学习型城市建设国际比较与启示

○房 睿

伴随着社会进步的同时，人口增长、就业压力、经济格局巨变、人口素质、老龄化等一系列问题也日渐凸显。各个国家开始意识到，让国民坚持终身学习可以有效缓解社会压力与矛盾。终身学习不仅关乎个人能力的提升，也是社会未来发展的关键，更是建设新时代活力城市的驱动力之一。我国的学习型城市建设起步虽晚，但发展速度很快，发展潜力巨大。近年来，国内许多城市在发展中都把建设学习型城市作为城市规划的任务和目标，将建设学习型城市作为城市高质量发展的助推器。

一、学习型城市发展脉络

（一）从“教育型城市”到“学习型城市”

“学习型城市”这一概念，起源于20 世纪70年代初期的教育型城市。1973 年，经合组织提出创建“教育型城市”，并从其成员国中选取7 座城市参与建设。这7 座城市是加拿大的埃德蒙顿、瑞典的哥特堡、奥地利的维也纳、苏格兰的爱丁堡、日本的挂川、澳大利亚的阿德莱德、美国的匹兹堡。选取这7 座城市是由于其在城市建设过程中，都将教育放在核心位置，目的是凸显“教育型城市”的内涵，以求依托教育来实现经济的可持续发展，从而改善市民的生活。

首批7 座试点城市在20 年的实践探索中，积累了丰富的经验。经合组织将这些经验集合起来，形成了题为《终身学习的城市战略》的研究报告，并在1992 年第二届国际教育型城市会议上提交了该报告。根据这些城市的实践经验，该报告提出了学习型城市建设的实施途径，并强调“城市是组织终身学习的最佳实体”。自此，“学习型城市”这一概念用语正式提出，并引起世界各国的广泛关注。

（二）国际组织积极推动全球学习型城市建设

20 世纪90 年代之后，在国际组织的积极推动下，学习型城市理念在世界范围内得到进一步拓展。面对全球性学习型城市建设浪潮，许多国际组织展开了系统的研究和推进活动，提出了学习型城市建设的理念、原则和评估框架。同时，经合组织、欧盟以及联合国教科文组织等各大机构组织的项目及活动，也起到了广泛的国际影响与指导作用。

表1 国际组织开展的学习型城市项目

二、发达国家学习型城市建设特点

学习型城市建设的热潮逐渐席卷全球。许多发达国家在研究和推进学习型城市建设过程中取得可借鉴的宝贵经验，这为我国学习型城市建设提供参考和指引。

（一）英国——以学习型城市网络建设为重点

英国作为较早开始推进城市化的国家，最先感受到了城市化带来的成效及挑战。城市化带来的衍生问题促使英国政府逐渐开始重视教育在城市复兴中的作用。英国的学习型城市建设是以政府从宏观上主导总体方向和目标，并以网络建设为主要抓手来开展的。英国于1995 年开始建立学习型城市及社区网络，利物浦、爱丁堡等8 个城市联合组成最初的学习型城市网络。该网络有市政、私人部门和教育部门领导在内；网络中各个主体协同促进公共和私立部门的合作，以此来响应国家政府的终身学习策略；该网络鼓励各城市及社区之间进行互动，交流在建设学习型城市过程中获得的实践经验。1997 年开始，英国政府将学习型城市建设纳入全国终身学习体系建设策略中，并在全国范围内正式开始支持发展学习型城市网络。到现在已有近200 个城市加入学习型城市网络建设项目中［1］。

（二）韩国——以终身学习项目为抓手

韩国在20 世纪90 年代就已经开始了建设终身教育体系的实践，其以终身教育项目为载体，一方面可激发更多城市加入建设队伍；另一方面可通过项目为既有学习型城市提供持续的资金支持，调动其更有作为的积极性。

