推进社区更新规划中的全过程公众参与

文图｜刘佳燕 （清华大学建筑学院） 李渊 （中交城市更新有限公司） 张友奇 （中交城市更新有限公司）

实施城市更新行动，是落实以人为核心的新型城镇化战略、推动城市高质量发展的重要路径。社区更新，作为当代城市更新的关键内容，承担着提升社区人居环境品质与实践全过程人民民主的双重重任。全过程公众参与，是推进社区更新规划应民需、聚民力、惠民生、得民心的根本保障，也是核心基石。

从城市更新到社区更新

纵观全球城市更新演进历程，呈现出从早期大规模拆除重建的空间现代化改造，逐步转向目标更为复合、内容更加丰富的小规模、渐进式有机更新。更新内容从聚焦物质空间的改造，转向同时兼顾社会经济发展、文化传承、环境整治、生态修复等多维度的协调与提升；更新机制从注重政府指令下的空间管理和结果的正确性，转向强调多方协作的空间治理和过程的正当性；更新目标从一次性“大换血”、做新求量，转向提质增效和可持续运营。

1. 共建后的社区花园

2. 邯郸老旧小区改造中的公众参与工作坊

上述转型的一个重要落脚点就是邻里社区，由此带来可持续社区更新成为当代城市更新的核心内容。人们日益认识到，复杂社区问题的解决，既需要协同地方行动与城市战略的整合性视角，又需要连接空间、社会等多维度的综合性策略。另一方面，社会对于参与和包容性发展的诉求日益显著，房前屋后、家园改造的相关内容成为汇集各方主体的重要吸引点，也是形成基层治理公共议题、推动基层治理体系和治理能力现代化、培育公共精神的良好触媒。

社区更新，区别于城市更新，更强调“以人为中心”的民生效益；也区别于传统聚焦物质环境改造、政府或市场力量推动下的住区更新，亦或是单个化的老旧小区改造项目，而更强调以完整社区建设和可持续发展为指向，统筹多维度、全要素的提升，以及政府、市场、社会等多方主体的协同参与。它成为有效链接宏观城市更新战略与社区微更新、老旧小区改造等微观行动之间的重要中间平台和实施单元。

参与作为社区更新的核心价值

社区更新的一个核心特质，就是参与。这从本质上呼应了中央提出“人民城市人民建”的根本理念，即充分发动全社会力量，参与到社区建设发展的全过程中，不仅共商发展议题，共享发展成果，更重要的是共担主体责任，共建共治美好家园。

参与，不仅是一种方法，即发动社区和相关力量共同参与，提供有创造力的资源；也是一个过程，为多元群体提供平等对话和参与决策的机会，特别是为弱势群体提供更多公平公正的发声通道；更是一种价值观，强调在相互尊重和包容发展的基础上，实现责任共担、价值共创和利益共享。

为什么要参与？从公共政策的角度，公众参与有助于有效提升决策质量及其正当性，促进信息沟通，推动公民教育，建立共信共识，协调矛盾冲突，以及最根本的，体现公共价值。

3. 邯郸老旧小区改造赋能培训

4. 邯郸老旧小区改造中的社区踏查活动

5.6. 邯郸老旧小区改造中的公众意见征集

进而从社区更新规划的角度，实现全过程公众参与更是尤为重要。一是有助于打开公共决策的“黑匣子”。更新规划具有较强的专业性和未来性特点，公众单看规划方案通常难以理解背后复杂的技术考量和利益协调，容易产生不信任乃至质疑；或另一个极端则走向政府部门、专家的一言堂。公开透明、双向互动的公众参与，有助于避免精英垄断，保障公众的基本权益不受侵犯。二是有助于避免行政局限，保障规划的合法性。尽管规划法和相关条例中都提出要开展参与工作，但规定较为粗略，公众参与能对部门在具体工作中的自由裁量权进行约束，也为规划提供合法性基础。三是社区更新涉及公共、半公共、个人等多种权益空间及其复杂关系，鼓励公众尽早参与到作为社区更新前端的规划过程中，有助于扩大民意基础，提升规划的科学性和认可度。

公众参与应贯穿社区更新规划的全过程

参与应贯穿社区更新规划的全过程，包括议题提出、愿景形成、方案设计、改造实施到运营管理等各个阶段，它是保障更新工作顺利实施的前提，也是实现更新后社区可持续发展的基础。

