言，既有研究主要从行动者、制度和技术三个方面探讨如何提升基层公共服务效能这一核心问题。现有研究在治理现代化背景下，侧重于关注基层公共服务的公平性，意在通过公共服务治理重心下移，为基层提供多样化和精准化的公共服务，但忽视了基层公共服务的集约化和效率问题，以及基层能否有效承接公共服务职能。同时，在问题指向上，既有研究主要关注主体碎片化对基层公共服务的影响，忽视了城乡社区的单元设置，以及空间变迁对基层公共服务效能的影响。基于此，本文尝试以空间社会学为理论基础，从空间的视角分析当前基层公共服务治理面临的问题，提出通过空间重组破解基层公共服务治理难题，并以S市“大社区综合服务中心”改革为例，剖析空间重组在基层公共服务治理中的运行机理，从而为新时期创新基层公共服务治理、提升基层公共服务效能提供借鉴和启示。

二、空间重组：基层公共服务治理的一个整体性框架

（一）空间社会学的理论发展与核心内涵

空间社会学是一门从空间视角来理解和认识社会现象的学科，正如安迪兹所说，“空间研究的出发点就是认识社会并经由空间认识人类自身”［14］（p.8）。空间社会学起源于马克思、涂尔干、齐美尔等关于空间思想的论述。20世纪中后期，列斐伏尔、布迪厄、福柯等围绕空间与权力、空间与资本、空间与阶级展开的系统论述，开启了社会科学领域研究的“空间转向”。此后，哈维、苏贾、卡斯特尔等学者从社会学、政治学、人文地理等不同学科角度对空间社会学理论和思想进行了深入研究。目前，空间社会学已成为学者分析城市贫困、城乡融合、社会区隔等社会现象和社会问题的重要理论视角。

从内容上看，空间社会学的核心思想主要包括三个方面内容。其一，空间兼具物质属性和社会属性。过去的研究大多将空间看成是静止的、固定的、一成不变的，与此不同，空间社会学不仅关注空间的物质属性，也注重空间的社会性，强调空间是社会关系的产物。如列斐伏尔从政治哲学角度全面而深入地考察了空间的概念和内涵，他批判和反对传统的将空间看作一种固定容器的观点，提出了“（社会）空间是社会的产物”这一核心命题。在他看来，空间不是生产背景，而是生产对象，空间是有目的地被生产出来的，是政治经济的产物，它充斥着各种意识形态［15］。其二，空间生产的本质是社会关系的再生产。空间生产是列斐伏尔空间理论的一个核心概念，从空间是社会（关系）的产物这一观点出发，他提出空间生产“已经由空间中的事物的生产转向空间本身的生产”［16］（p.47），并构建了一个空间实践、空间表征和表征的空间“三位一体”的空间生产理论框架。苏贾认为，空间在其本身也许是原始赐予的，但空间的组织和意义却是社会变化、社会转型和社会经验的产物［17］（p.57）。卡斯特尔则明确指出：“空间不是社会的反映，而是社会的表现。换言之，空间不是社会的拷贝，空间就是社会。”［18］（p.504）其三，空间生产遵循多重逻辑，并受多种因素驱动和影响。如哈维认为，空间生产受资本要素驱动，并受科技、时间、场所、环境、区域差异等多重因素的影响。在所有影响因素中，资本和权力是影响空间生产的主要因素，但空间生产的资本化和政治化也会引发空间非正义问题，如空间区隔、空间排斥、空间贫困等。对此，列斐伏尔提出了克服空间生产危机的三条路径：一是发挥社会运动的决定性角色，即由使用者（公众）而不是“专家”来决定空间的生产，空间生产的主要目的为了满足人们的社会需求；二是实行普遍性的自我管理，即改变“自上而下”的空间建构模式，提倡“自下而上”的空间建构模式，让每一个人都有机会和权利接近、使用空间；三是重新从使用价值定义空间，即坚持空间使用价值优先而非交换和消费价值优先的发展理念［16］（p.47）。

空间社会学的兴起和发展为加强和创新基层公共服务治理提供了全新的理论视角和理论资源。其一，空间是理解基层公共服务治理的重要维度，即基层公共服务是在一定的空间场域（尤其是城乡社区）中展开的，空间的结构、特征、组织等因素将影响基层公共服务的效率和效能，政府等主体也会通过空间规划、空间调整、空间组织等途径创新基层公共服务治理。其二，空間是社会关系的产物，受社会关系变迁的影响。城乡社区作为承担基层公共服务的主要场域，受空间内的社会关系（包括政府组织间关系、政府与市场和社会之间的关系、社区与社区之间的关系）影响，因此提升基层公共服务治理效能，应关注空间内社会关系的变化和调整。其三，基层公共服务空间的生产与再生产应坚持以人为本原则，尊重居民在空间生产中的主体地位，以服务而非管理为价值导向。

