儋州洋浦一体化发展中的耕地占补平衡问题

桂一文 苏恩飞 杨大海

（海南农垦集团,海南 海口 511000）

耕地是粮食生产的先决条件，也是人类生存和发展的基础。改革开放以来，随着社会经济的持续发展，我国高度重视耕地保护工作，耕地占补平衡制度作为耕地保护的核心制度，是一项基本国策，在实施“藏粮于地、藏粮于技”战略的过程中，可以提升粮食综合生产能力，保障国家粮食安全。2021年8月《海南省自然资源和规划厅关于进一步加强和规范耕地占补平衡工作的通知》旨在落实补充耕地责任，保障粮食综合生产能力。儋州市积极响应省级号召，提高土地资源的集约化使用水平，以缓解儋州市内农业可持续发展与耕地后备资源匮乏的矛盾。

1 耕地占补平衡制度演进及儋州市落实情况

1.1 制度演进

涉及占补平衡政策调整的重要时间节点为2009年、2014年、2017年和2020年。2009年国家在建设项目占用耕地落实“占一补一、边补边占”的基础上，《国土资源部关于全面实行耕地先补后占有关问题的通知》进一步提出“所有依法报国务院或省级人民政府（含授权的城市人民政府）审批的各类建设用地，在省（区、市）或市、县报批用地前，必须先行完成补充耕地，做到先补后占”；2014年国家在原“占一补一、先补后占”的基础上，又进一步要求各地在落实耕地占补平衡时，除落实“数量平衡”外，还要落实“质量平衡”，即建设占用耕地要做到“占优补优、占水田补水田、耕地占补数量相等质量相当”；2017年，中共中央、国务院印发《中共中央 国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》，提出改进耕地占补平衡管理、拓宽补充耕地途径和资金渠道等改进措施；2020年，新修订的《中华人民共和国土地管理法》颁布施行，明确了“占用耕地与开发复垦耕地数量平衡、质量相当”[1]。现行耕地占补平衡制度如图1所示。

图1 “占优补优、占水田补水田、耕地占补数量相等质量相当”图解

1.2 落实情况

儋州市（含洋浦经济开发区）是海南省陆地面积最大的市县，陆地面积约3 406平方千米，约占全省1/10。根据2020年土地利用年度变更调查结果,全市耕地保有量为164.077 2万亩（1亩≈666.67平方米），永久基本农田保护面积为131.52万亩,人均耕地为1.71亩。2014年“占优补优、占水田补水田”新政策以来，儋州市严格落实建设项目占用耕地审批流程，严格执行“占优补优、占水田补水田、耕地占补数量相等质量相当”的政策要求。2014—2021年，全市共完成120宗农用地转用报批工作，新增建设用地12 479.873亩，完成3 191.33亩耕地数量、1 130.661 5亩水田占补平衡。

2 儋州市耕地占补平衡现状

2.1 儋州市批准建设用地情况

海南省因改革开放而生，也因改革开放而兴。2018年印发的《中共中央 国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》，标志着海南省经济社会发展进入新阶段。本研究以2019—2021年报批的建设项目数据为依据开展分析，具备较好的时效性。经统计，2019—2021年，儋州市获批的建设用地项目中新增建设用地9 384.369亩,其中占用耕地2 839.529亩，具体如表1所示。

表1 儋州市2019—2021年获批的建设用地项目中新增建设用地情况（单位：亩）

2019—2021年，新增建设用地面积呈稳步增长趋势，2021年较2020年增长明显加快。占用耕地面积在2020年较2019年少量增加，2021年较2020年增长明显加快，具体如图2所示。

图2 儋州市2019—2021年新增建设用地变化情况（单位：亩）

2.2 批准建设用地项目类型分布

从类型来看，2019—2021年批准建设用地项目中，交通类占比达到64.3%，其他基础设施类占比为19.0%，商服类占比为8.8%，住宅类占比为7.8%，具体如图3所示。

图3 儋州市2019—2021年批准建设用地项目类型分布情况

2.3 耕地占补平衡指标需求量预测

耕地占补平衡指标需求量规模预测，采用2019—2021年新增建设用地面积的平均值，按照10%的增长比例，预测出“十四五”期间平均每年新增建设用地规模，“十五五”期间平均每年新增建设用地规模按照“十四五”增长10%测算得出，从而预测得出“十四五”余下的2022—2025年、“十五五”期间和“十六五”期间平均每年新增建设用地规模，具体如表2所示。