1.以学习型城市整体发展开展的项目。2002年开始实施的“优秀特色项目支援活动”在2006年更改为“一城市一特色”项目；2005 年的“学习型城市建设咨询项目”；2006 年的“学习型城市审核评估项目”和“学习结果标准化项目”；2007 年的“学习型城市网络项目”；2008 年的“学习型城市基础建设支援项目”和“学习型城市网络项目”，并于2009 年将该项目调整为从个人、学习型城市及广域层次的学习型城市三种类别中进行选拔并加以表彰，这使得学习型城市网络的建设进一步向纵深发展。

2.以提升目标利益相关者开展的终身学习项目。随着学习型城市建设的不断发展，韩国终身教育项目更加聚焦目标利益相关者的覆盖性。例如，针对弱势群体提升学习参与度的“多元文化家庭的社会融入项目”和“残障人士终身学习促进项目”；针对在职人员提升的“工作场所的终身学习中心大学的培育项目”；对于想进一步提升学历要求人员提供的“广播大学中心项目”以及为有扫盲需求人员设立的“成人识字教育项目”，这使得学习型城市建设更具有针对性，包容性也更加突出。

3.分层级开展的学习型城区项目。“市·道终身教育力量强化工程”将学习型城市建设的地域范围扩大到市·道，以发挥大中城市、发达城市的引领示范和辐射作用。而“幸福学习中心项目”则致力于满足边远地区、乡镇农村的弱势群体对终身学习的要求，这使得学习型城市建设成效进一步伸向基层。

4.适应时代发展的网络开发项目。积极开展网络信息化项目，如终身教育信息网项目、“在线终身学习门户网站”以及“韩国慕课”等项目的实施，使得全国的终身教育振兴院之间、学习型城市与非学习型城市之间、学习型城市与市民之间的信息交流渠道更加多元、畅通，各类群体接触终身教育资源、享受终身教育的便利性大大增加［2］。

（三）瑞典——以学习圈为依托发展学习型城市

学习圈属于瑞典非正规大众教育的学习形式之一，也是成人教育中最常见的学习形式，瑞典的学习型城市建设主要是围绕学习圈来开展的。第一个学习圈始于1902 年，由奥斯卡·奥尔森（Oscar Olsson）创立。他对于学习圈的基本观点精练为以下四点：“学习不是昂贵的；学习方法是简单的；人人皆可参与；参与者是平等的。”［3］

瑞典的《成人教育法》对“成人学习圈”给出的定义是：在制定好计划的基础上，一群志同道合的朋友对预先规定的科目和课题进行共同学习［4］。学习圈一般由5—10 人组成，学员们拥有不同的背景，且在学习的过程中能够让每个成员都成为积极的参与者，平等自由地进行交流。多数学习圈会定期或不定期地开展学习活动，由一名接受过培训且与其他学习者一样平等的促进者主要负责组织。学习圈的学员们共同致力于制定学习目标、学习内容及如何在团队中合作等方面。活动主要在晚上进行，这样能保证每一位学员均可以参加，也可以根据参与者的时间灵活安排。

随着学习圈的影响范围不断扩大，瑞典政府开始提供各方面的帮助和支持。在1947 年，瑞典出台了一部政府支持学习圈的新法律，规定每个符合基本条件的学习圈都能获得财政资助，政府支持力度较之此法律出台前加大很多。从20 世纪六七十年代开始，瑞典又陆续颁布了许多与公民参加学习圈或者其他学习培训、促进瑞典终身学习进程等有关的法规，已经形成了一套内容丰富、相互衔接、便于操作的法律体系。这使得瑞典的学习圈开展更加有法可依，保障了各项活动的顺利开展。

三、我国学习型城市建设过程及特点

我国学习型城市建设是以教育强国、国家创新、和谐社会、中华民族复兴为目标来发展的。在学习型城市建设过程中，党和政府发挥出主导作用，充分体现出社会主义制度的政治优势。然而学习型城市建设亦是一项复杂的社会系统工程，必须调动社会各方的积极性共同参与才能真正实现［5］。

