国家审计现代化：发展逻辑、效能发挥与路径指引

■/ 吴汉利 朱哲茹

一、引言

国家审计作为国家治理的体系构成与工具抓手，其发展演进须以国家治理的目标需求为指引。党的二十大报告指出，中国式现代化内涵丰富、意义深远，“现代化”已然成为国家治理的最新目标和基本底色。基于国家治理现代化的目标需求，“国家审计现代化”已成为当前审计学界的研究热点。

“国家审计现代化”作为进行时概念，其在不同发展阶段具备不同阶段性特征。我国国家审计现代化先后经历了“制度现代化”“治理现代化”以及“审计要素现代化”等阶段。1989-2012年，“国家审计现代化”完成了概念提出。在该概念影响下，国家审计完成了审计模式与审计制度的现代化改革。2013-2020年，国家审计开始强调审计的治理效能。党的十八届三中全会提出“国家治理体系和治理能力现代化”议题。基于此议题，国家审计在该阶段则主要以“服务国家治理现代化”作为其现代化发展的具体方向。2021年至今，国家审计现代化开始关注审计要素自身的现代化特征。在该阶段，政策背景与科技进步为国家审计现代化聚焦“审计要素”提供可行性基础。在新阶段，“国家审计现代化”的概念内涵与建设路径均需重塑。

国家审计凭借“大智移物云区”等科技手段，已在不同程度上为各审计要素增添现代化特征，此时重塑“国家审计现代化”概念内涵，将进一步规范国家审计的现代化发展。故文章将从国家审计现代化的发展逻辑、效能发挥和路径指引等维度对其展开论述，以期通过重塑国家审计现代化概念内容，丰富中国式现代化内涵；通过促进国家审计现代化发展，推进国家治理现代化进程。

二、国家审计现代化之发展逻辑

（一）逻辑基础：国家审计的角色定位

作为国家治理的体系构成与工具抓手，国家审计可助力“五位一体”建设、“四个全面”统筹、中国特色社会主义制度完善、国家治理现代化推进以及党内法规体系优化。同时，国家审计在国家治理体系中的角色定位以及由此而来的工具属性，也决定了国家审计现代化发展的应然性基础与可行性基础。

国家审计现代化发展的应然性基础，由国家审计是国家治理体系的重要构成而决定。进入新发展阶段，习近平总书记多次谋划、部署、推动审计领域工作进展。这明确了国家审计在国家治理体系中的重要地位，并为国家审计服务国家治理提供根本遵循。国家治理追求治理体系和治理能力现代化，现代化发展便成为国家审计发展的必然趋势。故在国家治理现代化背景下，国家审计的现代化发展具备其应然性基础。关于可行性基础，则由国家审计的治理工具属性而决定。国家审计基于自身职能、机制、效应与功能，可充分参与国家治理，进而发挥其审计治理效能。在审计全覆盖战略背景下，数智科技强化了国家审计的工具属性，扩宽和深化了国家审计参与国家治理的范畴和程度，使国家审计成为推进国家治理现代化的重要力量。至此，数智科技增效国家审计的治理工具属性，这便是国家审计现代化发展的可行性基础。

（二）逻辑起点：国家治理的目标转变

新的历史时期，国家治理目标向现代化转变，这为国家审计现代化发展提供逻辑起点。国家治理目标转变受国家发展需求和人民生活需要影响，是一个持续性的完善过程。基于此，国家审计需不断调整其发展方向。现阶段，国家治理以现代化为目标追求，国家审计也应以现代化发展作为自身目标追求。

不同历史时期，我国国家治理目标并不相同。张军和刘俊杰（2017）认为，国家治理的目标转变可分为三个阶段。基于此，国家审计也应在各阶段呈现出不同的目标追求。1949-1978年，国家治理目标聚焦于国家独立和战后重建。此时，国家审计没有特定审计机关，其参与国家治理的意识不强。审计职能发挥主要通过查处经济犯罪等方式实现。1978-2012年，国家治理目标则具体为恢复治理常态化和促进经济发展。该期间，《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国审计法》明确了国家审计在国家监督体系中的重要地位。故国家审计在该阶段主要强调其监督、问责等职能。2013年至今，国家治理目标主要追求全面化发展和现代化治理。在此背景下，诸如大数据审计等科技赋能型审计层出不穷，审计治理效能得到前所未有的强化。经年累月，国家审计已发展成为服务国家治理的坚实力量。由此可见，国家治理目标的现代化转变，为国家审计的现代化发展提供逻辑起点。