（二）空间的区隔、碎化与离散：基层公共服务治理的问题指向

空间社会学为理解基层公共服务治理提供了全新的“空间视角”，即空间是影响基层公共服务效能的重要因素，合理、有效的空间生产将会有效提升基层公共服务效能，反之，则会阻碍基层公共服务效能。现实地看，与经济社会快速发展相比，空间的变革相对滞后，这使基层公共服务治理面临如下三重困境。其一，物理空间的区隔。这集中表现为受行政单元的边界限制，乡镇（街道）之间、城乡之间、社区（村）之间具有明确的服务范围、权限和界限，不同区域之间的公共服务共享程度低，如居住在城市社区的流动人员因户籍不在本社区而无法享受便利的社区公共服务。同时，数量众多的城乡社区无法发挥基层公共服务的规模化和集约化效应，制约着基层公共服务整体效能的提升。其二，权力空间的碎化。基层公共服务的职能和权力分散在不同行动主体中，彼此之间缺乏协同联动。权力空间是基层政府内部各部门围绕分享和行使公共服务权力而形成的权力关系和组织结构。目前，基层公共服务权力广泛分散在人社局、民政局、公安局、司法局、交通局等不同职能部门，实现部门间的高效协同是确保基层公共服务效能的重要基础，但政府内部的信息壁垒、权责模糊、部门主义等问题在一定程度上造成了政府组织的碎片化，即出现“政府部门之间的隔离、不协调、不合作的状态”［19］，这严重妨碍了基层公共服务治理目标的实现。其三，关系空间的离散。即政府、市场、社会和居民尚未围绕基层公共服务治理形成紧密的关系网络。公共服务合作供给网络是一个基于能力定位和角色分工，以互补和合作为纽带，多元主体结成公共服务有效供给的合作治理网络［20］。构建公共服务合作供给网络，是突破传统政府“单中心”供给模式、适应社会主体多元化发展趋势、提升基层公共服务效能的内在要求，政府向市场和社会组织购买公共服务、公共服务PPP模式、社区互助养老等都是构建基层公共服务合作网络的有益探索。但在实践中，合作网络还面临着主体地位不平等、合作意识淡薄、责任模糊、合作机制不健全等问题，这使得多元主体间合作关系相对松散，且存在不确定性，从而影响基层公共服务效能。

与过去主要关注基层公共服务问题的某一方面不同，空间社会学为新时期审视基层公共服务问题提供了整体性分析视角。例如，物理空间的区隔，使得以行政单元为基础的公共服务资源配置模式无法适应人口快速流动的现代社会，尤其是人口流入地公共服务资源供给不足与人口流出地公共服务资源供给过剩和闲置等结构性问题凸显；权力空间的碎片化，使得基层公共服务职能、资源、权力、信息等广泛分散在具有不同利益取向的组织中，无法充分发挥公共服务的整体性优势，从而限制了基层公共服务的效能；关系空间的离散，难以发挥多元主体的协同作用，使得基层公共服务面临主体单一、信息不对称、服务成本高等困境。

（三）空间重组：基层公共服务治理的新思路

空间生产不仅是社会关系的产物，也会反作用于社会关系，对社会关系产生影响，这为创新基层公共服务治理提供了全新的空间视角，并为破解基层公共服务难题提供了空间路径，即通过空间重组对空间内的关系结构进行规划、整合和优化，以适应社会发展和居民需求，从而提升基层公共服务效能。针对当前基层公共服务面临的主要问题，空间重组应包括三方面内容。

首先，物理空间的重组，即重新规划基层公共服务单元。空间重组首先要对基层公共服务单元进行规划和调整，改变过去以行政单元为基础的公共服务资源分配模式，探索以服务范围和服务人口为基础的公共服务资源分配新模式，提升公共服务资源配置效率。2017年，中共中央办公厅、国务院办公厅出台《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》，提出要“以服务半径、服务人口、资源承载为基本依据，结合城镇化和人口老龄化发展趋势，统筹基本公共服务设施的空间布局，实现基本公共服务全覆盖”，这为重构基层公共服务单元提供了政策依据。

