大熊猫国家公园综合执法体制机制探索

张义友，李 磊

（1.国家林业和草原局林草调查规划院，北京 100010；2.江西应用科技学院，江西 南昌 330100）

国家公园是我国自然保护地的最高级别，大熊猫国家公园是世界上规模最大、保护生态最完整的熊猫自然保护区。为了更好地保障大熊猫及其栖息地，加强执法监管，大熊猫国家森林公园充分借鉴吸收不同执法模式的优点，创新体制机制，初步形成了以公园管理为主体，依托森林警察大队，组建涵盖林业、自然资源、环境保护等执法单位的综合执法队伍，权责明确，监管有效，形成生态保护管理新体制。

1 国家公园综合执法体系主要内容

国家公园综合执法体系是指由行政、刑事、民事以及行政复议等不同方面形成的全方位综合执法机制[1]，涵盖了保护、管理和监管国家公园内的所有资源和活动。国家公园综合执法体系主要包括[2]：

1.1 法律法规框架

确保执法的合法性和权威性，国家公园综合执法工作必须有明确的法规框架。相关法律法规包括《国家公园条例》《野生动物保护法》《森林法》等。

1.2 执法管理体系

在国家公园综合执法管理体系中，应根据各项任务的性质、数量、区域及工作难度定义执法队伍的组成、职责、训练和管理模式，努力形成科学、高效、可操作的执法管理体系。此外，还需要完善执法人员的考评、奖惩和激励机制，提高执法人员的素质和水平。

1.3 协同工作机制

协同工作机制是一个针对不同管理单元、部门和职能之间的沟通与协作机制。这种机制旨在促进信息共享、资源整合和任务分工，协调各方面执法工作并确保效率最大化。此外，还需要建立健全关于联合惩戒、案件移送等相关工作的协调机制[3]。

1.4 宣传教育机制

国家公园综合执法需要借助公众的参与力量，形成一种全民参与自然保护的氛围。因此，需要建立宣传教育机制，加强培训工作，提升公众对环境保护重要性的认识，吸引更多力量投入到自然保护中来。

综合执法体系是国家公园保护与管理的重要环节，也是保护我国自然生态系统的重要保障；必须在不断完善中，提高其技术水平和管理效率，确保国家公园综合执法的长期稳定运行[4]。

2 大熊猫国家公园综合执法现状

2.1 管理体系

目前，依托国家林业和草原局（国家公园管理局）驻成都森林资源监督专员办事处组建了大熊猫国家公园管理局；依托四川、甘肃、陕西三省林草主管部门组建省管理局；依托原自然保护区、国有林场等管理机构，组建9个分局、20个保护总站和189个保护站。这些机构按照“大熊猫国家公园管理局－省管理局－管理分局－保护总站－保护站”的管理体系开展工作[5]。

2.2 综合执法队伍

目前，各分局均已组建各级综合执法队伍，执法队伍以国家公园管理机构的执法人员为主导，协同林业、公安、旅游等其他部门执法的综合执法队伍。大熊猫国家公园管理局是国家公园的管理机构，负责协调各级执法机构的工作，制定和实施综合执法计划和措施；国家和地方环保部门是大熊猫国家公园的环保执法机构，主要负责监测、评估和处理环境污染和生态破坏行为；国家和地方林业部门是大熊猫国家公园的林业执法机构，主要负责保护和管理森林资源，打击非法砍伐和采伐木材等违法行为。国家林业和草原局野生动物保护管理司是大熊猫国家公园的野生动物保护执法机构，主要负责野生动物资源的保护和管理，打击非法狩猎、捕杀和贩运野生动物等违法行为。国家和地方旅游部门是大熊猫国家公园的旅游管理执法机构，主要负责监督旅游企业和游客行为，维护旅游秩序[6]。

