以新发展理念推进新时代兵地融合发展

○刘希海 李学军

（1新疆生产建设兵团干部学院，新疆 石河子 832003；2新疆生产建设兵团党委党校，新疆 五家渠 831300）

一、引言

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央顺应时代和实践发展的需要，坚持以人民为中心的发展思想，鲜明提出的创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念。新发展理念是中国共产党关于发展理论的重大升华，是新时代中国特色社会主义经济思想的主要内容[1]。2022年7月，习近平总书记视察新疆和兵团时强调：“要坚持兵地一盘棋，重大基础设施同步建设，全面推进兵地经济、社会、文化、生态文明建设和民族团结进步、干部人才等方面的融合发展，实现设施共建、资源共享、深度嵌入、优势互补。”2023年8月2日，兵团党委八届五次会议提出，牢固树立“兵地一盘棋”思想，推进兵地设施共建、资源共享、深度嵌入、优势互补，搭建兵地多层次交往交流交融平台载体，推动兵地各族干部群众在空间、文化、经济、社会、心理等方面全方位嵌入，努力形成新时代兵团维稳戍边新优势，推动党中央重大决策部署落地见效。历史与现实告诉我们，推进兵地融合是兵团与新疆维吾尔自治区贯彻落实党中央决策部署的必然要求；是继承和发扬兵团优良传统的必然要求；是兵团服务新疆工作总目标的必然要求。新时代兵地融合发展取得一定成效，同时也面临着一些挑战和问题。习近平总书记指出，“尽管前进道路并不平坦，改革发展稳定任务仍很艰巨而繁重，但面对未来，我们充满必胜信心。”[2]

二、新时代兵地融合发展取得的主要成效

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视新疆和兵团工作，习近平总书记多次发表重要讲话、作出重要指示批示，对兵地融合发展不断提出新的要求。习近平总书记指出：“兵团和地方是一家。要牢固树立兵地‘一盘棋’思想，从国家战略和新疆大局出发，处理好兵地关系，实现与地方利益同体、感情相连，推动兵地融合发展。”2020年9月，第三次中央新疆工作座谈会对兵地融合发展进一步做出安排部署，习近平总书记在讲话中强调：“坚持兵地优势互补、设施共建、资源共享，实现融合发展。”中央要求自治区和兵团建立重大问题决策沟通机制，妥善解决行政授权、土地确权勘界、水资源分配等事项。兵团党委第八次党代会以来，坚决贯彻落实党中央决策部署、自治区党委关于兵地融合发展的工作安排，积极推进兵地融合发展工作向纵深发展，取得了明显成效。

（一）决策沟通协调体制机制基本形成

自治区党委成立了兵地融合发展工作领导小组，自治区党委书记亲自担任组长，将兵地融合发展事项纳入自治区党委重要议事日程，及时研究解决兵团重要工作。兵团党委同步建立兵团兵地融合发展工作领导小组，兵团党委书记、政委任组长、兵团党委常委任副组长，及时研究和部署兵地融合发展相关工作。兵团设立“一办六组”，具体负责有关工作，加强与自治区各方面的沟通对接，推动兵地融合发展工作重大问题重要事项的研究和落实。在坚持高位推动下，建立“1 个领导小组+1 个办公室+6 个专项小组”的工作架构。兵团“十四五”规划纲要、106项专项规划和14个师市发展规划均实现与地方规划的相互衔接。兵、师、团各级各有关部门都相应建立了由主要负责同志负责的兵地融合发展工作的领导机制，推动融合发展各项工作落实落地。坚持把干部交流作为推进兵地融合发展的基础性工作，推进兵地各层级、各系统干部交流。兵团认真落实《兵地干部人才交流五年规划》和《关于进一步推进兵地干部人才交流工作的通知》，推进兵地干部人才常态化交流。

（二）加快南疆发展不断凝聚兵地合力

自治区和兵团牢固树立“新疆一盘棋、南疆是‘棋眼’”的意识，自治区党委十分支持兵团参与南疆发展，兵团党委深入贯彻习近平总书记重要指示、党中央的战略部署和加快南疆发展规划纲要，兵地共同聚焦主要任务，合力推动各项工作，优化战略布局，聚焦南疆地区发展，阿阿铁路建成通车，图木舒克铁路试运营工程，阿拉尔民用机场、玉龙喀什水利枢纽工程和二二五团水利工程开工建设，谋划储备了一批“十四五”重大项目。

