泰恩河畔的守望——英国纽卡斯尔工业城市的社区复兴之路

文图丨余重阳 （中国人民大学） 李文倩 （中国国际工程咨询有限公司）

英国是最早进行工业化和城市化的国家，也是最早面临城市问题的国家之一。受第二次世界大战以及战后工业衰退的影响，到20世纪60年代末，城市内部的社会问题日益激化，各类城市病日益严重，城市基础建设、公共服务提供等急需改革。在此背景下，社区发展作为解决社会问题的突破口，进入社会政策议程。

本威尔社区发展计划

20世纪70年代，英国内政部发起反贫困政策实验项目，其中，泰恩河畔纽卡斯尔西区的本威尔社区（Benwell）被选为该项目的实验地区之一，于1972年正式启动社区发展项目（Community Development Project，以下简称CDP）。受当地悠久的煤矿和工业发展的影响，自19世纪末起，大量人群聚居于泰恩河畔地区。

1. 纽卡斯尔城市照片：泰恩河沿岸景观

3.本威尔社区居民参与社区活动

4. 参与社区Time Traveller活动的孩子们（该活动为让孩子们搜集社区的历史故事和事件的活动）

5.本威尔社区街道

6.Canning St 街景

7.本威尔社区购物超市

本威尔社区原本为工人群体聚居区，在去工业化的社会背景下，本威尔地区逐渐衰落。CDP项目主要采用“行动-研究模式”，具体表现为：由其所在地区的地方当局（市议会）雇用人员建立行动小组，另由项目区域内的高等教育机构人员组建研究小组。同时，该项目也雇用了其他专业人员（如律师、咨询人员等）来充实行动小组的专业技术知识和行动能力。

社区自我驱动：本威尔CDP项目内容

住房与社区组织

住房问题是本威尔CDP团队工作面对的最大问题，具体包括旧城居民的拆迁安置问题，新建区域设施不足问题以及老旧房屋的维护问题。在CDP项目的帮助下，工作团队首先帮助建立了居民组织，支持居民进行维护自身权益的活动。同时，在CDP团队的帮助下，当地居民组织向当地政府提交了一份报告，详细列出了对该社区进行更新与投资的理由，进而直接导致了本威尔社区的现代化改造项目——好邻里项目（Pendower Good Neighbour Project）。

产业与就业

CDP项目最初的核心目标是支持基层自治组织，增强组织能力，进而推动它们对国家政策的影响。1974年，本威尔CDP项目与许多其他地区的CDP项目联合起来，合力编写了一份关于各项目社区的区域重要性的报告。该报告明确指出：区域经济的衰落并不是行业发展的问题，而是全球企业重组的结果。CDP项目研究人员们希望以他们的分析内容来努力达到影响地方和国家行动的目的，从而抵消社区衰落的趋势。

同时，CDP项目也积极发挥自身在技术知识方面的优势，一方面为当地工人群体提供职业知识、成人教育课程等，另一方面也积极为当地妇女争取工作、福利等应有的正当权利。

法律援助与宣传服务

项目初期，项目小组首先建立起本威尔CDP信息中心，用以回应居民对CDP项目的质疑。同时，该信息中心也为当地居民群体提供了就业和社会保障等方面的法律咨询与协助。此外，为提升大众对该项目的认识，项目人员通过印刷杂志、拍摄影片、表演戏剧等形式，就社区发展问题同居民进行沟通或开展宣传。

承袭与创新：本威尔社区发展政策变迁

受多种因素的影响，本威尔CDP项目在1976年终止。在CDP项目之后，一系列与社区发展相关的政策相继出台，本威尔社区在这些政策指导下也进行了一系列社区振兴的尝试。在后续的社区发展中，政策区域也从最初的本威尔社区逐渐扩大到整个纽卡斯尔西区。

CDP项目的延续：内城政策

内城政策的目标是实现城市的再次复兴，以解决城市内部的诸多问题。该政策以地方干预为基础，地方当局在其中发挥主要作用。在该政策支持下，本威尔CDP项目的部分内容得到了延续，如本威尔法律援助项目。在此基础上，该政策也借由各社区之间建立的“内城论坛”（Inner City Forum），实现了不同社区间的合作伙伴关系，以协助社区间的活动与发展。

