更大力度吸引和利用外资面临的挑战及对策建议

路红艳 林梦 涂苏

2023年是全面贯彻落实党的二十大精神的开局之年，也是疫后经济恢复和产业链供应链修复的关键之年。中央经济工作会议和政府工作报告都把“更大力度吸引和利用外资”作为2023年的重要工作之一，强调更大力度促进外资稳存量、扩增量、提质量。这是党中央、国务院以更大决心和勇气推进高水平开放的重要战略宣示，也是应对复杂多变的国际形势作出的重大战略决策。针对当前我国吸引和利用外资面临的突出困难、问题和挑战，应采取有效措施，着力稳定外资企业预期和投资信心，促进外资企业在华投资布局。

一、近年来我国吸引和利用外资的主要特征

近年来，受全球疫情、地缘政治冲突、主要经济体加息、全球经济潜在衰退等多重因素影响，全球外商直接投资呈现疲软迹象，而我国吸收外资却呈现逆势增长、量质齐升的态势，主要表现为三个方面：

（一）引资规模持续增长，对外资仍具有较强吸引力

近年来，得益于我国拥有超大规模市场优势、产业链供应链韧性强，以及持续扩大对外开放和优化营商环境，我国吸收外资规模持续增长，从2017年的1310.4亿美元增长到2022年的1891.3亿美元[1]，年均增长7.6%，明显高于全球外商直接投资年均增速①。我国吸收外资规模占全球跨国投资的比重从2017年的8.3%上升至2021年11.4%，在全球外商直接投资中的地位日益攀升。特别是中美经贸摩擦和新冠肺炎疫情暴发后，在全球产业链供应链加速调整的形势下，我国吸收外资规模仍保持了正增长，2020年和2021年两年吸收外资平均增长13.5%，充分说明我国对跨国企业具有较强的吸引力。

从亚洲主要国家吸收外资规模来看，中国吸收外资规模长期以来一直明显高于日本、韩国、印度和越南等主要国家（见图1）。2022年，中国吸收全球外国直接投资（FDI）规模分别是印度的3.8倍、日本的5.8倍、韩国和越南的10.5倍。从2008—2022年吸收外资的年均增速来看，中国为4.1%，略低于越南（4.5%），但明显高于韩国（3.5%）、日本（2.1%）和印度（0.3%），说明中国仍然是亚洲吸收FDI的主要增长引擎。

图1 2008—2022年中国及亚洲部分国家吸收FDI流量变化情况

（二）制造业引资规模回升，扭转了多年下降的态势

改革开放后，我国制造业利用外资规模不断增长，到2011年达到顶峰后，呈现不断下降趋势。国家统计局的数据显示，2011—2020年，我国制造业实际使用外资金额从521.0亿美元下降至310.0亿美元，占全国实际使用外资总额的比重由44.9%下降至21.5%。但我们看到，自2021年以来，我国制造业利用外资基本扭转了近年来下降趋势，进入回升通道。特别是2022年，受俄乌冲突和欧洲能源危机推动全球产业链供应链加速调整影响，我国制造业实际使用外资金额达到496亿美元，为历史第二峰值，同比增长46.1%，占全国实际使用外资总额的比重由2021年的19.4%提升至26.3%（见图2）。这说明全球产业链供应链调整，对我国既有挑战也有机遇。

图2 2001—2022年我国制造业吸收FDI规模及占比变化情况

（三）高技术产业引资大幅增长，成为引资新增长点

近年来，在我国大力推进科技创新和发展高技术产业的推动下，高技术产业利用外资快速增长，2017—2022年，高技术产业吸收外资年均增速高达18.3%。2022年在美国对我国高技术产业进行围堵、打压的情况下，我国高技术产业实际使用外资同比增长仍高达28.3%，占到全国吸收外资的36.1%。其中，2017—2022年，我国高技术制造业实际使用外资金额占制造业实际使用外资金额的比重从29.5%提升到36.7%，提高了7.2个百分点。高技术产业利用外资强劲增长，一方面，反映了我国庞大的市场需求为高技术产业创造了广阔的市场应用场景，促进了高技术产业发展，进而吸引外商投资企业更多投向了高技术产业。另一方面，也是我国产业升级和科技创新的必然结果。2022年，我国高技术制造业增加值占规模以上工业增加值比重达到15.5%，比2012年提升了6.1个百分点，展现出强劲的发展活力。高技术产业强劲的发展势头、持续扩大的产业发展空间和较高的投资利润成为吸引跨国企业投资的重要因素。

二、我国吸引和利用外资面临的困难和挑战

尽管新冠肺炎疫情暴发以来，在全球外商直接投资受到冲击和我国经济下行压力增大的情况下，我国利用外资仍保持了稳步增长，但也要清醒地认识到，当前，我国吸引和利用外资还面临外部环境挑战和内部条件约束“双重压力”。

