企业存量基础设施投资业务管理效率评价研究——基于某建筑企业投资业务的实证研究

曹雷 CAO Lei

（中铁四院集团投资有限公司，武汉 430063）

0 引言

近年来，正值世纪疫情和百年变局的复合影响，全球经济增速显著放缓，外部需求趋紧，面对新起点，2023 年中央经济工作会议将扩大国内需求放在了经济工作的首要位置，在中共中央、国务院印发的《扩大内需战略规划纲要（2022－2035 年）》中，明确将交通、能源、水利、物流等领域作为基建发展的重点，由此可见，重大基础设施建设不仅是扩内需的重要抓手，更是促进经济稳步复苏的“压舱石”[1]。

党的二十大明确“十四五”为国家高质量发展阶段，在经济转型升级、投融资体制改革的新态势下，既为基础设施行业的发展创造了重大机遇，也对参与企业的投资业务管理能力和运营效率提出了更高的要求。目前，大型建筑企业逐渐加强对项目前期决策关键经济指标实现情况的监督管理，并通过项目中期评估、后评价等方式不断完善对项目运行的评价机制，持续强化对基础设施投融资业务的投后管理[2]。

1 企业存量基础设施投资业务现状

1.1 企业参与基础设施投资业务的类型和模式

基础设施投资是拉动需求、加快补短板、提升长期供给质量和效率、保证经济增长的重要驱动力量。随着我国经济由高速增长向高质量发展转变，基础设施领域也不断深化投融资机制体制改革，持续创新投融资模式，当前，企业作为社会资本参与基础设施投资已成为业务发展的常态。

企业参与基础设施投资的业务类型通常围绕其主责主业，旨在通过投资拉动主业实现高质量发展，通常包括城市轨道交通、地下综合管廊、港口、海绵城市、环境治理、水治理、经营性公路、片区开发、市政、特色小镇、铁路、停车场、污水处理厂、城市更新、抽水蓄能、光伏发电以及其他新兴产业等。企业参与基础设施投资项目的模式主要包括PPP、BT、BOT、片区开发、股权项目以及其他模式等[3-4]。

1.2 企业参与基础设施投资业务的发展形势

基础设施投资业务具有典型的公益性特征，因此吸引的社会投资主体以国有企业为主，在考核机制的导向作用下，国有建筑企业参与基础设施投资业务普遍存在“重经营轻管理”的现象[5]。此外，在项目实施过程中，常受到宏观经济形势、政策调整以及其他外部因素的影响，对企业基础设施投资业务的管理和顺利实施带来诸多问题和挑战。

2 企业存量基础设施投资业务问题分析

通过调研大型建筑企业基础设施投资业务的现状，梳理企业存量基础设施投资业务的问题主要体现在以下几个方面。

2.1 关于经济指标方面的问题

经济指标方面的问题主要集中在项目建设期施工利润未达可研预期、运营期使用者付费不足、运营收益偏差较大和投资回报率不及预期等。在投资模式方面，PPP 和BOT 模式出现经济指标方面问题的比重较大，片区开发和股权项目的比重较小；在项目类型方面，公路项目出现经济指标问题的频率显著高于其他项目类型，其他类型项目经济指标问题的数量相对平均；在项目所在区域方面，出现经济指标问题较多的区域有四川省、陕西省、甘肃省、山东省和云南省。

基于问题成因的角度分析，项目建设期施工利润未达可研逾期的主要原因包括项目工期延长、人工材料机械价格上涨、项目结算审计存在争议、既有线配合施工费增加、重大边界条件变化导致总投资降低和停窝工损失等[6-7]；运营期使用者付费不足的主要原因包括项目尚处于培育期、疫情影响、连接路网未贯通、政策变化调整、沿线地方经济发展不及预期、路域内车流量整体下降、路域内其他竞品路况较好导致高速不具有相对竞争力等；运营收益偏差较大的主要原因包括项目尚处于培育期、疫情影响、连接路网未贯通、国家通行费减免等优惠政策、地方限速限行等管制措施、可研策划的使用者付费主体未迁入、项目提高服务标准导致运营成本增加等[8]。

