黑龙江省县域营商环境优化路径研究——基于绥化市的模糊集组态检测

陈 誉，任树伟

(黑龙江科技大学 管理学院，黑龙江 哈尔滨 150020)

1 引言

营商环境优化是“十四五”时期促进社会经济高质量发展与推动经济发展方式转型的重要抓手，如何快速、高效地实现营商环境优化具有十分重要的现实意义。深化“放管服”改革、优化营商环境，才能有效激发市场活力和社会创造力。近年来，随着“振兴东北”战略的实施，黑龙江省政府采取了一系列重要措施优化营商环境，使黑龙江省营商环境的各个方面越来越完善。习近平总书记在党的二十大报告中提出，要推动东北全面振兴取得新突破，不断营造良好环境，以创新引擎带动高质量发展，奋力书写东北全面振兴的时代新篇章。我国经济建设正面临新形势、新任务、新阶段、新条件下的高质量增长，优化营商环境，机遇与挑战并存。

根据世界银行发布的与营商环境有关的报告来看，营商环境是否良好直接影响投资增长率的增减，同时也影响GDP增长率的涨幅。营商环境归根结底就是企业的生长环境，判断一个地方营商环境的根本标准就是企业满不满意、受不受益，是否愿意继续投资。全国第七次人口普查数据显示，十年来的黑龙江省常住人口大量流失。表面上看，可归结于宏观经济发展状况不佳，产业结构升级缓慢，造成本地居民“以足投票”现象，但归根结底，营商环境不佳导致的生产要素净流出大于净流入和生产要素配置效率提升缓慢是制约地区经济高质量发展的根本原因之一(武靖州，2017)，“投资不过山海关”更是成为企业家与投资群体对该地区营商环境的一种形象表述(王光，2018)。当前，营商环境已成为制约黑龙江省经济高质量发展的关键掣肘。

绥化市作为黑龙江省人口大市，近年来已成为全国人口下降最快城市，2010—2020年十年间人口数量锐减超过3成，选择绥化市下辖的9个区县(除海伦外)作为案例研究目标样本，具有典型的案例代表性与区域同质性，为黑龙江省县域营商环境优化提供理论参考与案例研究支撑。

2 营商环境评价指标体系构建

2.1 指标选择

营商环境评价起源于世界银行的营商环境评价报告，刘江会等(2019)研究认为，世界银行提出的营商环境评价指标体系评价尺度过窄，没有考虑到互联网新时代与新模式对营商环境指标的新要求；李志军(2022)从营商环境的生态视角出发，对我国城市营商环境评价指标体系构建中提出包括公共服务指数、人力资源指数、市场环境指数、创新环境指数、金融服务指数、法制环境指数、政务环境指数七类外部环境指标；薛晴予等(2022)在既有的营商环境生态视角指标体系研究中，认为最突出的问题是指标体系的“用户思维”缺乏。 研究参照多方观点，结合数据的可收集性与地域特点，确定符合绥化市地区的营商环境评价指标体系，见表1。

表1 绥化市各区县营商环境评价指标体系

在表1中，一是考虑到绥化市地处东北地区，冬季供暖用热是该地区人民正常生产与生活所需的必要区域性特征因素，故加入该指标，体现出地域性与季节性特征；二是考虑到农业在绥化市(2020年农业对绥化市的经济贡献度为48.71% )的支柱性产业地位，研究还纳入了“农业投资吸引力”与“蓝天碧水净土森林覆盖指数”等二级指标；三是针对“用户思维”缺乏问题，在指标体系中纳入“基本公共服务群众满意度”“政务服务满意度”等体现用户视角的二级指标；四是针对“互联网思维”欠缺问题，研究还纳入了“网上政府服务能力”“网络平台质量”“‘双随机、一公开’监管覆盖率”等具有互联网因素与电子政务特征的二级指标。共计15个一级指标，78个二级指标，三级指标若干。

2.2 数据处理

2.2.1 数据来源

研究的部分相关指标数据来源于对绥化市各区县采取神秘顾客服务质量匿名监测，对政府相关服务指标进行综合评价打分，量化为可以衡量相关服务质量的具体分值作为原始数据。其他指标数据来源于各类规范性文件与报告数据，如《绥化市2020营商环境评价报告》《绥化统计年鉴(2020)》《中国主要城市道路网密度监测报告》等，最后归纳整理得到绥化市各区县(除海伦市)相关指标数据。