（三）逻辑终点：审计要素现代化发展

作为进行时概念，国家审计现代化在当前阶段主要表现为审计要素现代化。一方面，审计要素是国家审计参与国家治理的具体媒介；另一方面，审计要素是数智科技赋能审计治理效能的主要作用对象。故国家审计为服务国家治理现代化目标，将以审计要素的现代化发展作为国家审计现代化的逻辑终点。

审计要素现代化发展进一步丰富了“国家审计现代化”内涵，亦成为现阶段国家审计现代化发展的主要特征。基于此，部分学者对“国家审计现代化”进行了内涵重塑和特征识别，认为国家审计现代化至少应在审计内容、审计方法、审计人员、审计成果等方面呈现出与政治、经济、科技发展水平相适应的现代化程度，其现代化特征则可大致精炼为高效化、科学化、规范化等特征（蔡思培和程博，2021；周念宜等，2022；郑石桥和胡欣怡，2023）。文章结合前人研究成果，在强调“审计要素现代化”的基础上，认为“国家审计现代化”应至少涵盖以下内容：一是在审计目标上，国家审计应以推进国家治理现代化为导向，进而高效化、科学化、规范化开展审计活动；二是在审计方法上，国家审计应善用各种科技赋能型审计，以增强审计治理效能；三是在审计内容上，国家审计应聚焦现代化治理领域，通过参与技术治理、生态治理、数字治理等现代治理领域，强化国家审计的现代化特征。

三、国家审计现代化之效能发挥

（一）审计基本职能

鉴证、评价与监督是国家审计的三大基本职能。其中，鉴证职能和评价职能可揭示公共经济责任在履职过程中存在的代理问题和次优问题。监督职能则在已揭示代理问题和次优问题的基础上，对相关履职人员和领导干部的违法违规行为进行追责问责，进而确保公共财产的高效使用和公共权力的有序运行。国家审计通过现代化发展，促进审计基本职能发挥，进而优化审计治理效能，是国家审计现代化优化审计治理效能的重要途径。国家审计现代化发展能使审计基本职能发挥具备高效化、科学化和规范化特征，进而实现对审计治理效能的优化目的。

首先，国家审计现代化可促使审计鉴证职能的高效化发挥。审计鉴证职能主要作用于信息真伪鉴定，以确保审计证据所承载信息的真实可靠性。审计机关应基于其审计主题，就特定信息展开真实性审查，以限制被审计单位的信息虚假倾向（郑石桥和宋夏云，2014）。国家审计通过现代化发展，加强了审计信息化建设，提高了国家审计对数据信息的获取能力和分析能力，进而有效提升了国家审计对信息真实性的鉴别能力。其次，国家审计现代化可促进审计评价职能的科学化发挥。审计评价职能主要是指审计人员基于特定信息所表征的绩效状况，揭示被审计单位就特定审计主题的次优问题，同时分析次优问题的出现原因，并为次优问题解决提出审计建议。具备现代化特征的国家审计可依托数智科技充分挖掘数据资源的服务价值。审计人员可通过释放数据资源在科学决策等方面的服务价值，进而提升审计建议的科学性。最后，国家审计现代化可促进审计监督职能的规范化发挥。审计监督职能主要通过审计问责确保公共财产的高效使用和公共权力的有序运行。换言之，当国家审计职能重心由“鉴证”向“问责”转变时，并将“问责政府”作为制度建设的基本命题时，审计监督职能便可得到制度保障（周维培，2019）。在问责政府的制度保障下，国家审计的监督职能得以规范化发挥。

（二）信号传递机制

所谓国家审计参与国家治理的信号传递机制，即在公共经济责任关系中，国家审计机关基于其在经济责任关系中的特殊地位和基本职能，助力审计机关、政府部门和社会公众三者之间实现信息传递的相关机制（魏明和邱钰茹，2015）。国家治理是以人民利益为核心的多元协同治理，消除多元主体间的信息不对称，对国家治理现代化至关重要。作为独立第三方，国家审计可通过其现代化发展，解决国家审计信号传递机制中的瓶颈问题，进而优化国家审计治理效能。