其次，权力空间的重组，即整合政府内部分散的公共服务职能和权力。基层公共服务权力的碎片化增加了政府各职能部门间的沟通、协调与整合难度，不利于充分发挥我国集中力量办大事的制度优势，且容易出现推诿责任、资源浪费、无序竞争等问题。空间重构应在合理划分和设置基层公共服务单元的基础上，以建设整体政府和服务型政府为导向，打破政府内部各部门间的信息壁垒、职能壁垒、责任壁垒和权力壁垒，通过信息共享、组织重构、流程再造等途径重塑政府权力结构和权力关系，增强政府集体行动能力。例如，建立综合性的基层公共服务窗口，实现居民需求“前台集中受理、后台分类办理”；通过流程再造，实现基层公共服务的协同治理；依托大数据等数字技术建立信息共享平台，促进组织沟通与协调。

最后，关系空间的重组，即构建多元参与的基层公共服务合作网络。在物理空间和权力空间重组的基础上，空间重组还要适应社会主体多元化的发展趋势，从构建合作关系网络着手，吸纳市场、社会组织、社区工作者、居民等主体参与基层公共服务治理，使其在服务供给、信息反馈、组织宣传等方面发挥积极作用，同时，推动基层公共服务治理从政府一元供给向合作生产转变，不断增强公共服务效能。关系空间的重组旨在调整政府与市场、社会和居民在基层公共服务治理中的关系，强调政府通过放权、引领等方式与社会多元主体建立合作伙伴关系，为居民提供多样化和精准化的公共服务。

三、“大社区综合服务中心”：基层公共服务治理的创新实践

（一）案例的选择与概况

针对基层公共服务困境，已有部分地区从空间重组角度开展基层公共服务创新实践，如浙江杭州建设“民生服务综合体”拓展小区服务空间、浙江嘉兴打造“15分钟公共服务圈”、山东五莲县设立城市片区党群服务中心。与其他地方基层公共服务创新实践相比，S市“大社区综合服务中心”改革具有明显的典型性和独特性。

首先，从推动力量上看，S市“大社区综合服务中心”建设是由所在地H省民政厅主导的，体现出鲜明的政策导向性。2018年，H省民政厅开始选择部分城市和社区开展大社区综合服务中心建设试点；2019年，H省在总结大社区综合服务中心建设试点工作的基础上，决定在全省范围内全面推行大社区综合服务新模式。目前，大社区综合服务中心建设已被纳入H省“十四五”民政事业发展规划，成为考核市县高质量发展的重要指标。省级层面的政策规定和制度建设为地方改革的推进提供了方向和指引，也有助于地方经验的复制和推广。

其次，从问题指向上看，S市在基层公共服务治理上面临着突出问题。自2015年以来，S市开始实行市、区、村（居）“两级政府、三级管理”模式，这种管理模式在一定程度上有助于减少管理层级和降低管理成本，但也导致政府直接面对数量众多的村（居），难以充分了解和把握基层群众的公共服务需求，并提供精准化服务。同时，由于基层社区数量多，且相邻社区之间在公共服务上存在竞争关系，基层公共服务存在资源分配不公平、设施重复建设、资源闲置和浪费严重、服务成本高等问题，无法发挥公共服务的规模效益，特别是分散偏远地区的村（居），难以享受到城市发展带来的便利服务。

最后，从改革内容上看，S市“大社区综合服务中心”改革的内容更加全面、深入。已有创新实践大多从空间规划、空间生产、空间整合等角度推动基层公共服务治理创新，如合理设置服务单元、拓展新的服务空间、整合分散的服务资源等。从内容上看，这些改革主要集中在物理空间重组层面，较少涉及权力空间和关系空间的重组。而S市“大社区综合服务中心”改革不仅涉及物理空间层面的服务单元调整，还涉及权力空间层面的职能整合和关系空间层面的结构塑造，能够完整地呈现出空间重组推动基层公共服务治理创新的全貌。

顶层设计的推动、基层问题的凸显以及改革内容的全面，共同决定了S市“大社区综合服务中心”改革实践成为通过空间重组推动基层公共服务治理的典型代表。因此，本文选择以S市“大社区综合服务中心”改革为典型案例进行深入分析，在梳理其创新举措的基础上，揭示基层公共服务治理中空间重组的运行逻辑和实践成效，进而为复制、推广地方经验提供参考和借鉴。

