基于省级示范区比较的宁夏“互联网+医疗健康”高质量发展路径

陈 磊 周佳卉 李雅静 刘晓莹

（1.中国工程院战略咨询中心,北京 100088；2.浙江数字医疗卫生技术研究院,浙江 杭州 311100；3.北京交通大学,北京 100044）

“互联网+医疗健康”已成为当前数字技术与医疗健康融合发展最成熟的领域之一。随着新一轮科技革命和产业变革的深入发展，数据驱动、技术驱动和应用场景驱动的有机融合将不断孕育出新模式、新业态，为医疗健康治理体系和治理能力现代化提供更强大的支撑。2018年7月，宁夏成为全国第一个“互联网+医疗健康”示范区，由国家卫健委和宁夏有关部门共同规划、共同部署、共同推进，旨在形成“互联网+医疗健康”发展经验，促进宁夏医疗卫生健康事业的大发展。2019年4月，国家卫健委函复天津、山东、江苏、安徽、浙江、福建、广东、湖北、四川和贵州10个省份，支持建设“互联网+医疗健康”示范省（市）。不同地区的资源禀赋、经济水平、发展模式存在明显差异，如何基于信息技术的跨越式发展，保障各地区医疗服务的公平性和可及性，提升人民群众的健康水平，是我国医疗健康领域的重要议题。因此，国家卫健委积极支持先行先试，先后批准成立上述11个“互联网+医疗健康”省级示范区，成为推动“互联网+医疗健康”这一新模式和新业态、鼓励大力发展“互联网+医疗健康”、探索切实可行的“互联网+医疗健康”实施方法的重要举措。宁夏是我国积极探索“互联网+医疗健康”的典范和样板，在全国“互联网+医疗健康”发展中示范成效显著。2023年7月，宁夏回族自治区人民政府办公厅发布《自治区人民政府办公厅关于印发加快“互联网+医疗健康”高质量发展实施方案的通知》（宁政办发〔2023〕28号），提出五项实施行动，旨在聚焦人民群众健康需求，坚持以高质量发展为统领，以改革创新为动力，以数字赋能为路径，推动“互联网+医疗健康”高质量发展。本文基于“互联网+医疗健康”示范区的横向比较，结合宁夏“互联网+医疗健康”发展情况，提出示范区发展对宁夏的启示与借鉴，从而为宁夏“互联网+医疗健康”高质量发展提供决策支撑。

1 “互联网+医疗健康”概念框架

“互联网+医疗健康”是指利用互联网技术支撑相关的医学诊疗活动。考虑到互联网技术高速发展，“互联网+医疗健康”的内涵并不是先形成定义再进行实践，而是概念和实践齐头并进，相互支撑、共同迭代的。

针对前期不同地区“互联网+医疗健康”的实践，学者们从不同角度提出相应框架，以阐述“互联网+医疗健康”的概念与内涵。王惠群（2021）基于宁夏互联网医疗服务平台建设实践，提出平台包括健康信息中心、基础信息库、专业知识库以及系统分类数据库，并建设相应的互联网就医、诊断和辅助平台[1]。朱劲松（2016）提出互联网医疗整体可以按照诊疗前、诊疗中和诊疗后进行阶段划分，具体包括线上健康咨询与问诊、网上预约挂号、第三方检测结果之间网络传输、电子病历与电子处方、线上药品销售、线上结算、线上医疗评价系统、医保流程再造等8类业务[2]。琚文胜等（2021）通过梳理相关政策文本，认为互联网医疗正着力构建“互联网+”医疗服务、医药供应、医疗保障的法律规范体系，并迈向医疗、医药、医保“三医联动”的阶段，提出需要引入高层次、多部门参加的互联网医疗发展协商决策机制[3]。随着5G、人工智能、大数据、云计算等新一代信息技术的不断发展，互联网医疗不再局限于互联网技术，而是不断向其他新技术拓展。因此，本文将“互联网+医疗健康”概括为以互联网为底层渠道，以健康医疗数据为核心资源，与新一代信息技术紧密融合的互联网医疗健康服务，为传统的互联网医疗发展提供了新动能。

不过，上述概念框架并不是一成不变的。在现有概念框架下，随着新一代信息技术的进一步发展和融合应用的日渐深入，不同地区“互联网+医疗健康”的实践经验将不断丰富“互联网+医疗健康”的内涵，并不断完善其概念框架。