据魏明等（2015）研究，国家审计信息传递机制在审计机关的独立性、审计结果公开性以及公众反馈积极性等方面存在瓶颈。针对上述问题，国家审计现代化发展可通过数智科技对其逐一解决。关于审计机关独立性问题，国家审计现代化发展可从两个方面入手：一是国家审计现代化发展能通过健全制度来提升审计机关独立性，二是国家审计现代化发展可通过应用区块链、大数据等科技，减少审计人员对审计结果的主观干预，进而提升审计独立性。后者可具体表现为区块链技术助力数据获取真实性、大数据技术助力数据分析客观性。关于审计结果公开性问题，国家审计现代化发展可应用现代科技构建审计结果公开平台（陈卓和张源泽，2022）。基于该平台，国家审计可对审计报告、审计建议、审计移送处理等信息予以公开，以确保社会公众通过网站、手机应用等途径全面获悉审计结果。国家审计现代化发展在扩大审计结果公开范围的同时，也提升了政府部门公信力。关于公众反馈积极性问题，国家审计现代化发展可通过如下方式促进社会公众的互动反馈：国家审计应用互联网技术，可为社会公众提供全面便捷的信息查询通道；应用人工智能技术，可分类提炼审计结果，帮助社会公众迅速掌握审计信息的具体内容；应用社交媒体等方式，可组织社会公众针对审计重大事件发表意见、在线讨论。

（三）审计溢出效应

溢出效应源于经济学领域，是指特定组织通过开展系列活动，在达成组织预期效果的同时，亦对组织外部产生额外效应的现象。传统溢出效应通常表现为正向的示范效应。不同于经济学领域的溢出效应，国家审计溢出效应可细分为两种，审计示范效应和审计威慑效应。国家审计现代化发展优化了审计溢出效应，进而促进了审计治理效能发挥。

所谓审计示范效应，是指国家审计通过审计公告制度，对外宣传具有正向指导意义的“审计判例”，进而起到示范作用；所谓审计威慑效应，是指国家审计通过问责追责，对（被审计单位或非被审计单位）尚未发生的违法违规行为起到威慑作用。现代化发展优化国家审计溢出效应的作用机理如下：一方面，基于审计示范效应，国家审计的现代化发展扩宽了审计溢出效应的作用范围。以审计署审计公告为例说明，2019年之前，审计署公告主要聚焦于国有企业财务收支、政府部门预算执行、公共投资项目资金使用等财务信息；但近年来，审计署对非财务信息的披露愈加侧重。审计披露信息类型从“单一财务信息”向“财务信息与非财务信息相结合”发展，促使国家审计综合服务国家治理（高文强，2020）。另一方面，基于审计威慑效应，国家审计的现代化发展前置了审计溢出效应的作用时点。国家审计经过现代化发展，可实时监控、全面跟踪被审计单位。实时审计具备即时记录、远程监控等特征，跟踪审计具备全面溯源、系统跟进等特征，这些特征在提高审计即时性和精确度的同时，又对被审计单位的违法违规行为形成巨大威慑力，能够有效制止阻碍国家治理现代化进程的违法违规行为。国家审计通过现代化发展，扩宽了审计示范效应的作用范围，前置了审计威慑效应的作用时点，以此优化审计溢出效应、促进审计治理效能。

（四）免疫系统功能

国家审计免疫系统功能，具体包括揭示、抵御和预防功能。审计揭示功能，即国家审计通过审计公告制度揭示被审计单位就特定审计主题的代理问题和次优问题。该功能的发挥基于审计鉴定职能和评价职能，并依托于国家审计的信号传递机制完成。审计抵御功能，即国家审计基于其揭示功能，发现被审计单位在制度、机制、体制等方面存在的缺陷，并据此提出政策建议，以此增强相关制度、机制、体制的风险抵御能力。审计预防功能，即国家审计作为经常性的制度安排，其可基于审计揭示功能和抵御功能发挥审计溢出效应，将苗头性的代理问题和次优问题阻断在摇篮里。该功能与审计监督职能异曲同工。