表2 儋州市未来新增建设用地规模预测情况（单位：亩）

新增建设用地项目占用耕地的测算，采用2019—2021年每年新增建设用地项目占用耕地面积占新增建设用地面积的比例的平均值，乘以新增建设用地规模预测值，得到新增建设用地项目占用耕地面积的预测值，具体如表3所示。

表3 儋州市未来新增建设用地项目占用耕地规模预测情况（单位：亩）

2.4 耕地占补平衡指标储备不足

截至2022年8月5日,儋州市占补平衡监管系统中库存耕地指标：剩余旱地指标78.83亩、水田指标1 040.25亩。通过对比未来新增建设用地项目占用耕地规模与儋州市耕地占补平衡指标储备，儋州市储备的耕地指标已不能满足用地需求，须加快在建耕地开垦项目验收入库工作。

2.5 在建耕地开垦项目情况

截至7月30日，儋州市已立项批准实施的在建补充耕地项目和旱改水项目15宗，预计可新增旱地2 902亩、水田10 309亩（以实际验收数量为准），具体如表4所示。

2.6 耕地后备资源来源渠道

通过调查分析，将适宜开垦、位于非限制区域但规划为非耕地地块（如胶园更新林地、疏林地、未成林地）规划为耕地，为新增耕地留足发展空间，同时将已纳入橡胶保护区的园地、耕地地类，按照实际调整置换为规划林地。笔者以农垦胶园更新地（包含规划园地、规划林地）为例进行了估算分析，预计通过对胶园更新地进行调整规划为耕地，可新增耕地后备资源15 881亩，具体如表5所示。

3 儋州市落实耕地占补平衡存在的问题

3.1 建设单位节约、保护意识不够

随着儋洋一体化和环新英湾港产城一体化开发建设启动实施，儋州市建设用地需求将持续加大，为落实耕地占补平衡需新开垦耕地也将呈上升态势。但儋州市对土地利用过程尚未从粗放式管理到精细化管控上转变过来。据统计，2009年以来儋州市“批而未供”土地共涉及129宗，面积为13 825亩，其中2009—2018年“批而未供”土地76宗，面积为9 975亩；2019—2021年“批而未供”土地53宗，面积为3 850亩。此外，建设单位在建设项目选址过程中，规避耕地和基本农田意识不够，造成不必要的占用耕地和基本农田现象[2]。

3.2 耕地占补平衡指标储备工作有待加强

2019年，上级单位对儋州耕地开垦及指标储备提出要求，要求儋州在满足自身发展建设对补充耕地指标需求的同时，要通过提前储备补充耕地指标为自贸港建设占补平衡作贡献，并通过补充耕地市场化交易增加收入。首先，当前儋州市对耕地后备资源摸底不足，通过先行实施土地整治项目储备补充耕地指标不足。其次，自2018年海南省建立补充耕地指标跨市县交易平台以来，海口、昌江、定安等市县均已建立了耕地开垦项目市场化参与的机制，儋州市虽通过乡村振兴投资开发有限公司等市属国企平台实施了一批耕地开垦项目，但距离总体要求还有较大差距，没有真正形成“政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”的工作机制[3]。

3.3 客观基础条件制约明显

随着儋洋一体化建设的全面推进，各类建设用地需求量激增，在中央和地方加强土地调控的前提下，建设用地供给与需求的矛盾突出。同时，因受地形、地貌、区位和水源等条件的限制以及生态保护的需求，可开垦的耕地后备资源有限、分散零星、水源不足、土质差，开垦出来的耕地等级低、质量差，直接开垦成水田极为困难，造成保障经济发展、保护耕地红线出现两难局面。此外，儋州市符合条件的耕地后备资源大多分布在峨蔓、排浦等乡镇，而这些地区均存在区域性缺水问题，主干渠供水较为不足，农田水利“毛细血管”设施仍不到位，很多为砂质土壤，土壤肥力不足，开发成本大，生产种植成本也大，后续管护和运营较为困难。经乐观估计，目前符合现状、规划等条件的新增耕地后备资源仅为8 746亩，旱改水为16.4万亩。