所谓“大社区综合服务中心”，是指根据公共服务的可及性、有效性，以实际服务人口规模来配置公共资源，合理确定管理幅度和服务半径，对人口相对集中、机构设置重叠、服务成本过高的村（居）行政资源进行整合而打造的“多村（居）一中心”综合服务平台，其旨在为居民提供更加优质、便捷、专业的“一站式”公共服务。S市自2019年开始以试点探索建设大社区综合服务中心为契机和抓手，推动基层公共服务改革创新。截至2021年7月，已有9个大社区综合服务中心挂牌运营。与传统行政单元不同，大社区综合服务中心本质上是在区政府和城乡社区之间设立一个新的服务单元，以承接自上而下转移而来的服务功能和资源，从而有效解决服务规模与服务效率之间的矛盾。目前，大社区综合服务中心已成为S市探索基层公共服务新模式的有力抓手，其在创新城乡社区治理、促进服务重心下移、提升基层公共服务能力、增强群众获得感幸福感等方面发挥了积极作用。

（二）案例分析：S市“大社区综合服务中心”改革的核心内容

根据空间重组的整体性分析框架，S市“大社区综合服务中心”改革主要包括物理空间的重组、权力空间的重组和关系空间的重组三部分。

1.物理空间的重组：从“小社区”到“大社区”，科学设置“大社区综合服务中心”

物理空间的整合旨在打破过去以行政管辖权为基础划定基层公共服务单元的做法，以服务范围和服务人口重新划分基层公共服务单元，从而解决基层公共服务资源空间分配不均衡、服务效率低、服务成本高等问题。物理空间的整合是S市大社区综合服务中心改革的前提和基础，即通过空间整合为实现服务规模与服务有效的平衡奠定基础。从内容上看，物理空间的整合涉及以下三方面内容。

首先，在区级政府和传统村（社区）之间，根据服务范围和服務人口设置大社区综合服务中心，作为承担基层公共服务职能的主要载体。根据H省改革方案，S市要求按照便于管理服务、便于居民自治、便于社区功能发挥的原则，在不改变村（居）民委员会治理结构和农村社区原有集体所有制经济基础上，遵循“宜合则合、不宜合则不合”的思想，将两个或两个以上的村（居）委会整合为一个大社区服务单元，较大的村（居）委会可独立成为一个大社区服务单元。可见，大社区综合服务中心的设置并不涉及行政区划的调整，从而有助于降低改革难度和阻力。

其次，以立法的形式确定大社区综合服务中心的角色。为更好地让大社区综合服务中心履行其服务职能，S市通过行政立法的形式赋予大社区综合服务中心法定机构的地位。所谓法定机构，是独立于行政编制、事业编制和企业编制的新型公共管理组织，属于非营利性的专门目的公法人，其经地方性法规或地方政府规章规定，由政府设立，并根据授权或委托获得行政职权或代为行使行政职权［21］。社区服务中心通常是乡镇（街道）下属事业单位，与此不同，大社区综合服务中心是依法设立的法定机构，具有一定的独立自主权，能够以独立法人身份开展购买公共服务等活动，这将为大社区综合服务中心创新基层公共服务供给方式提供法理依据和制度空间。

最后，推进大社区综合服务中心场所建设。一是按照每百户居民拥有综合服务设施面积不低于30平方米标准配建大社区综合服务设施，对于未达到要求的社区，可通过新建、改造、购买、租赁、项目配套和整合共享等途径和形式实现。二是大社区综合服务中心内设“两厅、两站、两中心”等基本服务功能区，“两厅”即社区便民服务大厅和村（居）议事大厅（多功能厅），“两站”即社会工作服务站和社区社会组织孵化站，“两中心”即老年人日间照料中心和儿童助长中心。三是规范大社区综合服务中心标识标牌，即在门头、便民服务中心、功能室门牌等公共区域设置统一的“中国社区”标识。

2.权力空间的重组：从“碎片化”到“整体性”，强化大社区综合服务中心服务职能

权力空间的重组旨在解决基层政府在履行公共服务职能时所面临的权力、机构和职能碎片化问题。在科层体制下，政府基于专业分工原则和效率导向，将社会救助、证件办理、公共安全、公共文化服务等服务职能分散在各职能部门，但由于部门之间存在沟通障碍、信息壁垒、标准不统一等问题，居民在办理服务事项时往往需要花费大量的时间和精力，跑多次、跑多个部门、准备多份材料并层层审核，这极大影响了政府服务效率和群众获得感。为提升政府公共服务的整体效能，S市通过明确服务职能、设置服务机构、实施服务清单等方式，推进政府服务机构、职能和权力的整合。