2.2 关于资金回收方面的问题

尽管国有企业参与基础设施投资项目有公益性质的内涵，但企业仍有获取一定利润和持续经营的的需要，资金回收不及时可能导致项目公司存在严重资金缺口和还本付息压力，甚至影响项目的存续。基础设施投资业务中涉及资金回收问题的主要包括BT 项目回购逾期、片区开发项目回款逾期以及PPP 模式等具有运营性质的项目的政府付费和可行性缺口补助回款不畅等。

在投资模式方面，BT 项目逾期数量最多，PPP 项目逾期数量次之，片区开发项目逾期项目数量较少，但单体项目逾期金额和总逾期规模却显著高于其他投资模式的项目；在项目类型方面，公路项目、市政项目和片区开发项目出现逾期的问题较多，城市轨道交通项目、铁路项目和新兴业务项目出现逾期的问题较少；在项目所在区域方面，云南省、四川省、陕西省和湖北省等地出现资金回收逾期的频次较高。

通过问题成因的调研分析，地方财政能力有限和项目结算考核滞后是项目资金回收出现逾期的最主要原因。此外，资金支付主体资金紧张、房地产和土地市场不景气导致片区开发项目的土地出让回款不畅、地方政府竣工结算审计和绩效考核工作滞后、政府换届等因素导致回款确认和支付路径不畅、项目超概和更换回购主体等重大合作条件变化、政府违约以及其他原因等，在不同项目情景中均可能导致资金逾期问题。

2.3 关于项目进度方面的问题

企业存量基础设施投资业务中，项目进度方面的问题主要表现为两类，一是中标或签约后长期无实质性进展的停滞项目，二是项目已部分实施，但实际投资进度严重滞后于计划进度的项目。

在投资模式方面，PPP 项目和片区开发项目存在进度滞后或停滞的情况较严重，其他模式项目的实施推进情况相对较好；在项目类型方面，片区开发项目、市政项目和新兴产业项目出现进度问题的比例较高；在项目所在区域方面，山东省、四川省、广东省、河南省等地出现进度滞后或停滞的频次较高。

通过问题成因的调研分析，长期停滞无实质进展的原因主要包括地方政府征地拆迁原因导致土地移交滞后、涉及地方政府隐债导致项目终止、项目合作条件发生重大变化、项目资本金无法及时到位、项目融资无法落地、前期招标的合作条件未落实等[9]；已实施项目实际投资进度严重滞后于计划进度的原因主要有实施内容和模式等合作条件发生重大变化、征地拆迁工作滞后、政府审批程序滞后、融资无法落地、土地市场不景气导致资金回笼滞后进而影响项目进度、政策变化、涉及地方政府隐债导致项目停滞等[10]。

2.4 其他问题

基础设施投资业务通常具有长期性，企业在参与过程中可能遇到诸多变化和风险。除项目经济指标、资金回收、项目进度等方面出现常见问题以外，本文结合项目实施过程中出现的问题的表现形式和影响等，梳理了三种典型的问题，一是项目融资难以落地，二是合作边界条件发生重大变化，三是完工项目结算回款困难。

通过问题成因的调研分析，项目融资难以落地的原因主要包括涉及地方隐性债务、“EPC+F”的投融资模式合规性、银行机构要求增信担保等；合作边界条件发生重大变化的原因主要包括征地拆迁等前期条件未能落实、政策变化、实施过程中调整合作模式和范围等；项目结算回款困难的原因主要是地方政府办理项目结算手续繁杂、政府换届等因素导致开展结算审计、绩效考核和补助支付等工作滞后[11-13]。

3 管理效率评价与实证研究

企业对存量问题的处理能力是其投资业务管理效率的直接体现，通过以上对存量问题的梳理和分析研究，本文采用层次分析法对企业存量基础设施投资业务管理效率进行评价，并以某建筑企业为例进行实证研究。

3.1 建立层次结构模型

基于层次分析法的结构模型主要包括目标层、准则层和方案层。基于以上的分析研究，本文设立模型的目标层是企业存量基础设施业务投资业务管理效率，准则层包含4 个指标，即经济指标、资金回收、项目进度、其他重大问题，方案层包含12 个二级指标，指标体系详见表1。

表1 企业存量基础设施投资业务评价指标体系

3.2 构造判断矩阵与一致性检验

按照Satty1-9 比率标度方法构造判断矩阵，由专家对各指标要素按照重要性进行对比判断，从而定量分析得出各指标要素的相对权重。经过问卷调查研究，向63 名基础设施投资业务管理从业人员发放问卷，按照要素重要性进行两两比较和打分，剔除无效问卷和数据后分别形成A、B1、B2、B3、B4共五个比较矩阵，对比较矩阵进行一致性检验得到结果如表2，均通过了一致性检验。