3.4 缺乏有效的耕地保护、占补平衡激励政策

儋州市耕地保护、占补平衡工作缺乏行之有效的“激励性”创新举措，特别是在占补平衡政策的落实、耕地开垦项目的实施和补充耕地指标的交易均在市级层面，而补充耕地的后续管护、质量监管、种植管理责任都在各乡镇，乡镇和项目所在的村无法主导项目的实施和管护，同时集体经济组织和农户对耕地保护和补充耕地后续种植粮食作物和管护积极性不高，这些都对耕地占补平衡工作的有效落实和补充耕地指标储备造成了不利影响。

4 儋洋一体化背景下落实耕地占补平衡的对策措施

4.1 严格执行“有保有压、区别对待、集约节约”的用地政策

一是结合儋洋市耕地现状，科学、合理制定国土空间规划和各类详细规划，确保统筹保障基础设施、民生工程等重点项目用地真实有效，严格落实建设用地报批审查流程。在项目选址布局时，综合考虑耕地布局，有意识规避耕地和基本农田，避免或少占耕地。二是从存量中找机遇，开展农用地占补平衡调查分析，整合未利用、低效利用的建设用地，梳理数据、情况，充实补充耕地指标库。

4.2 强化先补后占、长远规划意识

一是在相关法律法规、补偿机制、资源调查等客观基础上深入开展儋州市耕地后备资源调查评价工作，明确补充耕地区域，确保后备资源不因项目占用、农业设施建设等流失。二是相关单位贯彻“耕地占补平衡先补后占”规定，合理制定年度土地利用计划，充分考虑本行政区补充耕地能力，建立健全补充耕地储备库，财政予以优先保障先行实施土地整治项目，提前储备补充耕地指标。

4.3 完善资金保障、新增耕地管护长效机制

一是完善市内各项耕地保护、占补平衡资金保障制度。整合高标准农田、生态修复、土地复垦、土地整治等财政资金，统筹落实用于耕地开垦、旱地改造水田等项目实施，在保障完成高标准农田建设、生态修复等工作任务的同时，适当新增耕地用于占补平衡，充分发挥财政资金利用多元效益。儋州市相关部门要发挥乡镇、集体经济组织属地管理、因地制宜、基层组织优势，在实施耕地垦造的同时导入各类宜农产业，带动现代农业、乡村旅游产业发展，助力乡村振兴。二是完善新增耕地后续管护种植长效机制。建立“三年管护奖种”机制，在新增耕地3年管护期内对按要求种植水稻、玉米等粮食作物的实际种植户提升补贴标准，后续也可适当补贴，平衡种植户种粮与种植高效作物的价值差异，提升农户、种植企业种植粮食作物积极性[4]。

4.4 提前布局基础设施、加强项目管理

一是充分布局，做好方案。根据耕地恢复的潜力规模及空间分布，统筹考虑耕地恢复地类开发的经济、技术与生态成本和效率，充分考虑耕地后备资源集中区域如峨蔓、排浦、雅星等乡镇地势条件、气候特点；科学布局主力干渠、支渠，打通水利设施“主动脉”，以便后续开展耕地垦造、土地整治项目，让基础设施得到最大化利用。二是加强项目管理。譬如在土地平整工程中，要严把田块规格、平整度和坡降标准，做好表土剥离和回填、田坎和田埂修筑，满足机械化耕种要求，有效遏制水土流失；占补平衡项目在组织实施中要加强施工资料、监理资料、竣工资料和验收资料的管理工作，做好重要节点工作留痕和档案管理。

5 结语

在新一轮国土空间规划期内，面对耕地后备资源短缺、耕地保有量任务缺口大的现状，亟须多种耕地、占补平衡措施齐头并进，确保耕地占补平衡政策落地。

儋州市要强化优质耕地资源保护，严格执行“有保有压、区别对待、集约节约”的用地政策；强化先补后占、长远规划意识；完善资金保障、新增耕地管护长效机制；提前布局基础设施、加强项目管理。破解耕地占补平衡难题、助推儋洋一体化高质量发展。