2.2.2 数据处理

首先，对原始数据进行标准化处理，将数据空缺值或横向差值过大的奇异值进行平均化估计或取其他相近案例同位值替代。然后对原始数据值进行审定，确定该指标项最优值与最差值，采用前沿测距法(DTF)将某区县所有指标进行无量纲化处理，具体公式为：

正向指标：

(1)

负向指标：

(2)

式中，qi表示第i项指标原始值，max(qi)表示第i项指标最优审定值，min(qi)代表第i项指标最差审定值(最小值为0)。

其次，对数据进行进一步加权处理，由于二级指标与三级指标所得的DTF值只能进行最优距离相对比较，需进一步处理得到一级评价指标的加权分值，且缺乏不同指标类型的权重分配依据，故研究参考其他学者观点(李志军，2019；杜运周等，2020)，按变异系数法赋权重后予以加总，得到绥化市下辖各区县(除海伦市外)的营商环境评价分数结果。

最后，进行模糊集隶属度分数转化。绥化市营商环境评价分数结果显示，市辖区北林区多项指标以较大幅度差在各区县中排名领先，为防止营商环境评价原始得分极值对QCA模糊集分数造成区间分布影响，研究采取直接法以25%上下四分位区间校准原始得分，从而将各前因条件得分与营商环境评价结果分值得分转化为模糊集隶属度分数(见表2)。转化公式为以下内容。

表2 模糊集校准与描述性统计

模糊集上位分数校准公式：

min(qi)+[max(qi)-min(qi)]×75%

(3)

模糊集交叉点分数校准公式：

min(qi)+[max(qi)-min(qi)]×50%

(4)

模糊集下位分数校准公式：

min(qi)+[max(qi)-min(qi)]×25%

(5)

式中，qi表示第i项指标营商环境评价得分原始值，max(qi)表示第i项指标最优审定值，min(qi)表示第i项指标最差审定值。

3 组态检测分析

3.1 必要性检测

在模糊集组态检测之前，需要对前因条件进行必要性分析，以检测不同前因条件是否为高营商环境结果的必要性条件，表3报告了Rstudio对单个不同前因条件的必要性检验结果，综合Yfs(高营商环境模糊集)与～Yfs(非高营商环境模糊集)分析结果来看，除一级指标“登记财产”与“办理建筑许可”外，其余指标的必要性一致性分数普遍不构成结果Yfs的必要条件(必要性<0.9)。

表3 fsQCA单个前因条件必要性检验

由于fsQCA只能判断一级指标“登记财产”与“办理建筑许可”是否为结果Yfs的必要性条件，但无法量化分析在何种程度上两者为结果Yfs的必要性条件，研究还对不同前因条件进行NCA必要性检测分析，以确定该必要条件的效应量水平。

在NCA必要性检测分析中，利用不同前因条件Xi对结果Y的取值在平面坐标轴上的抑制作用确定其必要性条件水平(Dul，2016)，以效用量水平代表不同的必要性条件产生特定结果所需要的最低限度水平。 表4报告了Rgui 4.13版的上限回归分析(CR)与包络分析(CE)并行的分析结果，两种分析方法检验了不同前因条件的效应量水平。表5报告了以CR方法分析的量化瓶颈水平。在NCA必要性检测方法中，要使不同前因条件成为结果的必要性条件需要满足两个条件：其一，效应量水平较高或上限区域占比面积较大(低水平0≤d<0.1，中等水平0.3≤d<0.5，高水平d≥0.5)(Dul，2016)；其二，蒙特卡洛仿真置换检验结果P值显著。

表4 NCA上限区域分析与包络分析结果

表5 NCA瓶颈水平分析结果

综合来看，指标“办理建筑许可”与“登记财产”不仅结果显著(P<0.1)，且效应量d达到高水平，其中“办理建筑许可”CR回归分析方法效应量为0.497，考虑到数据统计与计算校准过程中的微小误差，以及更为精确的CE包络分析效应量达到0.557的高水平，仍接受0.497为达到效应量高水平0.5阈值，仍然将该指标视为满足必要条件的检测条件，将其视为质蕴含项，方向期望值设定为1。