2.3 综合执法基础设施

为了更高效地开展执法活动，大熊猫国家公园基于原有的林业执法设施，补充电子巡护、遥感监测等现代信息技术手段，建立起执法基础设施，包括视频监控、卫星定位等技术手段，并配备专业执法装备和工具，如无人机、红外测温仪和勘验工具等，同时各执法机构建设有必要的行政办公网络系统及办公设施[7]。

2.4 加强执法合作

大熊猫国家公园管理机构与相关地方政府、群众组织、科研机构和企业建立执法联合体，通过加强执法协作，为大熊猫国家公园建设和保护提供更加有力的支持。在大熊猫国家公园综合执法体系建设中，重点加强科技手段、提高执法素质、加强合作协调等方面建设，全面提升质量和效率，确保大熊猫及生态环境的有效保护。

3 国家公园综合执法存在的问题

3.1 法律制度不完善，执法面临被动

（1）执法职责不明确：《国家公园条例》等文件中对于国家公园综合执法基本职责等作出规定，但在具体实践过程中，各地执法机构间的分工协调、职责界定并不统一，在处理案件过程中也容易引起冲突。

（2）现行法律条文不完备：当前国家公园综合执法尚面临比较新的问题，诸如：如何将自然生态保护和旅游开发之间的矛盾妥善解决、如何应对传统自然资源消费方式的转型和重大环境事件、如何加强涉外方面的执法等等，这些现象上的法律法规尚待进一步完善。

3.2 管理情况复杂，区域协作能力不足

大熊猫国家公园总面积2.20万 km2，涉及川甘陕3省9市23个县122乡，地处青藏高原东缘的岷山、邛崃山、大相岭、小相岭和秦岭五大山系，幅员广阔，自然地理环境复杂。大熊猫国家公园内人口120838人，集体土地面积7756 km2，耕地面积214 km2，在首批设立的5个国家公园中，人口数量最多，集体土地、耕地面积最大，国家一二级保护动植物数量最多，情况最为复杂。国家公园综合执法管理同时涉及自然资源、生态环境、社会治安、文化旅游、居民管理等诸多因素，同时又涉及川甘陕三省多个行政区，管理范围大、管理情况复杂、管理对象繁杂，区域之间执法协作能力不足[8-9]。

3.3 执法体系不健全，执法能力欠缺

目前大熊猫国家公园各片区的执法有两种模式，一是林业综合执法模式，由森林公安统一行使林业行政处罚权；二是联合执法模式，在大熊猫国家公园试点期间，由大熊猫国家公园管护总站牵头，建立公园综合执法联席会议机制，定期或不定期召开联席会，分析研判行政执法衔接事宜，以及组织参与资源保护方面的行动，联合执法多以各执法单位牵头的专项行动为主。2种综合执法模式都存在一定的缺点，林业综合执法模式执法权力限制在森林资源与林区社会治安，其他行政处罚事项由主管行政主体执行，存在执法体系不协调、执法能力有限的问题；联合执法模式存在运行效果不理想，执法部门配合度不高，联动协调不顺畅，以及执法力量分散、执法主体偏多、重复执法、办案质量不高、行刑衔接不畅等问题[10]。

3.4 执法设备落后，执法能力难以保障

大熊猫国家森林公园范围内山高谷深，巡逻和执法时需要穿越崎岖的山路、河流甚至是雪域，而现有的越野车型面临着通过能力、驾驶性能等方面的限制，甚至部分执法队伍车辆配备短缺。传统通信手段存在局限，山区信号覆盖差，常规对讲机、手机等设备在信号不稳定、环境复杂等情况下无法满足需求。国家公园涉及范围广，地形复杂多变，立体综合执法设备缺乏，现有的装备并不能完全满足使用需求，如红外探测设备、航拍遥感设备、气象站等设施不足，执法能力得不到保障。

4 对策建议

在新形势、新要求下，为更好地适应国家公园的体制机制与管理要求，立足于大熊猫公园自身特色，吸收借鉴不同执法模式的优点，形成一套适应大熊猫国家公园复杂管理情况的综合执法体系，组建专业、先进、高效的综合执法队伍。