2 “互联网+医疗健康”战略下的跨省比较分析

2.1 “互联网+医疗健康”省级示范区总体情况

2.1.1 示范区人口情况

“互联网+医疗健康”的试点示范是分批进行的，2018年7月，宁夏回族自治区成为全国第一个“互联网+医疗健康”示范区。2019年4月，国家一次性批复了包括四川、贵州在内的10个示范区，从而形成了当前“互联网+医疗健康”省级示范区格局。宁夏作为首批试点有两个明显特征：其一，宁夏人口总量少，仅720万人，占全国人口比重的0.51%；其二，宁夏人口密度低，仅108.47人/平方千米，人口密度为四川省人口密度的63%，为天津市人口密度的9.4%（见表1）。

表1 “互联网+医疗健康”省级示范区总体情况（2020年）

传统上试点示范地区应具备相应的经济实力与管理能力，从而拥有更多的冗余资源来应对试点示范中出现的新情况[4-5]。因此，实践中我国往往选择北京、上海、广东等东部经济发达地区作为试点示范的首选地区。但是在“互联网+医疗健康”的试点示范行动中，我国将宁夏作为第一站，并逐渐将示范区扩大至东部、中部和西部地区，覆盖了全国近一半的人口，其示范成果对全国各地均可产生借鉴意义。

2.1.2 示范区经济发展情况

各示范区的经济发展情况如表2所示，在地区生产总值方面，2020年江苏省和广东省的地区生产总值均超过10万亿元，最低的为宁夏回族自治区，为3 920.55亿元。人均地区生产总值最高的为江苏省，福建省、浙江省、天津市的人均地区生产总值也超过了10万元。贵州省的人均地区生产总值最低，是各示范区中唯一人均地区生产总值低于5万元的地区。在就业人员数量方面，2020年广东省的就业人员数量最多，其次为山东省、江苏省和四川省，就业人员数量较少的地区为宁夏回族自治区和天津市。各示范区之间经济发展水平差异较大，由此可见，国家“互联网+医疗健康”的试点策略也不是单纯从欠发达地区向发达地区扩散的，而是国家在前期试点的基础上，一方面向发达省份扩散，另一方面也将更加欠发达的地区纳入试点范围。从不同批次纳入试点的省份可以明显观察到，试点工作和政策扩散是相辅相成的，国家以试点工作为政策工具，不断推动公共服务均等化以及精准扶贫向更深层次、更广范围发展[6]。

表2 2020年“互联网+医疗健康”省级示范区经济发展情况

2.1.3 示范区互联网发展水平

如表3所示，从各示范区互联网发展主要指标来看，人均移动互联网用户数量较高的为广东省、浙江省和天津市，较低的为安徽省、湖北省和山东省；人均互联网宽带接入用户数量较高的为浙江省、江苏省和福建省，较低的为贵州省和广东省。但总体而言，各示范区2020年的互联网发展水平基本相当。互联网发展水平是实施“互联网+医疗健康”的基础和前提条件，各示范区的互联网发展现状基本可以满足医疗信息化体系的构建，从而支撑“互联网+医疗健康”模式的开展。同时，足够的移动互联网和宽带用户也保障了“互联网+医疗健康”在示范区居民当中的普及。

表3 2020年“互联网+医疗健康”省级示范区互联网发展主要指标

2.1.4 示范区卫生资源情况

如表4所示，从各示范区卫生资源情况来看，医疗机构方面，各示范区医疗卫生机构数量差异较大。四川省、山东省的每万人卫生机构数量较多，分别为9.895个和8.360个，而广东省、江苏省和天津市的每万人卫生机构数量较少，均不足4.5个。卫生技术人员方面，各示范区的卫生技术人员数略有差异。浙江省的每千人卫生技术人员数最多，为8.49人，其次为天津市，每千人卫生技术人员数为8.22人。此外，广东省、福建省、安徽省、湖北省、贵州省和四川省的每千人卫生技术人员数低于全国平均水平（7.57人）。

表4 2020年“互联网+医疗健康”省级示范区医疗资源主要情况

信息化和网络化水平的提升有助于把经济发达地区的先进医疗资源引入相关欠发达地区，在医疗条件整体有“高原”的情况下，以信息化方式增加医疗特色“高峰”数量。同时，也需要看到，江苏省、广东省、天津市等地区虽经济发达，但在卫生机构、注册护士的单个指标方面有所不足。这说明，地区医疗条件并不是与其经济发展情况完全匹配。东部地区作为国家的经济引擎，不仅要承担本地常住人口的医疗保障，还需要满足大量流动人口的医疗需求。因此，一些经济发达地区的医疗条件也需要通过信息化进行保障，要通过信息化手段解决一部分常见病，提高诊疗效率，将有限的医疗资源用在最需要的地方。这不仅是西部欠发达地区需要考虑的问题，也是东部经济发达地区所面临的现实困难。