此外，“获得用水”“劳动力市场监督”“政府采购”等指标虽然P值显著，但效应量较低(<0.5)，无法满足高水平阈值要求，综合NCA瓶颈水平表来看，与“办理建筑许可”与“财产登记”指标相比，在Y值取较低水平值时(≤50)，三者为不必要条件，方向期望设定为无预期状态。

3.2 反事实分析与充分性检测

由于缺乏反事实分析的具体理论与现实依据，研究假设所有前因条件单独存在或不存在时，均不影响结果发生，根据前文必要性检测结果，设置必要条件的预期期望值为1(必然发生)，得到增强型简约解。再利用Rstudio中的函数式剔除重复性逻辑余项后得到增强型中间解(阿德里安·杜萨，2016)。

将增强型中间解与简约解进行路径比较，可以区分条件组态中存在的核心条件与边缘条件(拉金等，2005；杜运周等，2017)。表6报告了针对不同前因条件的组态检测增强型中间解结果。检测结果表明，实现高营商环境情景的条件组态共有三个，分别将其命名为H1a、H1b与H1c。其中，H1b组态与H1c组态构成核心等价组态(Fiss，2011)，H1a组态与H1c组态具有相同的一致性与覆盖度。

表6 实现高营商环境情景的条件组态

3.3 稳健性检验

设置校准交叉点阈值不变，将式(3)与式(5)中的上下位区间阈值分别从25%改为10%，对数据进行再分析，以相同步骤重新开展充分性检测分析，并得到相同的条件组态观测结果，仅存在较小的覆盖度差异。由此可以认为，研究的组态检验结果是稳健的。

4 检测结果分析

第一，在H1a组态解中，以“开办企业”与“办理建筑许可”为核心条件，与政府服务核心条件互补，显示出政府与市场关系的“掠夺之手”模式(Frye和Shleifer，1997)，即形成政府以行政审批为主要管理手段的低公共服务治理模式。

该组态解呈现出以政府行政管理为核心的营商环境非市场化建构局面。根据相关研究(付强等，2011)与经验来看，该模式在市场环境建构初期对经济发展贡献积极作用，有利于制定政策大方向与校正市场发育不足的缺陷与自发因素。但从长期维度来看，该模式将导致市场要素自由流通与资源配置受阻，政府“掠夺市场”特征随时间增长而愈发明显，阻碍市场高效率配置资源，寻租与腐败、市场分割等弊病逐渐暴露，经济活动的制度性交易成本也将随之上升，大刀阔斧的行政改革不可避免。

从现实角度来看，2022年12月最新修订的《黑龙江省优化营商环境条例》将营商环境定义为“企业等市场主体在市场经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件”，这显然是对营商环境的一个非常狭义的定义。在该文件政务环境部分的第十四、第十五、第十六三条中，以大篇幅内容对政府政务服务做出细致规定，对政务服务的流程标准化、服务质量评价、监督与投诉等均做出了详细要求。可见黑龙江省政府当前营商环境的优化思路重心正是“放管服”改革的举措，力求降低制度性交易成本，提升政府行政效能。

第二，相较于H1a组态解，虽然H1b组态解在前者基础上保留了具有“政府掠夺之手”性质的核心条件，但“登记财产”与“缴纳税费”等具有降低制度性交易成本性质的指标条件成为新核心条件，且“政府服务”指标条件不再成为互补的核心条件之一。

从营商环境的生态视角来看，此路径解表明在既有的“政府掠夺之手”模式背景下，通过改善与提升政府公共服务，降低制度性交易成本，形成政府与市场“补偿共生”式的高营商环境情景路径是可能的。政府行政管理与行政审批，能够有效监管和校正市场运行，政府有效监管的同时提供高质量的社会公共服务，对政府“掠夺之手”造成的负面作用和影响进行补偿与修复，给予市场经济主体合理的生存与发育土壤，达到政府与市场关系的动态均衡。