房地产主导下的城市更新

上世纪80年代，社区政策进一步调整，更多强调城市地区的经济发展，鼓励私营部门“以房地产为主导”实现城市更新。在1981~1991年间，当地政府成立“城市发展公司”。该机构既拥有政府任命的董事会，也拥有大量资源来处理闲置土地。在该政策影响下，本威尔社区南部区域建成了纽卡斯尔商业公园（Newcastle Business Park），成功吸引了大批公司进驻，但由于岗位与当地需求的不匹配，其对周边地区的高失业率问题带来的影响较小。

伙伴关系：社区主导下的更新发展

8. 本威尔道街景（2017年）

由于以房地产为主导的发展模式并没有为地方社区带来确实的社会增益，因此，政府着手在城市社区发展中引入伙伴关系（即社区居民等作为社区代表参与社区发展的决策过程），加强社区参与程度，改善该模式的局限性。此时的政策主要为：城市挑战（City Challenge）、单一更新预算方案（Single Regeneration Budget Programmes）和社区新政（New Deal for Communities）。

城市挑战由中央政府设立“城市挑战”基金，各地政府与当地公共部门、私有部门、当地社区及志愿组织等组成联合团体，共同竞争该项基金，以用于当地城市的复兴项目。1992年，本威尔社区所属的纽卡斯尔西区在该项政策的支持下，重建了本威尔购物中心，新建了公共卫生中心。

9. 纽卡斯尔城市照片：Swing Bridge和 Tyne Bridge

10. 本威尔道街景（1966年）

11. 本威尔社区的年轻人

12. 社区居民参与“imagining different communities”活动

13.社区居民参与回顾社区历史活动

14. 社区居民参与回顾社区历史活动

“城市挑战”的后续方案是单一更新预算方案，其在继承“城市挑战”的基础上融合了伙伴关系和多元发展目标，将原有的多项城市社区发展预算合并为一，通过竞争性招标程序获得社区重建方案，通过联合伙伴关系，建立起更具广泛性、可持续性和参与性的城市再生模式。项目初期，本威尔地区成立街道委员会，推进居民间的伙伴关系发展。之后，该项目提出一系列干预措施，具体包括有选择地拆除和整修社区住房、发展社区教育等，以此恢复和提高社区价值。

15. 参与Playing with Change and Ideas活动（该活动为家庭活动，通过制作模型、积木等来展现当地社区发生的变化）

1997年，政府推出“社区新政”作为已有政策的延续。该政策延续前述政策的特点，以地区为基础建立发展项目，每个项目由公共部门和私人部门共同投资完成，同时，通过建立社区中的伙伴关系，着力解决失业、健康、犯罪、教育和住房问题。

追求增长

上世纪90年代末，本威尔地区仍为纽卡斯尔最贫困的地区，当地政府认为之前对于纽卡斯尔西区的重建尝试都是失败的。因此，1999年当地政府提出了一个历时20年的新战略——“追求增长”（Going for Growth）。

该政策的最初提案是清理纽卡斯尔西区的大片房屋，为该地区的再开发创造空间，同时在该地区建设新的地铁线路，以激活整个纽卡斯尔西区。但由于政府同当地居民缺乏相应沟通，引发了当地居民的不满，进而发展为居民对拆迁的抵触和抗议，政府不得不减少住房清拆项目以缓和冲突。

该地方政策与2002年的主要国家政府计划“复兴探路者计划”（Renewal Pathfinder Programme）相契合，因此，后续发展中当地政府拥有了充足的资金来清拆包括本威尔社区在内的低质量住房区域，以培育新的社区。

结语

本威尔社区发展政策在一定程度上改善了当地居民的生活环境，完善了基础设施，当地居民的基本住房环境大幅提高。基于本威尔的发展历程，该社区的政策发展经验在于：一是重视政策的延续性。虽然CDP项目只持续了4年，但后续出台的一系列相关社区发展政策都充分考虑到了CDP项目的相关经验和做法。二是政策实施的反馈性。社区政策应充分考虑居民的意愿，提供通畅的政策反馈渠道，由于社区政策与居民利益的冲突、不协调等原因，发生了多次冲突、抗议等事件，在后续的发展中，当地通过建立法律援助中心、沟通论坛等反馈渠道提升信息交流的效率，促进了政策的有效实施。三是重视居民参与。包括提升公民参与的水平，拓宽公民参与社区建设的渠道和平台，引导居民进行合理有序的社区建设参与，这些措施有利于将政策执行落到实处，也利于及时反馈政策的不足，做出及时调整。这些做法，保证了社区维持足够的活力，避免因外部环境变化而陷入永久的衰落。