2.2 省级示范区“互联网+医疗健康”发展情况

2.2.1 医疗健康信息互通共享

11个“互联网+医疗健康”省级示范区均大力推动全民健康信息平台的建设，并取得了不同程度的成效。天津市、山东省、江苏省、浙江省、福建省、广东省、安徽省、宁夏回族自治区已基本建成全民健康信息平台架构，实现基础资源信息数据库、全员人口数据库、电子病历数据库、居民电子健康档案数据库等数据库的融合与互联互通。其中福建省、宁夏回族自治区搭建了省（自治区）、市、县、乡、村五级的卫生健康信息网络。湖北省、四川省和贵州省也已启动省级全民健康信息平台的建设工作。电子病历是医疗机构信息化建设的核心，也是医疗健康信息互联互通的重要基础。根据《国家卫生健康委医院管理研究所关于2020年度电子病历系统功能应用水平分级评价高级别医疗机构结果公示的通知》，省级示范区中，江苏获得高级别分级评价结果的医疗机构数量最多（25家），其次是广东（19家），宁夏和贵州分别有2家和1家医疗机构获得高级别分级评价结果。

2.2.2 互联网医院建设

自国家出台《互联网诊疗管理办法（试行）》《互联网医院管理办法（试行）》等互联网医院相关配套政策以来，互联网医院的建设速度呈现跨越式增长。各“互联网+医疗健康”省级示范区也全面布局互联网医院建设。互联网医院主要向患者提供预约挂号、在线缴费、报告查询、医学咨询等服务，但针对常见病和慢性病复诊的互联网诊疗服务以及家庭医生签约服务普及度较低。在互联网医院的监管方面，各示范区均建立了省级互联网医疗服务平台，以监管互联网诊疗服务。宁夏回族自治区还出台了《宁夏回族自治区互联网医院不良执业行为积分管理办法（试行）》，明确使用积分制来约束互联网医院的不良执业行为。

2.2.3 便民服务开展

利用互联网开展便民服务是各示范区在发展“互联网+医疗健康”过程中启动较早，并且进行得较为全面的行动措施。除了各医疗机构自主开发的应用程序外，各示范区均建立了省级便民服务平台，依托PC端网页、移动端App、微信小程序等形式，在同一平台实现省内二级或三级以上公立医疗机构的预约挂号、预约检查、导医分诊、报告查询、线上支付、健康档案查询、预约接种等功能。便民服务的开展显著优化了就诊流程，缩短患者候诊时间，这是患者对“互联网+医疗健康”发展最直观的感受和体验之一。

2.2.4 支付与医疗保障

在医保线上支付方面，各示范区均已开通医保电子凭证，使用手机即可完成线上医保支付。部分示范区还实现了“省内漫游”，即在省内参保地区以外的地区就医时，也可以使用凭证扫码完成医保结算。江苏省早在2018年11月就公布了“互联网+”医疗服务项目试行价格，并试行两年。2019年国家医疗保障局印发《关于完善“互联网+”医疗服务价格和医保支付政策的指导意见》之后，天津市、山东省、浙江省、福建省、安徽省、湖北省、宁夏回族自治区对“互联网+”医疗服务价格及医保支付范围也进行了规定。

3 宁夏“互联网+医疗健康”发展情况调研分析

通过对宁夏“互联网+医疗健康”发展情况开展实地调研和多轮专家座谈，本文认为宁夏在发展“互联网+医疗健康”过程中存在以下几个方面亟须完善。

3.1 医疗信息系统顶层设计有待精细化

“互联网+医疗健康”的信息系统顶层设计非常重要。尽管国家在电信基础设施以及医疗基本保障方面已经为宁夏打下了坚实的基础，但是正如王惠群[1]、朱劲松[2]等指出的，信息化是一个全过程的完善体系，只有不断完善信息化体系，才能让现有信息基础设施以及医疗基础设施发挥最大效果。实际调研中发现，宁夏医疗信息系统标准化建设较为滞后，各地区甚至各个医疗机构之间数据并没有完全实现标准化接入，数据孤岛问题可能会给后续服务网络构建、健康医疗数据互联互通、平台应用的接入与集成带来较大的影响。随着越来越多的医疗机构、医疗服务整合进入平台，平台中的业务流程与数据联通效率将进一步降低，协同复杂程度不断增加，最终可能会导致维护成本高企，平台可扩展性受到限制。