4.1 组建专业综合执法队伍

因大熊猫国家公园管理涉及面广、管理对象复杂，如无公安警察参与，执法队伍缺乏强制力，不利于震慑违法犯罪分子；同时，国家公园涉及社会安全稳定，需要公安机关积极参与、协助和配合。建议参考 2017 年林业执法综合改革模式，将公安机关森林警察纳入大熊猫国家公园，组建以“熊猫警察”为主的综合执法队伍。通过县（市、区）级机构编制委员会审批，综合调配行政执法类事业编制，成立大熊猫国家公园县（市、区）级警察大队，警察大队由县（市、区）公安局与县（市、区）管护总站共同负责，公安部门负责建制管理，管护总站负责业务指导，警察大队是以“熊猫警察”为主、各部门行政执法人员为辅的综合执法大队，主要职责是负责公园范围内的治安秩序、经委托办理行政案件和侦办刑事案件。

4.2 建立健全多方协作机制

构建公园、公安和司法协同保护机制，形成三方联合执法、联合巡查、两法衔接、生态修复、区域协作的协作机制，由县（市、区）管护总站协调县（市、区）公安局、检察院、法院等单位，共同组建协作保护专项工作组，出台相关工作实施方案及管理政策，定期就重大、疑难问题开展联席会议，将执法保护协作工作常态化。依托县（市、区）检察单位成立生态检查办案专项工作专班，设立公益性诉讼工作站，专人专项办理国家公园内的破坏自然资源和生态环境案件；依托县（市、区）司法单位设置生态法庭，对环境资源类刑事案件进行审理；同时，川甘陕三省各级执法部门应加强区域协作，与周边辖区建立协作机制，共同打击违法犯罪行为。

4.3 全面完善综合执法体系

由相关主管部门牵头，形成《综合执法工作实施方案》，国家森林公园的执法由“熊猫警察”主要负责，林业、水利、农业农村、自规、市场监管、文旅等单位相关执法人员配合参与，组成“一体式”执法模式，形成一套高度配合、深度参与、集中办理的全面综合执法体系。严格界定综合执法队伍的职责分工，“熊猫警察”负责侦办刑事案件，行政案件的处理由行政执法人员主要负责办理，行政人员负责协助工作，包括技术支持、线索移交、信息共享等；行政案件由行政人员负责办理，“熊猫警察”负责案件的协调配合、流程指导、性质判定等。“熊猫警察”与行政人员互相配合、有效衔接、通力合作，可为刑事、行政案件的权威、规范、高效提供有力的保障。

4.4 强化执法保障建设

强化执法场所保障，建设进出大熊猫国家公园的检查站，统一配置办公设备和执法装备；强化科技手段保障，将公园智慧化纳入智慧城市项目，将“雪亮工程”“空天地人”及其他社会监控接入公安视频专网，实时进行野生动物监测、人车管控、森林防灭火预警；强化执法装备保障，采购 DNA 靶示激光显现系统、电子标准化信息采集系统、热成像仪以及野外安全防护等设备，提升队伍执法保障能力。

5 结语

综上所述，大熊猫国家公园综合执法制度是保障国家公园生态安全与社会治安的重要保障，在惩处破坏生态环境、惩治盗猎野生动物、打击违法犯罪、维护社会安全稳定等方面发挥着积极作用。目前，我国国家公园建设正处于起步阶段，各项制度尚不完善，国家公园综合执法模式面临着法律制度不完善、管理情况复杂、执法能力不足、执法设备落后等问题。面对国家森林公园综合执法体系制度建设的问题，应当从组建全面完善综合执法体系、建立健全多方协作机制、专业综合执法队伍、强化执法保障建设等4个层面进行探索。构建符合我国国家公园实际情况的综合执法模式，以达到强化国家公园内综合执法能力、维护社会长治久安的目的。