易地搬迁扶贫政策、融入路径与保障机制研究

■/ 赵亚妮

一、研究背景

易地搬迁以居住于深山、荒漠化、地方病多发等生存环境恶劣、不具备基本发展条件地区的农村建档立卡贫困人口为对象，按照群众自愿、应搬尽搬的原则，采取集中安置为主、集中安置与分散安置相结合的搬迁方式，将贫困人口安置到其他地区，通过提高搬迁群众生活条件、增加收入渠道、调整产业结构，逐步实现脱贫致富。

易地搬迁是实现精准脱贫的有效途径。2015年11月，作为“五个一批”精准扶贫的重要组成部分，中央扶贫开发办将易地扶贫搬迁摆在更加突出的位置，体现了党中央对扶贫搬迁的高度重视。易地搬迁是决战脱贫攻坚的有力抓手，也是脱贫攻坚战役中最为复杂的工程之一。2017年6月，在深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上，习近平总书记指出，党的十八大以来，党中央对居住在生存条件恶劣、生态环境脆弱、自然灾害频发等地区的贫困群众实施了易地搬迁。易地搬迁是保护生态环境的重要举措，它不仅仅是转移农牧民，而是在转移的同时，对迁出地生态环境的修复。2020年3月，在决战决胜脱贫攻坚座谈会上，习近平总书记进一步指出，通过生态扶贫、易地扶贫搬迁、退耕还林还草等，贫困地区生态环境明显改善（郇庆治和陈艺文，2021）。

二、易地搬迁政策演变

我国地域辽阔、生存环境差异大，通过传统扶贫手段难以帮助生活在资源贫乏、自然灾害频发、基础设施不健全等地区的群众彻底脱贫，唯有通过易地扶贫搬迁从根本上解决问题。梳理我国易地扶贫搬迁政策演变进程，可将其分为四个阶段，分别是地方探索、试点推广、全面推进、脱贫攻坚等阶段。

（一）地方探索阶段（1982-2000年）

新中国成立以来至20世纪初，我国在扶贫开发方式上积极探索。最初以各地自行探索为主，政府最早成功组织移民搬迁可追溯至20世纪70年代。上世纪70年代，伴随着社会经济发展，因水利建设而占用大量土地，移民搬迁工程难以避免。1982年12月，国务院办公厅发布《关于成立三西（河西、定西、西海固）地区农业建设领导小组的通知》（黄征学和潘彪，2021），开始实施“三西”扶贫开发计划。1983年，针对“三西”地区严重干旱缺水而无法维持正常生活的情况，实施“三西吊庄移民”扶贫。继而根据群众自愿原则，形成了县内吊庄和县外吊庄的移民模式，取得了较好的经济、生态效益，开启了搬迁扶贫的先河。随着“三西”扶贫搬迁的顺利开展，国家积极采取有效政策进一步加速改革开放进程。1994年4月，国务院颁布《国家八七扶贫攻坚计划》（中华人民共和国国务院新闻办公室，2021），要求力争用7年时间，基本解决目前全国农村8000万贫困人口的温饱问题。其中，文件明确指出地域偏远、交通不便、生态失调、文化教育落后、经济发展缓慢的中西部地区是扶贫攻坚计划的主战场，对于生态条件特别恶劣、自然资源特别贫瘠的地区，采取开发式移民进行扶贫，这就为易地搬迁提供了基本路径参考。随后，中西部省份借鉴“三西”扶贫经验，制定并出台了搬迁政策和文件，对移民对象、安置地区等做出相应规定，同时《中共中央国务院关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定（1996）》等文件都提及开发式移民。

（二）试点推广阶段（2001-2010年）

中央和地方协同的深化使得易地扶贫搬迁工作从一个政策方向逐步转换为一项有计划推行的系统工程。在深入总结扶贫工程实施以来的经验和教训后，《中国农村扶贫开发纲要》要求易地扶贫搬迁工作“在搞好试点的基础上，制定具体规划，有计划、有组织、分阶段地进行”。2001年，原国家计委将易地扶贫搬迁工作纳入国家层面，予以统筹部署和支持，并将贵州、宁夏、云南和内蒙古四省（区）确定为易地扶贫工程试点。通过实施试点工程，搬迁群众收入渠道逐步拓宽，安置区生活条件明显改善，促进了人与自然协调发展，试点工作取得较好成效。2006年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》指出，“对生存条件恶劣的贫困地区，实行易地扶贫”。2007年，《易地扶贫搬迁“十一五”规划》对扶贫开发工作做出了详细指导，针对现有困难提出应对之法，计划搬迁贫困人口150万人。《易地扶贫搬迁“十一五”规划》的出台，意味着我国易地扶贫搬迁上升为国家层面的工程项目，得以重视并逐步推广。