3.2 一体化医疗服务模式有待巩固

宁夏实践反映出“互联网+医疗健康”中的一体化医疗服务模式需要长期磨合。随着“互联网+”融入传统线下医疗体系的不断深入，除了需要对信息系统进行海量的定制化变革，还需要对支撑传统线下医疗服务体系的规章制度和行为习惯进行系统性的升级。比如当前针对线下医疗服务系统的分级诊疗制度，以及相应医疗服务的互联网化等。相似的问题，王梦颖等（2022）对互联网医院的相关研究中也有提及[7]。一方面，宁夏的分级诊疗机制还不够完善，在引入“互联网+”后如何进行分级，不同分级下“互联网+”嵌入方式与嵌入程度如何确定，都在困扰一线信息化工作人员与医疗管理人员。另一方面，医疗服务模式的碎片化问题本就在我国医疗服务体系中普遍存在，宁夏的线下医疗服务流程还没有经过互联网化的改造，导致“互联网+”医疗服务内容相对单一，线上线下的联动性有限，线上医疗难以成为线下医疗的有效补充，“互联网+”尚没有充分发挥出互联网的时空优势。

3.3 “互联网+医疗健康”产业可持续发展有待破局

产业发展水平是影响地区“互联网+医疗健康”发展的重要因素，产业的发展能够带动当地医疗技术、人才的提升。实地调研中发现，宁夏“互联网+医疗健康”产业缺乏持续发展的动力。具体来看，宁夏由于科技创新能力、经济发展水平、高等教育资源等方面还有待提升，对“互联网+医疗健康”高端人才的吸引存在一些挑战，且自身本土培养人才的水平目前还难以适应医疗服务模式的转型速度，直接导致宁夏虽有相应政策优势吸引“互联网+医疗健康”企业，但未能建立推动企业持续发展的长效机制，造成企业“引进来，留不住”的局面。因此，宁夏“互联网+医疗健康”产业的发展对当地经济的带动效应有限。截至2022年9月，141家互联网医疗企业平均累计纳税57万元，提供就业岗位5个，没有达到产业设计之初的预期。

4 “互联网+医疗健康”示范区发展对宁夏的启示

4.1 着力完善医疗信息化体系建设

宁夏在健康医疗数据的互通共享方面相对滞后，需要加强医疗卫生信息系统的标准化、精细化设计，提升基层卫生信息化建设水平，以缩小全区医疗信息化水平差距。同时，应加强健康医疗数据的治理，提高医疗机构电子病历应用水平和数据整合共享能力。另外，应充分借助宁夏“东数西算”契机，整合数据、算力资源和能源优势，构建健康医疗数据要素市场，推动宁夏“互联网+医疗健康”特色产业的发展。

4.2 打造差异化的“互联网+医疗健康”服务

宁夏互联网医院需要充分挖掘自身的作用和潜力，在提供基本“互联网+医疗健康”服务的基础上，积极发展差异化、有特点的服务。例如，可以利用人工智能技术开展更精准的个性化医疗服务，包括在线问诊、预约挂号、远程会诊、电子病历管理、在线支付等。同时，借助人工智能对患者数据进行分析预测，为患者提供定制化的诊疗方案和健康管理建议。此外，宁夏互联网医院还可以探索更多有特点的服务，如家庭医生服务、慢病管理服务等，为患者提供更加全面、连续的医疗服务。通过围绕医疗服务的核心环节，探索“互联网+医疗健康”服务，形成线上线下服务闭环，宁夏将成为全国医疗行业的样板。

4.3 加强“互联网+医疗健康”监管

宁夏是目前示范区中唯一对互联网医院实行积分监管的省份。为了加强对互联网医院的监管，宁夏需要采取以下措施：一是建立完善的监管平台。通过建立互联网医院监管平台，对互联网诊疗平台的运营合规性、医院资质、医生信息备案，以及在线问诊、分诊、开具处方、病历书写、药品配送等核心业务进行实时监督和管控。同时，可以利用大数据和医疗知识图谱等技术，对医疗行为、用药合理性、医疗花费等重新组合定义，通过设定不同阈值，实现自动化智能监管与预警。二是加强事前准入监管。在互联网诊疗平台上线前，需要对医院的资质、医生多点执业备案、医生基本信息等指标进行严格监管，保证医生和医院的合法性和合规性。三是加强事中实时监控。对在线问诊、出具电子处方、转诊等行为进行实时监控，对超量处方、大额度处方、毒麻药精神药品限制等指标规则项进行实时管控，并在开具电子处方过程中核验签约医师身份。四是事后追溯与监管。通过分析在线问诊、开具处方、病历书写等各环节的数据、痕迹，事后对互联网诊疗行为进行全程追溯，并通过用药情况、诊疗时间等多个维度，进行诊疗行为分析，对不合理行为进行警告或处罚。还可通过增强社会监督、加大行政处罚力度等方式，形成完整的“互联网+医疗健康”机构、人员、业务、质量安全监管体系。