（三）兵地经济融合发展稳步推进

兵地共同制定印发《关于推进兵地产业园区融合发展的指导意见》，推动兵地开发区优势互补、错位发展。深化开发区改革，抓好阿拉尔、五家渠、石河子三个国家级经开区整改提升，发挥好国家级经开区示范引领作用，加快推进准东兵团产业园区建设，按照“同股同权”的原则进一步理顺喀什、霍尔果斯兵地园区管理体制，推动兵地园区合作交流，融合发展。推动产业发展深度融合，加强产业布局、产业要素、资源开发、重大项目落地等方面的协商合作，强化兵地间、区域间的产业分工协作和资源要素优化配置共享，促进区域兵地产业项目和骨干企业集聚发展，形成优势互补、错位发展、市场共享的产业发展格局。兵地国资委签订战略合作框架协议，积极协调自治区相关部门、煤炭企业和运输企业保障盛源热电、天富、天铝等兵团重点企业生产要素供应。兵地共同出资建设乌鲁木齐综合保税区，推进乌昌石国家自主创新示范区建设，联合制定《在准东经济技术开发区建设兵团产业园区乌鲁木齐产业园区的实施意见》，统筹协调推进准东经开区兵团产业园区建设。

（四）兵地普惠公共服务促进各族深入交往交流交融

习近平总书记强调，“做好群众工作，把人民群众安危冷暖放在心上，雪中送炭，纾难解困，扎扎实实解决好群众最关心最直接最现实的利益问题、最困难最忧虑最急迫的实际问题。”[3]教育和医疗深度融合是兵地广大职工群众最关心的问题之一。兵地联合召开新时代兵地教育深度融合发展推进会，实现兵团各级各类学校与地方学校签订互助协议。2022年兵地10对高校、20对中职学校、590所中小学（幼儿园)建立“手拉手”结对互助关系，选派1 600 名干部教师赴南疆农村幼儿园支教，自治区350 名中小学教师到兵团学校参加培训。共同推动兵地医疗联合体、专科联盟建设，石河子大学医学院第一附属医院玛纳斯分院（玛纳斯县人民医院）正式揭牌成立。加强医疗卫生合作，2022 年，兵地64 所医院（卫生院）开展结对共建活动，兵地互认医疗机构增加至1 078家，2 090所兵团医疗卫生机构全部向地方群众开放。另外，社会保险方面，构建兵地一体化社保（医保）平台，实现兵地“五证合一”信息互联、社保数据“互查互认”，2022年，兵地社保卡在334家兵团医疗机构和1 035家兵地互认医药机构“一卡通办”。

(五)共同推进基础设施共建共享

伊阿铁路、精阿铁路、奎屯河引水等一批兵地重大基础设施项目顺利实施。兵地共同推动构建以铁路、高等级公路为主体的陆桥、环塔、环准、沿边“四大综合交通运输通道”，继续推进G3012—28团—库尔勒机场、北屯市—一八二团—黄花沟、一八四团沙吉海—福海公路等重点交通项目建设。协同落实好河湖长重点任务，共同推进奥依昂额孜、玉龙喀什等水利枢纽建设项目，优化流域工程布局及水资源配置，不断提高水资源保障能力。加强兵地能源统筹协调，在规划布局、重大项目建设等方面，同步规划、同步建设。哈密市兵地融合大道、艾力西湖大桥顺利建成通车，尉犁—三十五团高速公路、奎屯河引水工程等重大基础设施项目稳步推进，第九师巴克图和第十三师火箭农场接入新疆电力主网工程前期工作稳步推进。