（一）国际引资竞争激烈，引资和稳资双重压力加大

近年来，我国要素成本持续上升，2021年我国制造业平均月工资1167美元，是越南的4倍和印度的近5倍；工业电价、天然气价格均是美国的1.7倍，工业用地价格为越南的2.8倍、印度的3倍。这在一定程度上推动成本敏感型外资企业向印度、越南等低成本国家转移。同时，以美国为首的发达国家积极推动制造业回流，通过实施新一轮产业政策，促进供应链本土化。如美国拜登政府上台后，通过签署《基础设施投资和就业法案》《芯片和科学法案》和《通胀削减法案》等一系列法案和总统令，大幅增加对重点制造业的补贴，推动美国吸引了跨国企业投资。根据美国“回流倡议”统计，2022年美企回流和外国公司投资为美国带来了35万多个制造业就业岗位，创历史新高[2]。在半导体领域，台积电、三星、SK海力士等跨国企业均已在美国投资建厂。这无疑加剧了我国与其他国家的引资竞争。

以绿地投资为例，fDi Markets数据库统计数据显示，2022年，我国吸收绿地投资金额175亿美元，较2021年下降45%。而美国绿地投资金额达到1641亿美元，同比增长71.5%。印度、越南绿地投资金额分别达到800亿美元和260亿美元，是上年的近4倍和2.2倍。其中，我国制造业绿地投资金额109.1亿美元，不及2021年的一半，项目数208个，也较2021年减少了102个。而美国制造业绿地金额达到1225.1亿美元，较2021年增长了近一倍，项目数增加了106个。印度制造业吸收绿地投资项目数（179个）与我国相比较少，但绿地投资金额已超过我国，达到432.6亿美元，较2021年增长了7倍多，项目数也增加了45个。越南制造业绿地投资金额和项目数变化与我国相似，分别下降了20.5%和16.9%。表明在全球产业链供应链调整过程中，跨国制造企业既发生了向低成本发展中国家转移，也发生了向美国等发达国家转移（见表1）。

表1 2021—2022年中国与美国、印度、越南绿地投资情况

（二）中美竞争博弈加剧，引资和稳资不确定性加大

中美经贸摩擦以来，中美在经济、政治、外交等领域的博弈竞争日趋加剧。美国政府将供应链与经济安全、地缘政治、意识形态三者挂钩，利用“印太经济框架（IPEF）”“美洲经济繁荣伙伴关系（APEP）”等，通过“友岸外包”“友岸制造”组建供应链联盟，加速供应链替代，并与盟友加强出口管制合作，人为切割全球供应链，推动供应链“去中国化”[3]。在这一形势下，越来越多的跨国公司为降低成本和避免供应链中断，正在积极推进供应链多元化、近岸化战略，调整在华产业链供应链布局[4]。随着2023年中美竞争博弈更加激烈，可能会加剧吸引和利用外资的不确定性。目前，美国一方面通过实施《芯片和科学法案》等，限制获得补贴的企业未来10年在中国新增投资。另一方面，美国通过发布《国家关键能力防御法案》（2022年修订版），完善对外投资审查机制，积极推动出台限制美国企业在华投资的法案，将可能限制美国企业在半导体、人工智能等高科技领域投资，对美国企业在华投资和稳定发展产生重大影响。

（三）改革开放进入深水区，营商环境持续优化难度加大

尽管近年来随着《中华人民共和国外商投资法》的实施，外商投资环境持续优化，但仍存在部分政策落实不到位的问题。同时，当前营商环境优化已经到了“啃硬骨头”的阶段，如果不对根本性问题进行突破，就可能陷入营商环境固化格局。例如，在外商投资企业知识产权保护方面，外资企业商业秘密保护有待加强，数据和知识产权跨境流动相关政策仍不健全。据在华外国商会的调查显示，仍有近半数企业感到知识产权保护的不足。在相关政策落实方面，尽管我国已在政府采购、标准制定、申报科技项目、环保合规监管等方面出台了一系列政策措施，但由于各地在政策落实过程中，对政策法规的解读差异大，导致部分外资企业认为部分政策仍存在对内外资企业不公平的现象。这要求外资营商环境建设要从缩减准入限制向优化边境后措施，从单项突破向系统集成，从注重硬环境建设向更加注重软实力提升转变。

三、推动更大力度吸引和利用外资的政策建议

针对当前我国吸引和利用外资面临的困难与挑战，应多措并举，综合施策，更大力度做好吸引和利用外资工作，实现稳存量、扩增量、提质量。

（一）稳定预期，千方百计提升外资企业投资信心

稳定的预期是吸引和稳定外资企业投资的基本前提。要着力保持宏观政策、行业管理政策、突发事件应急管理政策的连续性、稳定性和可预期性，持续清理不合理政策，减小政策变数对外资企业投资的影响。同时，继续通过外资企业工作专班、举办外资企业座谈会、发挥外资企业直通车机制的作用等方式，建立高效的沟通机制，及时解决外资企业面临的困难和诉求，增强外资企业投资信心。