但从政府与市场关系角度来看，该模式仍然代表政府在社会治理与经济发展过程中的错位，政府被迫采取措施纠正自身行为对市场造成的扭曲。在研究的案例检测分析中，绥化市辖区北林区符合该组态模式。不难理解，北林区作为绥化市市辖区，能够同时拥有强有力的行政管理效能与相对优质的公共服务和公共基础设施。在同等的“政府掠夺之手”治理模式下，北林区相对优质的公共产品与政务服务，无疑会对政府造成的损害形成高补偿性。

显然，基于黑龙江省的治理惯性现状来说，H1b组态解具有较强的现实适配性，但该模式要求地方政府提供相对优质的公共产品与政务服务，无疑会增加各地方政府，特别是非核心地位的县级中小城市的财政支出压力。在本研究的全部案例样本中，除绥化市辖区北林区外，其余各区县均不符合该组态解路径。

第三，H1c组态解与H1b组态解由于拥有相同的核心条件，只存在边缘条件差异，两者为核心等价组态。综合比较来看，H1c组态解新增了“市场监管”与“注销企业”指标，但同时与“政府采购”与“劳动力市场监督”指标项互补，体现出市场导向的“竞争型”政府与市场关系，政府减少对市场资源与要素的占有和调配，以减少“掠夺之手”对市场经济的负面效应，强调市场在资源配置过程中的作用。换句话说，H1c组态解是在H1b组态解的基础上，一种政府有序退出，市场充分发育的竞争型现代政府与市场关系。

H1c组态解虽然新增了“获得用气”指标项，但是同时也与“获得用水”指标项互补，该两项指标在基础设施的现实意义上具有同质性特征，因此将该两项指标变化视为无差异结果。

相较于H1b组态解，H1c组态解更强调具有现代市场经济特征的有序竞争，在国家“放管服”改革深入推进的背景下，“创新政府监管，促进公平竞争”“提供高效服务，营造便利环境”的改革方向与该组态解本质上具有相同的内涵。强调政府在部分领域有序退出，并不是指应当全方位市场化，走小政府道路，鼓吹市场万能论，而是在政府低效率领域引入市场机制，减少对市场行政指令式的扭曲性干预，培育创新优质市场主体，促进市场主体的活力与创新能力。这一组态模式对于当前黑龙江省县域城市规划建设高质量营商环境情景，更具有普遍的现实目标意义。

第四，综合来看，在三种组态路径解中，有两项指标特别值得关注。

其一，“获得用热”指标所代表的供暖服务是黑龙江省人民日常生产生活的刚需，在所有组态解中都未呈现出与高营商环境情景之间的任何相关性。从现实角度考虑，造成该现象可能的原因是，取暖用热是黑龙江省乃至大部分北方地区人民日常生活所需的必要条件，与是否构成高营商环境之间不存在严格相关性。从集合视角来看，虽然缺乏“获得用热”会对生产生活造成重大影响，但是“获得用热”并不能必然导致高营商环境情景，甚至还可能因为增加了生产生活的成本支出而成为一种不利条件。此外该指标也存在明显的季节性特征，这更加弱化了与结果情景之间的相关性 。

其二，在三种组态路径解中，“政府服务”指标均为缺失项，在H1a组态路径解中为关键缺失项，这种组态分析结果是反经验的。通常来说，人们倾向于认为政府所提供的公共产品与公共服务的质量与数量，和营商环境之间呈正向关系。这种组态分析结果实则暗含了这样一种内涵，即研究所提供的与“政府政务”一级指标相关的次级指标的原始评价得分普遍较低，或其变异系数分布较为离散，从而影响了转化为QCA模糊集得分的值对高营商环境结果的相关性与覆盖度。换句话说，研究所收集的案例样本中，政府服务水平普遍较低。

5 结论与对策

5.1 研究结论

对案例样本的组态研究分析发现，达成黑龙江省县域高营商环境的路径解共有三种。在三种不同的组态解路径中，不同条件组态实际上代表着不同的政府与市场关系模式，分别为政府管制式治理的“掠夺之手”模式、政府对市场的“补偿共生”模式，以及政府退让的“有序竞争”模式。

研究认为：

第一，“掠夺之手”的路径模式中政府过分挤出市场，虽短期有效但不可持续发展，仅适用于营商环境构建初期，用以校正市场的固有缺陷，随着时间的推移，行政改革不可避免。

第二，“补偿共生”的路径模式则呈现出较好的历史与现实适配性，也表现在强政府条件下，实现高营商环境情景也是可能的，但需要较大规模的公共产品与政府服务的投入与维护，对地方政府的资源调度与财政资金提出相应要求。