根据上述分析，审计揭示功能与审计“鉴定”和“评价”职能，以及国家审计的信号传递机制，在本质上不谋而合；审计预防功能则与审计“监督”职能，以及审计溢出效应，在实质上趋同。现仅就国家审计现代化发展如何通过促进审计抵御功能发挥，进而优化审计治理效能展开论述。国家审计的现代化发展以推进国家治理现代化为目标导向，而审计抵御功能恰好可通过健全制度、完善机制、优化体制来服务国家治理现代化。故国家审计通过现代化发展，可基于制度、机制、体制层面更好地发挥审计抵御功能，进而优化国家审计的治理效能。具体而言，针对单一组织，审计抵御功能可从组织的制度设计与执行方面提出建议，帮助政府部门、事业单位、国有金融机构和企业等组织抵御财务风险、提高管理效率；针对同一系统内部的被审计单位，审计抵御功能可从系统的机制运行层面提出建议，提升同一领域内多主体之间的资源配置效率，以促进经济、社会高质量发展；针对重大政策落实，审计抵御功能可从国家政治体制、经济体制等宏观层面提出建议，进而推动政府职能转变以及国家治理的现代化进程。

四、国家审计现代化之路径指引

（一）目标导向：推进国家治理现代化

以“推进国家治理现代化”为目标导向，是“国家审计现代化”概念内涵的核心构成。故国家治理现代化的特征表象便成为国家审计现代化发展演进的践行方针。中国式国家治理现代化坚持中国共产党领导、坚持人民主体地位、坚持辩证思维逻辑，是国家治理追求“科学性、民主性、法治性、有效性”的过程和事业（刘舒杨和王浦劬，2021）。政治引领、法治保障、德治教化、自治强基、智治支撑等“五治”方式是党领导人民探索中国式国家治理现代化的实践结晶。不难发现，“高效化、科学化、规范化”等国家审计现代化特征与国家治理对“科学、民主、法治、有效”等目标追求趋同；同时，在审计全覆盖战略背景下，国家审计参与政治、法治、德治、自治和智治等审计实践亦屡见不鲜。由此可见，贯彻落实审计全覆盖战略，持续巩固“高效化、科学化、规范化”等审计现代化特征，将有助于国家审计推进国家治理现代化进程。与此同时，国家审计助力国家治理坚持党的领导、坚持人民主体地位、坚持辩证思维逻辑，更是国家审计现代化发展以“推进国家治理现代化”为目标导向的具体表现。

关于国家审计助力国家治理坚持党的领导，可从国家审计对党自我革命的独特作用入手，明确国家审计以“推进国家治理现代化”为目标导向。作为国家监督手段之一，国家审计可协同党内监督，发现并纠正党内存在的不法行为与制度缺陷。国家审计通过问责不法行为问责和健全缺陷制度，加强党的自我建设、促进党的自我革命，以此确保党的先进性和党作为领导核心的公平正义取向。关于坚持人民主体地位，国家审计可从规范公共权力运行入手，强调国家审计的治理现代化导向。在我国，一切权力属于人民。只有确保公共权力规范、有序运行，才能保障人民群众的根本利益。经过现代化发展，国家审计可在公共权力授予阶段，遏制权力扩张；在权力行使阶段，阻断权力腐败。关于坚持辩证思维逻辑，国家审计可从协同多方治理主体入手，加强其审计目标的现代化特征。中国式国家治理遵循“一”与“多”相辅相成的辩证思维逻辑。在治理主体方面，中国式国家治理现代化坚持党与多元社会主体协同共治的基本模式。具体到国家审计现代化，其应致力于推进审计活动从“经济业务管理”向“数据治理”过渡，进而促进审计证据在数据生命周期内多元主体的协同共治（徐京平和朱哲茹，2022）。

（二）技术优先：善用科技赋能型审计

国家审计因地制宜地应用各种科技赋能型审计，以此优化审计方法、促进审计治理效能，是国家审计现代化特征的另一表征。2016年至今，金审工程三期正处在如火如荼的建设阶段（郭檬楠等，2023）；2018年5月，习近平总书记在中央审计委员会第一次会议中指出，“要坚持科技强审，加强审计信息化建设”；国家审计“十四五”规划亦要求国家审计全面落实“科技强审”战略要求，并对“信息化支撑审计业务”“审计机关数据管理水平”“审计人员数据资源分析利用能力”等方面作出具体规划。国家审计信息化建设始终以先进技术应用为指引，积极引入大数据、云计算、区块链、机器人流程自动化、人工智能等数智技术，以及元宇宙等数智应用（张夏恒和李想，2023）。至此，大数据审计、区块链审计、RPA审计、智慧审计等科技赋能型审计，在国家审计理论创新和应用实践方面均取得了长足发展。科技赋能型审计优化审计方法、为审计工作加成，已成为国家审计现代化发展的显著特征；同时，该特征也成为国家审计确保审计质量、提升审计效率、落实审计全覆盖战略、发挥审计治理效能的重要手段。