首先，在机构职责上，明确大社区综合服务中心的服务职能。根据规定，大社区综合服务中心主要承接市、区两级下沉到中心的公共服务及管理事项，具体包括加强党的建设、组织公共服务、开展社会治理、培育社会组织、进行德治教化、指导群众自治、完成政府交办的其他事项七大类，基本涵盖了党群、社会治理、政务服务、健康、文化、劳动就业和社会保障、公共法律、教育科普等与居民日常生活紧密相关的公共服务事项。

其次，在组织机构上，根据职能要求科学设置大社区综合服务中心内设机构。大社区综合服务中心按照精简、高效、灵活的原则自主设置内设机构，目前主要采取“7+N”模式，其中，“7”是指7个基本部门，分别是综合办公室、党政服务部、社会事务受理服务部、社会治理服务部、社会工作服务部、卫生健康服务部、文化服务部，它们各自承担着不同的职能。例如，社会事务受理服务部主要负责大社区公共服务、公共管理事项的承接、梳理和实施等工作，开展“一窗式”“网上办”“定时代办”“上门帮办”等服务。“N”即在7个基本部门之外，大社区根据实际情况，灵活设立“N”个个性化服务部门。例如，Y大社区针对外籍人士，设立了境外人士法律服务站，免费对境外人士提供法律咨询服务；Z大社区根据服务对象中“候鸟老年人”较多的特征，增加了书画室、摄影室、舞蹈室、老年大学等活动室。

最后，在运行机制上，通过实施清单制推动公共服务重心从政府向大社区综合服务中心下移。在确定大社区综合服务中心服务职能基础上，S市共梳理出21类、110大项、206小项事项清单，并以此作为推动政府公共服务重心下移和大社区履行综合服务职能的依据，逐步推动实现基层事情基层办、基层权力给基层，打通基层公共服务“最后一公里”。

3.关系空间的重组：从“政府主导”到“合作共治”，构建基层公共服务合作关系网络

关系空间的重组旨在打破政府单一主体提供基层公共服务的格局，以大社区综合服务中心为平台和载体，构建由基层政府、自治组织、市场、社会组织、居民等多元主体共同参与的公共服务合作关系网络，从而克服基层公共服务主体单一、服务内容有限、供需不平衡等问题。

首先，通过行政吸纳社会，选择优秀社会成员加入大社区综合服务中心。在科层体制下，基层公共服务的主体是体制内人员（包括行政单位和事业单位），但由于缺乏有效的竞争、激励、监督与评估机制，其服务质量和水平难以保证，“门难进、脸难看、事难办”的服务态度和形象也一直为社会和群众所诟病。为提升工作人员的服务意识和能力，S市规定，大社区综合服务中心不核定行政事业编，而是采取政府购买服务方式，按照“合理、精干、适用”原则面向社会择优聘用所需工作人员。由此，大社区综合服务中心可以通过市场竞争机制和考试考核机制选择具有较强服务意识和服务能力的工作人员，从而保证基层公共服务的质量和水平。

其次，通过政府培育社会，构建基层公共服务共同体。在承接政府自上而下服务转移的同时，S市大社区综合服务中心还注重创新公共服务机制，为社会力量参与基层公共服务提供制度空间和平台支持，逐步形成党建引领、政府主导、社会广泛参与的公共服务共同体。一是依托大社区社会工作服务部培育社区社会组织、组建社区公益人才队伍、构建社区志愿服务网络体系。二是通过“三社联动”等机制构建合作伙伴关系，为居民提供优质服务。例如，J大社区综合服务中心针对精神障碍患者较多的实际情况，构建“政府+大社区+家庭+社会工作機构”共建治理模式，依托社会组织开展精神障碍社区康复服务。三是发挥社会工作者、志愿者等专业人才的服务优势，为居民提供精细化服务。例如，Y大社区通过社会工作者进行资源整合和平衡，根据不同居民的实际需求提供社区养老、卫生与健康、教育、就业等服务。

四、基层公共服务治理中空间重组的实现机制

根据S市“大社区综合服务中心”改革案例可知，基层公共服务治理中的空间重组，是一项系统工程，其内容包括空间塑造、机构设置、功能集成、资源整合、结构优化、流程再造等多个方面，而人民本位的价值导向机制、党建引领的统筹协调机制、效率取向的分类治理机制和高效协同的技术赋能机制，不仅是空间重组得以顺利实施的关键所在，也是通过空间重组提升基层公共服务效能的可靠保障。