(六)兵地共谋文旅发展，文化交融共建不断深入

新疆维吾尔自治区文化和旅游厅携手兵团文化体育广电和旅游局，与昌吉州、兵团第六师联动，召开江布拉克景区和兵团奇台农场一万泉共创国家5A 级旅游景区推进会暨2022 年兵地文化和旅游融合发展工作座谈会。兵地双方围绕文化资源和设施共建共享、文艺创作和演出优势互补、文物保护和利用一体推进、旅游发展互利共赢、文旅人才交流共用五大方面15项具体工作任务开展深度合作，联合签发了《2022年深化兵地文旅融合发展工作要点》。2022年，兵团文旅部门对九师小白杨文化旅游区进行现场调研，稳步推进其创建国家5A级旅游景区。兵地共同推进“文化润疆”工程。开展“送文化下基层”演出，兵师团三级博物馆、文化馆（图书馆、美术馆）等免费向职工群众及周边地方各族群众开放。向地方各级机关、乡镇村赠送《兵团日报》《当代兵团》《兵团画报》（双语）等报纸刊物。

(七)兵地融合示范区建设高质量发展

2019 年3 月，按照党中央决策部署，新疆维吾尔自治区党委、兵团党委决定把兵团第八师石河子市和玛纳斯县作为兵地融合示范区先行先试，取得了一些显著的成绩。2020 年10 月，投资5 亿元建设的石玛大桥建成通车，开通石玛城际公交，实现两地主城区15 分钟直达，实现了石玛兵地融合在广度上再拓展、在深度上再挖潜。石玛两地建立师市与玛纳斯县，团场与乡镇、连队与村庄三级结对机制；利用师市教育、医疗、科技优势，建立丰富多元的兵地合作平台，推动实现兵地学籍互转、医保互认、科技共享，提升区域整体医疗教育科技水平，打造石玛兵地融合教育示范区；石河子市加强与玛纳斯县人民医院交流，建立双向培养机制，提高玛纳斯县医疗专业水平和服务能力；产业发展互利共赢方面以西部牧业为载体，整合石玛两地畜牧产业资源，扩大优质牛羊养殖规模，完善两地牛羊肉屠宰、分割、深加工、销售产业链条，持续推进兵地融合在深度上实现再升级；完善基础设施共建共享，坚持兵地统一规划、同步推进，实现互联互通。推进师团干线公路与玛纳斯县连接线改造，打通石玛之间“断头路”，推进铁路专用线建设，开通更多城际公交线路，形成兵地交通“一张网”；在产业发展互利共赢方面，结合兵地双方优势，通过差异化发展，实现产业互补。围绕纺织、物流、能源等方面，与玛纳斯县合作建设兵地融合发展试验区。

三、新时代兵地融合发展工作上存在的挑战

兵地融合发展工作在自治区党委的统一领导下，兵地各级目标同向、工作同步、责任同担，为实现新疆工作总目标融心合力。但对标新时代党的治疆方略和党中央关于兵地融合发展工作的部署要求，还存在不少问题。

（一）沟通协调体制机制不够完善、运行不够顺畅

自治区和兵团不断创新兵地融合发展体制机制，建立了决策沟通协调的工作机制，特别是兵地之间上层关系好、合力强，建立起沟通有效、执行有力的沟通交流机制。但在实际运行中仍存在不够健全完善，各层级不够平衡问题，因而师市与地州、团场与县市之间虽然大多也成立了领导小组、建立了联席会议机制，可是作用发挥的还不够好，有的开了会，达成意见的事落实不了，涉事兵地单位处理矛盾难度大、时间长、成本高、效率低。比如，投资40 亿元的奎屯河引水工程，以供水、灌溉为主，兼顾防洪、发电等综合利用，该工程建成后，可改善灌溉面积190 余万亩，惠及七师及周边地方县市，兵团从“十一五”开始谋划，并同步启动项目前期，由于项目审批前置要件中涉及与乌苏市、沙湾市、奎屯市等地方，水、土地、环评等大量协调工作，耗费大量精力，直到“十三五”末才完备项目前期各种手续，2020年才开工建设。

(二)兵地共谋“一带一路”核心区建设合力不够

2018 年，兵团出台参与“一带一路”2018—2030规划，但从实际执行的效果来看，既在兵团内部没有形成合力，也未与自治区形成合力有效参与到自治区五大中心建设。一是在兵团内部各师市之间没有形成合力，如同处在乌鲁木齐市半小时、一小时经济圈的第十二师、第六师五家渠市、第八师石河子市尚没有形成融入“一带一路”核心区建设协作分工机制，各自的优势没有充分发挥。二是兵团医疗机构尚未纳入“一带一路”建设规划。在丝绸之路经济带核心区医疗服务中心建设中，兵团的医疗机构尚未纳入，缺乏来自国家层面在资金、基础建设、医疗设备、人才培训等方面的有力支持。