（一）政府主导，政策引领学习型城市建设

1990 年以来，我国颁布了一系列涉及终身教育和终身学习的相关法律、法规及政策。直到2002 年党的十六大报告提出了“形成全民学习、终身学习的学习型社会，促进人的全面发展”，“学习型社会”首次在党中央的正式文件中被提出。随后，全社会掀起了建设学习型城市的热潮，近百个市（地）级以上城市先后提出建设学习型城市的目标，并进行了实践探索。随着全面建设社会主义现代化国家战略的提出，我国对于全民终身学习以及学习型社会建设有了新的要求。在“十四五”规划中提出要发挥在线教育优势，在党的二十大报告中提出“推进教育数字化，建设全民终身学习的学习型社会、学习型大国”。

表2 中国学习型社会建设相关政策与文件

系列政策和文件的出台，显示出党和国家对学习型社会建设的高度重视。这既是中国特色社会主义现代化建设的重要内容和发展目标，又为全国各地学习型城市建设提供了权威性的政策依据和方向指引。无论是过去、现在还是今后，推进学习型城市建设都是党和国家一系列相关政策的延续发展和必然走向。

（二）多方协作，合力加强学习型城市建设

党政主导下的“多力合一”整体性推进的运行机制，是我国学习型城市建设的政治优势和基本特点。

1.教育部门的支撑作用。我国的学习型城市建设主要是由教育主管部门牵头，积极推进各部门的协同合作。各级各类学校教育资源要延伸至社会（社区），使普通市民共享优质资源，通过打造区校终身学习联合体，学校与社区深度融合，支撑学习型社区、学习型城市的构建。

2.社区的基石作用。我国的基层社区和单位在创建学习型社区和开展社区教育的过程中，充分发挥着自我组织、自我管理、自我监督、自我服务等作用。社区作为居民生活的地方，在社区开展的教育与学习活动是实现终身教育的具体实践，社区教育在建设学习型城市过程中发挥着基石作用，我国的学习型城市建设一直依托于社区来开展各种形式的教育活动。

3.市民积极参与的主体作用。我国幅员辽阔，人口基数大，城市居民在构建学习型城市中起着不可替代的主体作用。创建学习型城市的终极目的也是为了城市居民的全面发展；其以广大市民的学习需求为中心，充分听取学员的意见与建议，在课程设计与安排、教学实施与评估等全过程中，发挥着城市居民的主动性和创造力。

四、全球学习型城市建设评价指标体系

学习型城市的建设是一个连续不断的过程，若要对其发展的真实状况做出准确测评就必须借助合适的评价机制来支撑，科学的指标来反映。全球范围内的各类国际组织及国家逐步建立了不同的学习型城市评估指标，并且从不同维度来评价城市发展情况，为提升全球学习型城市水平做出了指引。

（一）UNESCO 学习型城市的主要特征

全球学习型城市指标体系初步框架是以联合国教科文组织的名义制定的。运用山形墙、立柱以及基座阶梯的元素搭建出基本框架。框架中的三个基座分别代表了三个一级指标，即建设学习型城市的基础条件：强烈的政治意愿和承诺；所有利益相关者的参与；发掘并利用各类资源。山形墙的内容体现了通过建设现代学习型城市而带来的益处，包括以下三个部分：提升个体能力，促进社会和谐；促进经济发展，繁华城市文化；实现可持续发展。六大立柱反映了建设学习型城市的主要任务：从基础教育到高等教育的各种学习；充满生机的社区学习氛围；有效的职业场所学习；现代学习技术的广泛应用；通过学习提高品质、追求卓越；充满活力的终身学习文化。2013 年联合国教科文组织发布的这份指标将终身学习作为城市发展的主要战略，注重个人、城市与社会的可持续发展以及与教育之间的相互作用，体现了其包容性，具有全球意义［6］。