（一）人民本位的价值导向机制

任何一项改革创新都是在一定的价值理念指导下进行的。2020年，习近平总书记在湖南调查时强调，基层公共服务关键看实效，要提高针对性，老百姓需要什么，我们就做什么，要加强对基层工作人员的培训，增强为民服务的意识和能力。始终坚持以人民为中心的发展思想，以增强群众获得感、幸福感、安全感为根本目标，不仅是新时期推进城乡基层社会治理现代化的目标追求，也是加强和创新基层公共服务治理的价值取向。与过去基层公共服务坚持政府本位、以实现社会有序管理和控制为目标不同，大社区综合服务中心从改革伊始就强调要坚持以人为本，打通基层公共服务“最后一公里”，为居民提供“一站式”优质服务。其改革过程从空间结构、空间功能、机构设置、政策制定、空间活动等多个方面，充分体现出基层公共服务治理的人本取向，即从政府本位转向人民本位，以为居民提供精准化和精细化服务为导向。

（二）党建引领的统筹协调机制

大社区综合服务中心建设是一项系统性工程，涉及多个行动主体，不仅需要政府内部条块之间和职能部门间的协同联动，也需要城乡基层社区的理解和支持，更需要社会组织、社区工作者、社区居民的广泛参与。因此，建立有效的协调机制，是改革顺利进行的重要保障。发挥党的组织协调作用是基层社会有效治理的重要经验。有学者指出，基层党组织在治理网络中发挥主导作用，其核心是作为政治生活主体的党组织融入治理过程，以党组织能力的强化来统合基层社会［22］。在改革中，S市确立了以党建引领为核心的组织协调机制，通过在大社区综合服务中心成立党委，充分发挥党在基层治理中的统筹协调、组织动员、利益协商作用，将党的制度优势转化为治理效能。一方面，实行大社区综合服务中心党委书记、主任“一肩挑”，人选从全市四级调研员以上干部中选拔，由市委任免，由此，可以充分发挥书记的组织职位与权威优势以及个人关系与经验优势，促进大社区与基层政府以及政府内职能部门之间的协调，推动大社区改革的顺利进行。另一方面，吸纳大社区所覆盖村（社区、居）党组成员担任中心副主任和委员，实现大社区与基层社区之间的协调，强化基层社区管理者对大社区改革的认识和支持，减轻改革阻力。此外，部分大社区还吸纳企业党支部加入并成立“大党委”，逐步形成社区资源共享、党员共管、群众共建的社会治理新格局。

（三）效率取向的分类治理机制

长期以来，基层公共服务治理经常面临权力有限、基层自主性不足、效率不高等问题。为提升基层公共服务效率，S市在大社区综合服务中心改革中，除了推动社会治理重心下移，赋予大社区综合服务中心相应的服务职能，设置综合性服务机构，促进基层公共服务流程再造，还实行分类治理机制，即大社区综合服务中心根据权限的不同，针对服务事项的不同类型采取不同的治理方式。具体来说，在承接市、区两级下放的75项公共服务事项中，大社区综合服务中心根据权限的不同将这些事项分为赋权直接办理和授权对接办理两种类型。其中，赋权直接办理是将服务权力直接下放至大社区综合服务中心，由其直接办理相關服务事项，如社保卡办理、社保清单打印、灵活就业人员社保申报、法律咨询、新生儿落地参保等；授权对接办理是指服务权限仍掌握在政府职能部门中，大社区综合服务中心通过行政授权的方式，与职能部门进行对接办理，如党建党务工作、退役军人事务工作、民政工作分别由中心与党建部门、退役军人事务部门、民政部门对接办理。

（四）高效协同的技术赋能机制

在数字时代，运用人工智能、大数据、“互联网+”等信息技术，搭建互联互通的数字平台，构建跨地域、跨部门、跨功能的整合机制［23］，有助于促进信息共享、部门联动和协同治理，提升基层公共服务治理的整体效能。在改革初始阶段，S市就制定了《大社区综合服务中心政务外网建设方案》，明确提出要“以加快推进市级政务外网向大社区延伸为目标，以建设大社区公共服务综合信息平台为重点，以促进信息和资源共享为抓手，着力保障构建智慧高效的大社区综合服务中心”。在改革过程中，信息技术的应用，尤其是大社区综合服务信息平台的建设，突破了传统空间的桎梏，极大促进了基层公共服务资源、功能、信息的整合。例如，通过将大社区公共服务综合信息平台纳入市级城市大脑，促进大社区与地方政府的数据信息共享，同时，以大社区公共服务综合信息平台为载体，集中采集社区政务服务数据，并通过社区政务外网，实现跨社区、跨层级的政务服务资源共享。此外，大社区综合服务中心还设有功能集成的自助办理终端机，可以实时为居民提供社保打印、证照打印、医保查询等基本公共服务。