3.3 确定权重

通过对比较矩阵的定量分析计算各层次指标相对权重，计算结果表明，在企业存量基础设施业务投资业务管理效率的4 个一级指标中，资金回收对管理效率的影响最大（51.12%），其余依次是经济指标（33.29%）、项目进度（10.23%）和其他重大问题（5.36%），具体影响权重详见表3。

表3 企业存量基础设施业务投资业务管理效率指标权重表

3.4 基于某建筑企业的实证研究

结合实调研和问卷调查，将企业基础设施投资业务管理效率评价定为“高（10 分）、较高（8 分）、中（6 分）、较低（4 分）、低（2 分）”五个等级，其中，建设期施工利润未达可研预期、运营期使用者付费不足、运营收益偏差较大和投资回报率不及预期等经济指标按照指标偏离率衡量评价等级；资金回收按照逾期金额占应回收总金额的比例以及回收逾期项目数量占比衡量评价等级；项目进度和其他重大问题按照问题出现频率衡量评价等级。

某建筑企业对其当期存量的801 个项目进行梳理，统计核查出问题合计201 项，其中，经济指标方面的问题52个，资金回收方面的问题49 个、项目进度方面的问题67个、其他方面的问题31 个。通过以上模型和评价体系对该建筑企业存量基础设施投资业务效率进行评价，计算结果表明，该建筑企业存量基础设施投资业务效率评分为8.12分，管理效率较高，其中项目进度和资金回收指标评价得分较低，存在较大的改进空间。

4 结论与建议

基础设施投资业务是投资驱动型经济增长模式下的重要引擎之一，也是建筑企业转型升级的重要驱动力量，本文基于对存量基础设施投资项目和企业的调查研究、问题分析和管理效率评价，从企业投资管理的角度出发提出以下结论和建议，以期为基础设施投资业务的高质量发展提供借鉴。

4.1 建立投资管理数据库，做好存量项目管理经验储备

有效利用常态化自查梳理的系统性功能，在确保收集信息的真实性、有效性和全面性的基础上，找明风险源较高的项目类型、区域和模式等，建立风险管理库和整改措施经验库，针对既有已自查梳理出的风险点，归纳风险类型、度量风险大小，并通过同一项目的前后对比和不同项目的横向对比总结风险管理措施、评价风险管理效果，为类似项目的风险管控提供参考，也为新项目决策审批提供经验支撑。

4.2 强化前期论证研究，优化契约风险分担体系

在存量基础设施投资业务中，工期拖延和结算争议是造成建设期施工利润无法实现的主要原因，运营期使用者付费不足和运营收益偏差较大的问题主要出现在经营性公路项目中，且成因以培育期客流不足和路网未贯通等因素为主。诸如此类问题，应在不断更新完善管理数据库的基础上，强化项目的前期论证研究，重点关注项目初期运营评估数据、周边路网前后三年通车及规划情况，持续优化契约风险分担体系，在项目实施前通过协议等方式合理分担风险。此外，在项目前期论证阶段应重点关注项目的可融性，尤其是涉及地方隐性债务、涉房基建类业务等融资审批难度较大的情形，应有充分详实可落地实施的融资方案。

4.3 严格投资过程管控，推进全生命周期动态评估

严格投资过程管控，开展重点问题督导，以投资决策及合同约定为纲领，对决策要求的落实、边界条件的兑现情况进行动态监管，对于存量项目已出现的问题进行分类管理。结合问题成因和项目具体情况形成一套行之有效的措施，如资金逾期问题应做好协议展期、利息罚息、计提减值准备等措施；进度问题应做好进度滞后的责任界定，做好往来公文、备忘录、补充协议等证据资料留存，锁定结算审计周期、补助支付时点等。

项目全生命周期动态评估是深化过程管控的重要措施，目前各大型建筑企业“重经营轻管理”的思路已逐渐转变，通过项目中期评估、后评价等方式对项目进行过程评价和动态管控，在此基础上应全面推进存量项目的全生命周期动态评估，精确聚焦项目问题，精准组织管控措施，有效防范投资风险，持续推进基础设施投资业务的长期高质量发展。