（三）全面推进阶段（2011-2015年）

经过长期易地扶贫搬迁，我国脱贫成效明显，但仍未从深层次解决贫困地区发展问题。2011年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》将易地扶贫搬迁工作纳入国民经济和社会发展计划，不断加大扶贫攻坚力度。同年，国务院颁布《中国农村扶贫开发纲要》，首次将扶贫搬迁与推进城镇化、工业化相结合，有条件的地方引导向中小城镇、工业园区移民。2012年，《易地扶贫搬迁“十二五”规划》对未来五年移民工作进行总体规划，统筹就业创业和产业扶贫，争取完成240万贫困人口的易地搬迁任务。随后，国家发改委为大力支持搬迁工程，确保稳定资金来源，设立了中央预算内投资专项（童章舜，2019）。至此，具有中国特色的易地扶贫搬迁政策体系初步形成。

（四）脱贫攻坚阶段（2016年-至今）

易地搬迁进入新阶段后，各地扶贫工作以有计划推进为主，拉开了新时期易地扶贫搬迁工作的序幕。2016年，《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》以精准贫为统领，通过“挪穷窝”“断穷业”“拔穷根”，计划五年内对近1000万建档立卡贫困人口实施易地扶贫搬迁，为新一轮搬迁工作提供了行动指南（王鑫，2018）。此后，国务院扶贫办和有关易地搬迁任务的22个省（自治区、直辖市）按照中央政府的统一部署，共同推进新时期搬迁工作，逐步建立政策和制度体系。2018年，国家发改委制定并颁布《中国易地扶贫搬迁政策》，更好地阐释了新时期搬迁政策。2019年是“十三五”时期易地搬迁的决战之年，十部门联合印发《关于进一步加大易地扶贫搬迁后续扶持工作力度的指导意见》，明确了当时和今后一个时期做好易地扶贫搬迁后续扶持工作的总体要求、主要目标、重点任务和支持政策，尤其包括社会融入、产业就业、权益保障等工作。2020年是“十三五”易地扶贫搬迁的圆满收官之年，更是巩固提升之年，有力助推了乡村振兴战略和新型城镇化进程。

图1 我国易地扶贫搬迁政策演进历程

三、易地搬迁现状分析

（一）易地搬迁宗旨

2015年11月，习近平在中央扶贫开发工作会议上指出，生存条件恶劣、自然灾害频发的地方，通水、通路、通电等成本很高，贫困人口很难实现就地脱贫，需要实施易地搬迁（郇庆治和陈艺文，2021）。按照党中央、国务院决策部署，2015年11月，国家发展改革委、国务院扶贫办等部门启动实施新时期易地扶贫搬迁工程，计划在“十三五”时期，对生活在“一方水土养活不了一方人”地区的约1000万建档立卡贫困人口实施易地扶贫搬迁（国家发展改革委，2021），通过“挪穷窝、换穷业”，帮助他们“拔穷根”，实现搬得出、稳得住、能脱贫、可致富。

（二）易地搬迁规模

“十三五”以来，中央有关部门加大投入，相关部门协同联动，为易地搬迁工程顺利的开展提供了坚实的保障。负有搬迁任务的22个省（区）精心谋划、统筹部署、有力推进，将易地搬迁作为解决深度贫困的突破口。2015年，在前期调研的基础上，设计项目方案，筹集工程资金，拉开了易地搬迁的序幕；2016年，各级部门按照项目方案统筹推进，项目建设全面启动；2017年，对政策执行不到位或存在误区偏差的地区进行监督指导，避免造成方向性问题；2018年，当年完成280万人、累计完成870万人住房建设任务，项目建设进入高峰期（国家发展改革委，2021）；2019年，基本完成“十三五”建设总任务，易地搬迁工作重心逐渐向后续扶持转变；2020年，960多万搬迁群众全部脱贫，高质量完成了“十三五”建设任务。经过长期实践经验的累积，我国“易地搬迁”已经呈现多种类型和方式。从搬迁类型来看，分为整体搬迁和分散搬迁，就地搬迁和异地搬迁。从安置方式来看，有在产业园区、新城镇社区、旅游服务区、新农村社区安置，也有插花式安置和投靠亲友等安置方式。