五、基层公共服务治理中空间重组的效度和限度

（一）基层公共服务治理中空间重组的效度

S市大社区综合服务中心改革的本质是通过空间重组优化基层公共服务治理体系，提升基层公共服务供给的能力，为居民提供精细化的“一站式”服务。

对于政府而言，大社区综合服务中心逐渐成为其推动服务重心下移的平台和载体，以及加强和完善城乡社区治理的有力抓手。政府通过大社区综合服务中心，有效整合了过去分散在各个职能部门中的服务职能，促进了跨部门、跨层级政务数据的共享，夯实了“基层事情基层办、基层权力给基层、基层事情有人办”的基层治理和服务体系，提升了政府基层公共服务的整体效能。同时，大社区综合服务中心通过资源整合为居民提供基本政务服务、文化娱乐、社区养老、健康卫生等多样化服务，政府得以从繁杂的具体服务事项中解放出来，这既满足了城乡居民日益增长的服务需求，也改善了政府与社区和居民之间的关系，增强了政府治理的合法性基础。

对于社区而言，大社区综合服务中心的积极作用主要体现在三个方面。一是减轻了基层社区的服务压力。众多服务事项被转移到大社区，社区行政化趋势得以缓解。二是基层社区治理体系和机制不断完善。在减少服务事项和压力的同时，基层社区有更多时间和精力从事社区自治工作，如改进和完善党建引领、三社联动、居民参与、协商治理等社区治理机制，逐渐建立起人人有责、人人尽责和人人享有的社区治理共同体。三是社区服务效能显著改善。与过去社区之间相互排斥和竞争、服务设施闲置和浪费严重以及公共服务资源集约化程度低不同，大社区统一整合了分散的社区服务设施和资源，这不仅能够为居民提供必需的公共服务，而且能够降低管理和服务成本，提升基层公共服务的集约化和经济性。

对于居民而言，大社区综合服务中心的建设，为居民办理服务事项提供了便利，满足了居民多样化的服务需求，增强了城乡居民的幸福感和获得感。一方面，通过大社区打通基层公共服务“最后一公里”，实现便民服务“零距离”，压缩了居民办理服务事项的距离和时间，由过去的“跑多个部门、跑多次”转变为现在的“一站式服务”，增强了居民服务获得感。另一方面，大社区内设书画室、摄影室、舞蹈室、老年大学等活动室，定期开展居家养老、日间照料、邻里相助、青少年教育等服务活动，同时，与社会组织、社区工作者、志愿者等建立合作关系，为居民提供精准化服务，在一定程度上满足了儿童、老年、妇女等不同群体的服务需求。

（二）基层公共服务治理中空间重组的限度

空间重组不仅是社会关系的反映，也受社会关系的制约。S市大社区综合服务中心的创新实践表明，通过空间重组调整社会关系，有助于改善基层公共服务绩效，但在实践中，大社区综合服务中心还受各种社会关系的制约，面临定位不清、职能交叉、权力有限、工作重叠等问题，影响着基层公共服务的效能。

首先是大社区综合服务中心与政府职能部门的关系问题。大社区综合服务中心是政府基层公共服务的延伸和推动政府服务重心下移的平台，政府职能部门要按照便民服务的原则，将原本分散在各个部门中的服务资源、功能和权限下放给大社区，以实现基层公共服务资源和功能的有效整合。但受部门主义思维的影响，政府职能部门往往不愿意将其服务职权下放至大社区，或尽管赋予大社区相应的服务功能，但政府部门依然掌握着对应的审核权和审批权，使得大社区缺乏独立自主的服务管理权限，无法真正为居民提供“一站式服务”，进而影响了居民的服务体验。