(三)兵地社会管理协作不够、效果不够理想

习近平总书记指出：“要加强和创新基层社会治理，使每个社会细胞都健康活跃，将矛盾纠纷化解在基层，将和谐稳定创建在基层。”[4]近几年，随着健全“政”的职能改革，兵团团场、连队在治理上初步走上了法治化、制度化、民主化轨道，取得了明显进步。但在与地方县市和乡镇协作上还有较大差距。一是缺乏共建共治共享理念。在处理兵地共管社会、兵地结合部，基本还是“铁路警察，各管一段”，面对群众矛盾、纠纷甚至推诿扯皮。二是未形成群众工作合力。做好群众工作既是一项基础性、经常性、根本性工作，也是推动社会和谐进步的重要保障。面对兵地群众日益复杂的混居情况、土地相连的生产环境和日趋多样化的诉求和纠纷，单靠兵团或地方一方力量无法有效解决面临的新问题和新矛盾。

(四)兵地共同推进生态环境保护存在薄弱环节，联合执法能力还有待加强

坚持绿水青山就是金山银山理念，坚持尊重自然、顺应自然、保护自然，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主，守住自然生态安全边界[5]。担当“生态卫士”是习近平总书记赋予兵团的新使命，与地方共同搞好生态环境建设、保护好金山银山、冰山雪山是兵团义不容辞的责任，也是践行绿色发展理念的时代要求。但存在一些不容忽视的问题。历史遗留问题长期得不到解决带来新问题。比如，“牛坑”“宁夏湾”于2008年确权勘界就已划归十二师一○四团，但至今乌鲁木齐市有关部门仍在办理项目土地、规划、施工许可、市政管理等手续，社区管理仍由地方负责，第十二师生态环境部门按照属地管理原则查处群众举报环境问题却难以履行职责。

(五)解决兵地同域同城不同政策问题需加大力度

兵地存在“同域同城不同策”，是个“老大难”的问题。一是在公共服务均等化方面，兵地间要求不统一、标准不一致、口径有差异。比如，第十二师师域内一○四团、五一农场、三坪农场、头屯河农场、西山农牧场呈扇形环绕乌鲁木齐南、西、北三面，却不能享受与乌鲁木齐市同样的公共交通出行服务。“煤改气”“煤改电”的燃气补贴与电价补贴的问题、基础设施配套费的返还问题，兵地企业“同城不同策”。二是在大学生就业补贴政策方面，兵团与地方政策衔接还不够顺畅。如毕业生学费代偿没有与自治区院校同步，塔里木大学毕业生不能享受自治区高校在地方基层就业后学费代偿的政策。

四、推动新时代兵地融合发展的对策建议

党的二十大报告，指出，“贯彻新发展理念是新时代我国发展壮大的必由之路”。[6]新发展理念是指导我们建设中国特色社会主义现代化强国的指导思想，也是指导推动新时代兵地融合发展的重要思想。

（一）以创新发展理念，共同推动完善兵地融合发展工作机制

一是创新完善各层级兵地融合发展领导体制和常态化工作机制，建立考评考核机制。创新推进兵地融合发展领导体制，完善联席会议制度，形成制度化、常态化工作机制，建立规划实施、重大问题协调沟通长效机制和区域协调发展创新机制，强化社会管理与地方协作机制，如“一带一路”核心区建设协调机制，加快历史遗留问题和纠纷处理。二是创新完善利益调节机制，建立利益分享机制、利益补偿机制、利益纠纷仲裁机制等。兵地双方成立联合督查组，定期对兵地融合情况进行督促检查并通报，有序推进兵地全面深度融合发展。