第三，“有序竞争”的路径模式是相对更为适配的高营商环境实现路径，但需要良好的市场竞争秩序环境与行之有效的政府监管，对政府行政效能提出一定要求。

第四，在研究收集的目标样本中，“政府服务”指标在所有路径模式中与高营商环境情景之间的相关性不显著，这显示出当前县域政府所提供的政府服务水平是低效的。从黑龙江省发布的条例文件来看，充分发挥政府作用，提升政府行政管理与政务服务效能，从而降低制度性交易成本，是一种合理的改革措施与改革方向。

5.2 政策建议

多方研究揭示，导致黑龙江省县域营商环境不佳的原因是多重并发的，如自然环境较差、思想观念保守落后、政府部门界定不清、高素质人才大量外流[11]、历史与经济结构惯性[13]、法治观念淡薄、法制不健全[12]等。结合目前黑龙江省开展的全省优化营商环境专项行动，制发的《黑龙江省营商环境评价体系》《黑龙江省2022年优化营商环境专项行动方案》法规文件，以及制定的《黑龙江省产业振兴行动计划(2022—2026)》和22个产业专项行动方案，黑龙江省正视问题、标本兼治，围绕解决群众最反感、市场主体最困扰、制约发展最突出的问题，打出优化营商环境组合拳。根据本研究分析得出的营商环境优化路径解，提出以下政策建议。

第一，充分发挥政府在营商环境优化中的主导作用，必须着力转变政府自我定位，转变思想观念，从社会经济活动的管理者、规制者身份向社会经济活动的服务者、安排者转变，减少政府官僚行为的越位、错位、缺位对社会经济的扭曲性干预。改作风优环境、抓招商上项目、推进民营经济发展是抓经济发展的重要抓手，对于解决当前制约经济社会发展的突出问题、满足百姓对美好生活新期盼、推动经济社会高质量发展，具有特别重要的意义。深化营商环境相关的政府机构改革，全面创新政府治理机制，继续深入推进“放管服”改革，特别是一些显性成本隐性化的现象，切实降低市场主体的制度性交易成本。

第二，除了切实降低制度性交易成本之外，还应该特别注意降低市场主体的市场交易成本，这点并没有引起足够的重视。优化营商环境是复杂的系统工程，必须要用系统思维统筹谋划、协同落实。黑龙江省在工作中深刻感到，对于欠发达地区，如果不考虑本地情况的独特性和复杂性，只是简单复制、照抄照搬先进地区经验，效果一定会大打折扣，必须全面考虑各种因素、做好顶层设计、加强整体协同。在推进落实上，既强调“块”的责任，更注重“条”的作用，指导省直单位系统延伸、基层拓展，将先进理念、工作方式、业务规范向全系统推广、向科所队普及，实现上下同标准、系统同创优。黑龙江省由于独特的历史与体制惯性因素，国有企业体量大、比重高，甚至影响政府政策导向，挤占民营经济发展空间，市场化竞争不够充分，许多企业中介服务、政策配套服务、物流与融资渠道等市场交易成本负担仍然较高。政府应当充分发挥政策导向作用，培育或引进一批企业服务单位或社会服务单位，充当经济的润滑剂，对本地区的营商环境形成高补偿性。

第三，要加大基础设施和公共产品的投入与维护，组态分析中，多条路径解的组态与“政府服务”互补，表明当前黑龙江省县域政务服务对营商环境促进作用十分有限。为此要加大“放管服”改革力度，进一步压缩审批事项，优化工作流程。全力创优营商环境，努力打造公平正义的法治环境、融资高效的金融环境、公平竞争的市场环境、绿水青山的生态环境。坚持“一切围绕企业转、一切围绕项目干”的服务理念，积极构建“亲”“清”政商关系。随着《黑龙江省“十四五”数字经济发展规划》的出台，黑龙江省提出了构建“互联网+政务服务”的转型理念。黑龙江省应当抓住机遇，着力提升网上政府服务能力、政务服务便利度、政务服务满意度、与省级政务服务平台数据共享度等，补足政府服务这块营商环境优化的短板。