（二）TELS 学习型城市审计工具

1995 年，欧盟发布“迈向学习型社会”（TELS）白皮书，并在1999 年启动TELS 研究计划。该项目首先确定了影响终身学习的10 个领域，并通过调查全球18 个国家的80 多个城市在这些领域中所取得的绩效和进步，形成了一套学习型城市指标作为城市自测工具。这套工具不是单纯的统计，而是在鼓励城市发挥更大的创造力，并有助于学习型城市建设者更好地理解学习型城市的概念和内涵。该工具涵盖的十大领域为：承诺建设学习型城市；信息和沟通；合作与资源；领导力发展；社会包容；环境和公民权；技术和网络；创造财富、增加就业机会、提高就业能力；动员、参与和公民个体发展；学习活动和家庭参与。

（三）ISO 37120：2018

ISO 37120：2014（第一稿）是2014 年5 月15日在全球城市峰会（Global Cities Summit）正式发布的第一项国际标准。它以城市居民视角，从城市服务和生活品质角度提出了一套评价城市可持续发展水平的指标体系。ISO 37120 发布以来，在全球范围内得到了较大范围的实施。我国的一些城市，如深圳、泰州以及中国标准化研究院均采用此指标并结合本地实际研制发布了相关标准。但由于城市可持续发展涉及面广、东西方国家对某些标准的理解以及有些章节内容存在意见，ISO/TC 268/WG2 于2014 年5 月启动对ISO 37120：2014标准的修订工作，经过五次修改，于2018 年7 月正式出版ISO 37120：2018。ISO 37120：2018 的核心仍然是城市居民，为响应联合国发布的《改变我们的世界：2030 年可持续发展议程》，适时地调整了一些指标。修改后的标准更注重可持续发展目标，并通过与同类型城市的比较，起到相互学习和分享经验的作用［7］。

（四）我国学习型城市指标体系

随着我国学习型城市在全国范围开展，很多专家学者也在不断地探索与研究适合我国学习型城市建设的指标体系。2016 年，教育部组织中国成人教育协会、中国教育科学研究院等单位研制了“全国学习型城市建设监测指导性指标体系（试行）”，并于2017 年在北京、上海等8 个城市开展学习型城市建设监测项目实践，探索学习型城市测评工作机制，检验监测指标体系科学性。这套指标体系中包含5 个一级指标，15 个二级指标，62个三级指标（18 个定性测评指标、44 个定量测评指标）。2019 年，教育部职成司在全国启动了100个城市参加的学习型城市建设监测实践项目，对“全国学习型城市建设监测指导性指标体系（试行）”适当做了调整，取消了三级指标，设置了4 个一级指标（背景性指标、基础性指标、发展性指标、特色性指标），42 个二级指标，其中，定性测评指标15 个，定量测评指标27 个。此指标体系更易于各个城市开展学习型城市建设监测工作，更加精准地了解学习型城市建设的进程、质量和水平，从而达到提高终身学习实践效益的目的。

五、国外学习型城市建设经验对我国的启示

在学习型城市全球化背景下，我国亦可借鉴其他国家成熟经验，并结合具体国情进一步创新，来推进我国学习型城市高质量发展。

（一）地方政府加强政治意愿和承诺

上文中提到的英国学习型城市网络建设、韩国终身学习项目以及瑞典的学习圈的发展和壮大，都离不开政府的支持，并且在联合国教科文组织发布的全球学习型城市指标体系基础条件中，首要条件就是强烈的政治意愿和承诺。我国政府也十分重视终身教育和学习型社会建设，从党的十六大报告到党的二十大报告，连续强调建设全民学习型社会，特别是党的二十大提出要建设学习型大国，并且在北京召开的首届国际学习型城市大会上，与来自联合国教科文组织102 个成员国的500 多名代表共同发出“建设学习型城市北京宣言”，承诺将采取措施和具体行动，加倍努力，让城市发展成为学习型城市。这些做法都表达出我国政府对于建设学习型城市的积极态度。与之相对应的是各个地方政府，我国地域辽阔，经济发展程度有所不同，精神文明建设与物质文明建设同样重要，各个地方政府应采取更加积极的态度对待本地区的学习型城市建设。地方政府领导人要用长远的战略目光将学习型城市建设与本地区政治经济文化社会发展紧密联系起来，在学习型城市建设中展现卓越的领导力和前瞻性，鼓励民众、调动各方力量投入学习型城市的建设中，将学习型城市建设引向积极稳定的未来［8］。