其次是大社区综合服务中心与其他社区服务机构的关系问题。目前，大社区综合服务中心建设主要是在民政部门牵头主导下开展的，其主要服务功能与民政服务紧密相关，如培育社区社会组织、开展志愿服务、办理社会保险等。而在卫生健康、文化娱乐等其他服务领域，受资金、技术、人才等方面的限制，大社区主要提供政策宣传、知识宣讲、开展讲座等简单服务。这些专项服务更多还是由各职能部门下设的社区服务机构（如便民服务站和卫生所）提供，这也使得大社区综合服务中心与便民服务站等社区服务机构之间存在职能交叉、重叠等问题，是否需要取消、合并便民服务站，以及取消之后是否会影响居民的服务效能等都影响着大社区综合服务中心的持续发展。

最后是大社区综合服务中心的“中心—边缘”问题。大社区综合服务中心的服务范围通常覆盖多个村（居），这使得不同社区对大社区的支持程度和服务效能感知存在差异。具体而言，对于大社区综合服务中心所在地的社区以及相邻社区而言，因其能够减轻社区服务负担，让辖区居民享受更多优质服务，大社区综合服务中心的建設和发展会得到大力支持，群众满意度也较高。而对于那些离大社区综合服务中心较远的社区，尤其是农村偏远地区的社区，其享受到的服务设施和内容相对有限，甚至合并原有的社区服务反而降低了基层公共服务的可及性，因此他们对大社区综合服务中心的发展和未来不甚乐观，甚至持反对态度。如何在发挥基层公共服务规模效应的基础上，保证辖区居民享有均等化的公共服务，应是建设大社区综合服务中心过程中需要思考的一个问题。

六、结语与讨论

推动社会治理重心下移并提升基层公共服务能力和水平，既是加强和创新城乡基层社会治理的重要内容，也是推动基层公共服务高质量发展的内在要求。当前，随着城乡经济社会的发展，基层公共服务治理的空间限制日益凸显，如物理空间的区隔、权力空间的分散、关系空间的离散加剧了基层公共服务权力、职责、资源、机构的碎片化，不利于提升基层公共服务的整体效能。S市大社区综合服务中心改革的创新实践表明，通过空间重组实现社会关系的调整与重塑，可以有效提升基层公共服务效能。例如，通过物理空间的重组提升基层公共服务资源、机构和设施的共享性；通过权力空间的重组实现政府公共服务权力、职能和机构的整合，提升政府基层公共服务协同治理能力和水平；通过关系空间的重组构建基层公共服务合作关系网络，为居民提供多样化、精细化服务。但在实践中，空间重组仍受多重关系因素的影响和制约，提升基层公共服务效能，需要推动空间重组向纵深方向延伸和拓展，尤其是要理顺大社区综合服务中心与政府职能部门、社区服务机构以及基层社区之间的关系，明确大社区综合服务中心的职能权限，并通过沟通、协调、整合、信任等机制平衡不同主体间的利益关系，构建基层公共服务共同体。

当前，空间重组已成为地方探索加强和创新基层公共服务治理、提升基层公共服务能力的重要途径。因此，在基层公共服务治理领域，对不同地区空间重组的行动逻辑、行动策略、行动效果等进行比较分析，探索空间重组的一般规律和有益经验，以推动基层公共服务治理创新从个别区域向全国推广，应是未来进一步研究的方向。

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［责任编辑：李 堃］

Abstract：Under the background of promoting the downward shift of the focus of social governance， systematically improving the efficiency of grassroots public services is not only an important part of strengthening and innovating grassroots social governance in urban and rural areas， but also an inherent requirement to achieve high-quality development of grassroots public services. At present， the governance of grassroots public services is facing the limitation of space， which is manifested in the division of physical space， the fragmentation of power space， and the dispersion of relational space. To improve the efficiency of grassroots public services， it is necessary to promote spatial reorganization. The spatial reorganization in the innovation of grassroots public service governance includes three aspects， that is， the reorganization of physical space， the reorganization of power space， and the reorganization of the relationship space. The people-oriented value orientation， the overall coordination led by Party building， the efficiency-oriented classification governance， and the efficient and coordinated technology empowerment are the realization mechanisms of spatial reorganization. To improve the efficiency of grassroots public services through spatial reorganization， it is necessary to further rationalize and clarify the functions and rights and responsibilities between different actors.

Key words：public service， spatial reorganization， big community comprehensive service center

基金項目：国家社会科学基金青年项目“数字技术推动社会治理共同体建设的运行机制与实践路径研究”（22CZZ022）。

作者简介：张诚（1991-），男，上海政法学院政府管理学院副教授，博士。