（二）创新政策，增强对外资企业的投资激励效应

对标国际高标准经贸规则，加强外资政策系统性设计，以政策突破赢得外资发展空间。一是推动现有利用外资政策落实落细。2022年10月25日，国家发展改革委等六部门发布了《关于以制造业为重点促进外资扩增量稳存量提质量的若干政策措施》；10月28日，国家发展改革委、商务部发布《鼓励外商投资产业目录（2022年版）》，着力鼓励外资企业投资先进制造业和生产性服务业，这些专项稳外资政策对于促进外资企业投资和深化在华经营发展具有重要作用。要促进外资企业尤其是外资制造企业扎根中国，应着力推动现有相关政策与专项利用外资政策协同，开展政策实施情况评估，解决政策落地的堵点问题，促进政策有效落实。二是研究出台更具优势的引资政策。结合我国产业发展需要，全面对比各国引资政策，研究出台更具优势的相关政策。如针对在产业链中的关键外资企业，探索建立“特别价值企业名单”，在税收、人才、进出境便利化等方面实现新的政策突破。针对一些发达国家实施产业补贴政策吸引跨国企业投资的情形，加强对我国现有外资优惠政策研究，探索适时出台既符合WTO规则、也对外资企业具有激励作用的政策。三是实施支持外资企业数字化、绿色化转型政策。围绕我国数字经济发展和“双碳”目标，鼓励各地通过促进产业高质量发展等专项资金，对外资制造企业转型的费用给予一定比例补贴，支持外资企业与国内企业在推动数字化工厂建设、供应链智能化管理、数字化人才培养等领域的深入合作，在生产过程中采用清洁生产技术、低碳排放控制技术和绿色低碳技术，实现企业数字化、绿色化转型发展。充分发挥政策性金融作用，创新丰富金融产品，对符合数字化、绿色化转型条件的重点外资企业给予多元化、全方位的融资支持。

（三）扩大开放，以制度型开放拓展利用外资空间

以现代服务业扩大开放作为我国新一轮开放的重点，对标《区域全面经济伙伴关系协定》《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》《数字经济伙伴关系协定》等国际高标准经贸协定，加大在金融、电信等现代服务业领域开放力度，进一步放宽外资准入，推动投资自由化便利化，吸引更多全球高技术服务企业来华投资。同时，针对一些领域对内外资企业存在的制度型障碍，要进一步推动规则、规制、管理、标准等制度型开放，为我国参与全球经济治理以及维护多边主义创造有利条件。如针对数字经济领域发展存在的规则、规制障碍，应密切跟踪数字经济等行业发展动态，及时研究出台相关监管政策，对数据跨境流动和安全传输问题，对标国际规则，尽早建立健全相关法规规定，明确数据权属、数据跨境传输的界限和范围，促进外资企业合规发展。针对电子信息产业上游的材料领域投资与环保监管存在的矛盾，应加快研究国际通行规则，优化对属于危险化学品的电子产品上游材料生产投资在环保、安评、环评、仓库、安全等方面的管理模式，提高监管的透明度和部门协同力，促进电子信息全产业链发展。

（四）强化服务，提升对外资重大项目保障能力

投资数额大、且对产业链上下游带动性强或对补齐产业链关键技术和环节短板具有重要意义的外资标志性项目，不仅有利于保障产业链供应链安全稳定，而且有利于对跨国企业来华投资形成示范带动效应，促进外资稳定增长。要强化对外资标志性项目的针对性服务工作，一是发挥重点外资项目工作专班机制，强化要素保障，为外商来华从事贸易投资洽谈提供最大程度的便利，推动外资标志性项目落地建设。二是建立外资标志性项目“服务管家”工作机制，为重点项目配备“专员”，全过程跟踪项目推进情况，帮助企业解决项目建设过程中遇到的问题。三是进一步发挥进博会、投洽会、服贸会等高层次经贸活动的投资促进功能，提高投资促进的有效性和针对性，促进重点项目签约落地。

（五）优化环境，培育引资和利用外资综合竞争优势

以市场化、法治化、国际化为方向，在全面落实准入前国民待遇加负面清单管理模式的基础上，加快开展内外资公平竞争审查和督查，推动各地取消政府采购和招投标项目中的企业性质、所在地等限制性规定和隐性门槛，禁止对供应商设置不合理条件或歧视性要求。加大知识产权保护力度，打击各类知识产权侵权行为，充分维护外资企业合法权益。加大知识产权行政执法力度，提高知识产权司法救济的及时性和便利性，降低外资企业维权难度，减轻维权成本。针对一些劳动密集型行业领域，加强“点对点”劳动力职业技能培训，合理降低外资企业用工成本。

注释：

①根据联合国贸易和发展会议的预测计算，2017—2022年全球外商直接投资年均增速为负增长。