(二)以协调发展理念，统筹兵地一体化的规划，共同推动兵地融合发展示范区建设

一是建立兵地融合发展规划体系，加强兵团与地方规划的衔接。共同编制《兵地融合发展规划》。建立兵地融合项目实施的资金保障体系，设立兵地融合项目资金。统筹制定兵地中长期融合发展规划，统筹推进城镇布局、生产力布局、基础设施建设。建立统一的兵地经济相互嵌入融合发展政策，包括财税、投融资、城镇嵌入建设、园区共建、产业发展、企业相互参股、兵地混合所有制等方面，形成有效的利益联结机制。二是兵地双方要拆除行政壁垒、打破行业、部门垄断，推进市场化进程，形成统一大市场。以市场为导向，以产权为纽带，培育壮大一批在区域内具有带动性的融合型产业项目和大企业集团，构建优势互补、合作共赢、共融发展的区域产业体系。三是高标准打造兵地融合发展示范区建设。着力做好图木舒克市与巴楚县，石河子市与玛纳斯县，六十二团与霍尔果斯市兵地融合示范区各项工作，在推进兵地一体化发展上率先取得突破，着力在公共配套共用、自然资源共享、生态环境共护、发展政策共制等关键性融合上达成共识，形成一批可学习、可复制、可推广的兵地融合发展经验。三是兵团全方位参与自治区“一带一路”核心区交通枢纽和商贸物流、文化科教、医疗服务、区域金融中心建设，扎实推进核心区“五大中心”建设。兵地协同开展第二师铁门关市中巴经济走廊重要节点国家物流枢纽中心建设。探索推进兵团（乌鲁木齐）商贸物流中心建设，将第十二师建设成为新疆丝绸之路经济带核心区重要节点和乌昌石城市群功能优化区。配合自治区推动喀什、霍尔果斯经济开发区与兵团分区及周边产业园区协同发展，优化区域生产力布局，培育西出东进产业集群。

(三)以绿色发展理念，共同推动兵地生态环境保护

以绿色发展理念推进新疆生态环境保护，治理大气污染，建设人与自然和谐共生的美好新疆。推动绿色发展，建设生态文明，重在建章立制，用最严格的制度、最严密的法治保护生态环境[7]。一是兵地生态环境联合保护。加强兵地生态环境保护联合执法。积极探索制定统一的监督执法正面清单，参与“乌—昌—石”“奎—独—乌”区域环境执法交叉检查。严禁“三高”项目落地，统筹推进兵地生态保护红线科学划定工作，配合自治区开展兵团生态保护红线勘界定标工作，推动制定兵地统一的流域开发利用和保护规划，加强叶尔羌河、塔里木河、喀什噶尔河流域综合治理及湿地管理和保护。二是推进兵地监测数据互联共享。与自治区应急管理平台联网，建立完善兵团生态环境领域风险源信息库、突发环境事件应急处置专家库，统筹推进环境应急物资储备库建设。

(四)以开放发展理念，共同推动兵地对外开放载体和平台建设

2018 年12 月，习近平总书记在改革开放40 周年大会上强调，“改革开放40 年的实践启示我们：开放带来进步，封闭必然落后。”[8]以开放发展理念共同推动喀什、霍尔果斯经济开发区兵团分区和塔城重点开发开放试验区第九师片区基础设施建设，以开发区为平台，加大招商引资力度，推动落地加工、边境贸易、电子商务等企业落地兵团开发区。会同自治区积极申报中国新疆自由贸易试验区。争取国家发展和改革委员会加大“一带一路”中央预算内投资专项的支持力度，支持第九师申建巴克图保税物流中心（B型），加大第九师边民互市贸易进口商品落地加工试点区基础设施支持力度，指导巴克图经济技术开发区建设跨境电子商务产业园等。

(五)以共享发展理念，共同推动兵地干部人才交流

以共享发展理念，推进兵地干部人才交流常态化、规范化。进一步制定完善兵地干部人才交流规划，鼓励地方与兵团人才的合理流动，建立长效机制。形成干部交流、相互挂职和人才流动常态化、规范化、制度化。坚持以人民为中心的理念，着力在公共服务设施共用、自然资源共享、生态环境共护、发展政策共制等关键性融合上达成共识、取得一致，制定实施兵地社会救助同区域同政策。提高社会救助标准，落实低保、特困人员救助供养、临时救助、价格临时补贴等政策，切实提高困难群众基本生活保障水平。