参与不再只是“热热闹闹搞活动”，也不是“耗费时间的工作”，而成为一项重要且有意义的创造性工作。它不同于传统的单向度的方案说明会，或是“少数服从多数”的表决会，而强调各类群体一起在公正平等、开放透明的过程中，交流思考、相互学习和培育共识，寻求多赢目标下的创造性解决方案。下面举两个参与式社区更新实践案例。

7.8. 9. 10. 清河社区花园共同营建活动

一是结合邯郸市老旧小区改造工作的参与式设计和赋能培训。团队通过举办社区开放日，广泛征集居民关于小区改造的关注问题和迫切需求，作为改造清单制定的参考依据。同步组织专家授课，为街道和社区居干进行政策解读和技能培训。进而，聚焦居民高度关注的小区外部空间环境问题，将居民、专家，以及来自社区、物业机构、管理部门、施工方和社会组织的工作人员，进行混编分组，专业引导员带领各组，分线路和主题在小区中进行现场踏查，在地图和表格中详细记录兴趣点、问题点、特色点等信息，通过开放空间会议开展个人分享、小组讨论、组间交流，形成关于特色、问题的共识认知。在专业人员支持下，针对宅前空地、闲置车棚、邻里中心等讨论中特别关注的重要空间节点，利用图纸绘制、卡牌组合、场景示意等工具，参与者共同探讨可能的空间改造和再利用方式，更对改造后空间如何可持续运维提出了很多建设性意见，包括居民自主运维、兴趣团队参与空间活化和管理、营造社区社会组织孵化基地等，为后期改造方案的制定和实施提供了有力支持。

另一个是在北京市清河街道美和园社区的社区花园共同营建。针对老旧小区内因维护不足而几近荒弃的宅间空地，团队发动社区两委、居民、社会组织和志愿者力量，共同进行场地调研、方案设计、场地改造与花木种植，最终一个基于“朴门永续”理念营造、绿意盎然的小花园诞生了。原来空地上种菜的居民因为从一开始就参与了方案讨论，理解并接受了对菜苗部分保留、部分移植的改造方案，并成为改造过程的积极参与者。绿色公共空间的共同营建，不仅以低成本、易参与的方式提升了社区环境品质，而且老少咸宜，吸引了更多的家庭成员参与，增进了邻里连结和协作意识。后续，围绕花园命名、日常维护等居民关注的议题，团队又组织了多次参与式活动，发动居民共同给花园起名和制定维护公约，向他们普及养护方式，开展家门口的生态课堂。

通过全过程公众参与，有利于实现以下目标：一是明确问题界定，推动规划实施。社区居民、当地社会组织和基层工作者对本地情况最为熟悉，并拥有丰富的地方性知识，吸纳他们在规划前期就充分参与，能让问题界定和方案形成具有更好的地方适应性，获得各方认同并顺利实施。二是促进尊重与信任，增进邻里连结。让传统规划中的“人”从统计学意义的抽象数字，还原成鲜活、真实的生活主体和利益主体，在平等开放的对话和协作氛围中，尊重每个参与者的立场、想法和体验，构建紧密的信任网络，这是营造社区共同体的基础，也是助力更新过程克服种种困难的核心动力。三是推动社区赋能，强化公民意识。通过参与，推动各方主体提高分析和解决问题的能力，强化对集体和公共利益的关注，从旁观者、抱怨者变为能够理性分析和提出方案建议，并付诸实践的积极行动者。

11. 参与式社区规划与设计常用工具 图｜作者自绘

值得关注的是，公众参与应是建立在社区再组织和赋能导向下的体系性工作，需要结合社区更新的特定目标、主体、任务、进程等，进行系统、合理的全流程设计，并因地制宜采用适宜的工具和方法。通过全面梳理国内外相关理论和实践成果，结合团队在地化的转译和再创造，笔者总结了适应我国当前参与式社区更新和社区规划的常用工具，包括工作坊类、小工具类、共创产出类与社区激活类等四大类，共30个代表性工具，收纳于《参与式社区规划与设计工具手册》一书中。希望能为实现“人人都可以是规划师”提供支持。