（二）各城市应结合本地特色积极与世界接轨

全球化背景下，我国也需要时刻与国际发展同步，保持敏锐的洞察力，及时把握国际前沿发展信息，建立开放通畅的交流与合作渠道。我国要进一步深化对学习型城市建设的认识，明晰学习型大国的责任担当和意识，站在世界高度、全球视野，努力建设世界教育与人才培养的高地，积极开展与世界各国以及联合国教科文组织的广泛合作。截止到目前，北京、上海、广州等10 个城市已经加入全球学习型城市网络，并且北京、上海、杭州、成都4 个城市荣获了“联合国教科文组织学习型城市奖”。我国其他城市也要积极跟进，结合自己城市特点在学习型城市建设中发挥优势，提升城市竞争力，积极主动与世界接轨，尽快成为全球学习型城市网络中的一员；要积极参与国际政策对话、开展行动研究、获得能力建设支持、与具有共同愿景的全球学习型城市建立伙伴关系，通过分享和相互学习，开启、提升和发展学习型城市的建设工作。

（三）强化可持续发展目标

新发展理念下，终身学习、创建学习型城市是以实际行动来践行第七十届联合国大会通过的《2030 年可持续发展议程》。以可持续发展为目的的学习和活动需要将知识、应变能力、促进全球团结的意识和个人的责任感整合起来。因此，我国学习型城市建设要建立更加包容的学习环境，真正做到人人皆可学，加强市民对社会、对社区的归属感；培养市民对环境和生态的保护意识，鼓励市民通过自身行动，增强城市的宜居性。确保城市实现可持续经济增长目标的关键就是要有效地满足市民掌握工作和日常生活所需的知识、技能和态度的需求，这也是学习型城市建设的关键任务。赋予所有市民必要的能力，尤其是为弱势群体提供更加多元化的、更灵活的学习发展机遇，使他们也能跟上时代发展的步伐。这不仅能解决城市发展滞后、人才匮乏等老问题，还能化解不断增长的失业率和老龄化等新矛盾，并可有效应对因科技进步引起的劳动力市场不断变化的需求和挑战。

（四）加快教育现代化，支撑终身教育发展

党的二十大报告指出：“推进教育数字化，建设全民终身学习的学习型社会、学习型大国。”这不仅彰显出我国进一步加大学习型社会建设的力度，并且对新时代学习型城市建设提出了新的要求。近年来，我国互联网和信息化取得了显著成就，网络走入千家万户，网民数量世界第一。现代信息通信技术的进步开辟了学习方式和学习内容的新领域，为全民终身学习的实现提供了载体，也是解决区域和城乡教育差异的有效方法。我国要进一步加大多媒体、互联网等现代信息技术手段在教育领域的应用力度。首先，加强数字化环境创建，加大技术设备投入；其次，提高市民运用信息通信技术的能力；再次，还要不断升级技术，以增加市民通过各种途径获得学习的机会；最后，还要在传统的教育机构中提升技术应用的意识和能力，更要着力发挥各类远程教育机构、现代信息技术相关企业在教育数字化发展中的作用［9］。

学习型城市建设是新时代全球面临的新课题，我国在建设学习型大国的实践探索过程中，既要吸取各国的经验，又要保持本国优势与特色，用中国智慧和中国力量为全球可持续发展做出更大的贡献。