关于科技赋能型审计在国家审计现代化发展演进中的具体应用如下：第一，大数据审计是较为成熟的科技赋能型审计，其与云计算技术协同，可为审计工作提供强大算力。大数据技术和云计算技术在功能上契合，前者着眼于数据本身，强调数据存储能力；后者具备算力收缩特点，其可根据数据体量调节自身计算资源（秦荣生，2014）。大数据审计与之协同，能更好地服务审计分析程序。第二，区块链审计则对审计环境要求较高，要求被审计单位有区块链技术环境，进而为审计工作提供证据保障。在数字中国建设背景下，政府部门、事业单位、国有金融机构和国有企业等被审计单位以区块链技术赋能组织管理信息系统，将成为大势所趋。区块链技术可为国家审计现代化发展保障其审计证据的真实性、可用性和安全性。第三，RPA审计和智慧审计则有助于审计流程自动化和审计分析智能化。通过应用RPA 审计和智慧审计，国家审计分别在一定程度上解放了审计人员的体力劳动和脑力劳动，可为国家审计节省大量人力、物力资源。同时，国家审计也可通过应用RPA 审计和智慧审计扩展国家审计的监督领域，为实现“审计全覆盖”提供可能。

（三）内容为本：聚焦现代化治理领域

在审计内容上“聚焦现代化治理领域”，是国家审计现代化发展的又一显著特征。经济治理、政治治理以及社会治理是国家治理的基本领域，亦是国家审计服务国家治理的主要内容。然而，关于现代化治理领域，当前学界对其范畴界定并不明确。一方面，在深入贯彻新发展理念背景下，“创新”与“绿色”丰富了中国式国家治理的基本领域。创新关注发展动力问题，但也带来了技术治理需求；绿色关注人与自然和谐相处问题，生态治理则为追求绿色生活提供现实路径。另一方面，在加快建设数字中国的战略背景下，数据资源与数据资产的海量涌现催生了数字治理需求，数字治理亦扩宽了国家治理领域。综上，技术治理、绿色治理和数字治理可归属于现代化治理领域。然而，现代化治理领域绝不局限于此，诸如文化治理、网络治理、全球治理等均属于国家治理现代化范畴。但碍于篇幅限制，本文仅以技术治理、生态治理以及数字治理为例，论述国家审计现代化的发展演进路径。技术治理、生态治理和数字治理均符合国家治理基本特征，故国家审计聚焦上述治理领域，具备理论上的可行性。

关于国家审计服务技术治理，算法审计是其典型代表。技术治理下，代码与算法充当着技术虚拟世界的规则层（罗有成，2023）。故算法成为技术治理领域的重要风险因素，由算法偏见产生的权力异化，则是技术治理中风险形式的具体表现。算法审计在审计业务类型上兼容合规审计和制度审计，是规范算法权力、控制算法异化、防范技术风险的有力工具（张永忠和张宝山，2022；徐明华、魏子瑶，2023）。故以算法审计服务技术治理，具备其典型性。关于国家审计服务生态治理，资源环境审计是其典例。国家审计“十四五”规划指出，资源环境审计以建设美丽中国为目标，着力于提升资源利用效率、促进绿色低碳发展和改善生态环境问题等方面。“十四五”期间，资源环境审计主要以资源环境专项资金审计、领导干部自然资源资产离任审计以及生态文明建设政策落实情况审计等审计项目为具体抓手，促进国家审计服务生态治理。关于国家审计服务数字治理，数据资产审计是其代表。数字中国建设催生数据资源涌现，数据资源的资产化管理则可形成数据资产。数据资产已作为重要生产要素，服务于经济、社会、政治等各个领域。数据资产审计将有助于数据资产的权属界定、计量定价以及价值发挥，是数字治理的有效手段（何雨，2023）。