表1 “十三五”各省（市、自治区）易地搬迁贫困人口数量分布 单位：万人

（三）易地搬迁成效

五年多以来，各省坚守易地搬迁工作初衷，严守政策底线，为打赢脱贫攻坚战、实现乡村振兴战略做出积极贡献。

1.居住条件实现质的飞跃。各省（区）以改善贫困户居住条件、发展条件为目标，坚持因地制宜、科学布局，充分利用城镇保障性安居工程、工业园区、条件较好的中心村等，采取集中安置和分散安置相结合的方式进行。“十三五”期间全国累计建成集中安置区约3.5万个，建设安置住房266余套，总建筑面积2.1亿平方米，人均住房面积20.8平方米（国家发展改革委，2021）。搬迁群众从原本居住的危房，搬进了安全牢固、分区合理、功能齐全的安置区，极大改善了生存居住条件。

2.生活条件得到全面改善。在建好搬迁安置区的同时，配置相应水电、绿化等基础设施，新建老年服务中心等公共服务设施，确保安置区移民享受基本公共服务。“十三五”期间，累计建设道路8.9万公里、垃圾处理设施5.6万个、污水处理设施5万个；新建或改扩建学校6100多所、医院等卫生服务中心1.2万多所、社区养老设施3400余个、文化活动场所4万余个（国家发展改革委，2021）。以“搬得出、稳得住、能发展、可致富”为宗旨，有效改善了搬迁群众生产生活条件。

3.就业创业前景更加广阔。就业创业服务是帮助搬迁群众有就业、能增收的重要举措，也是易地搬迁后续工作的重要内容。各省（区）在安置区公共服务设施中配套建设就业服务机构，通过设立就业创业服务站、服务窗口，切实保障有劳动能力的贫困人口有就业机会；整合农业、扶贫等部门政策资源和培训机构力量，对搬迁群众开展技能培训；在集中安置点推送就业信息，加强东西部扶贫协作、对口援助等方式，加大劳务输出力度，拓宽就业渠道。截至2020年底，组织全国建档立卡户外出务工392.83万人，开发公益性岗位安排就业43.1个，依托周边龙头企业带动就业6.84万人（国家发展改革委，2021）。

4.社区管理质量优化提升。坚持问题导向，围绕易地搬迁后续扶持“五个体系”建设要求，各省（区）积极探索社区管理工作体系，努力为搬迁群众打造宜居环境。依托配套基础设施，实现3.5万个安置区社区管理服务全覆盖，为搬迁群众打造集生活、娱乐、医疗、教育于一体的生活圈，实现群众生活品质全面提高。

5.乡村振兴作用逐步显现。“十三五”易地搬迁期间，不仅建设了数百万套安置住房，还配套建设了一大批水、电、路、气、网等基础设施，新建和改扩建了一大批教育、医疗、文化、养老等公共服务设施，布局建设了一大批配套产业就业项目，为搬迁群众逐户落实后续扶持措施，实现了住有所居、幼有所育、学有所教、病有所医、老有所养、弱有所扶。按照“搬迁一个村寨、发展一个园区、打造一个景区、激活一个集镇、脱贫一批群众”思路（国家发展改革委，2021），每个省份都涌现出一批具有乡村振兴示范作用的安置点，为实现乡村振兴战略打下了坚实基础。

6.生态环境压力得到缓解。搬迁群众从生态环境脆弱、自然灾害频发的区域搬至生活条件较好的安置区后，通过实施退耕还林还草、生态环境修复、土地复垦等措施，缓解生态环境压力，实现“增绿增收互促、生态与生计”的目标，做到了易地搬迁脱贫和生态保护发展双赢。“十三五”期间，全国复垦复绿就宅基地100多万亩，建立了生态修复新格局。

7.党群关系更加密切融洽。以易地搬迁社区基层党组织为基础，以需求为引导，积极发挥党建引领作用，新建基础党组织2.1万个，实现基础党组织全覆盖。通过将搬迁群众中的党员纳入社区党组织管理，多渠道、全方位、多方式组织党员参与社区治理，成为宣传党的主张、贯彻党的决定、团结党员群众的孵化地，增强安置区的凝聚力和战斗力。

四、易地搬迁后社会融入困境

作为“五个一批”精准扶贫的重要工作举措，“十三五”易地扶贫搬迁为促进贫困地区高质量发展打下了基础，同时为打赢脱贫攻坚战、实现第一个百年奋斗目标做出了贡献。但与此同时，新时期易地搬迁工作大规模开展，牵涉人口众多、任务繁琐艰巨，是一项复杂的工程。随着“十三五”搬迁工作的圆满完成，易地搬迁也开始转入“稳得住、能致富”阶段，分散居住的约1000万贫困人口聚居搬迁至新环境，社会融入面临新困境。

（一）经济融入困境

搬迁后，移民日益增长的物质需求同现实情况存在偏差，易地搬迁并非能解决所有问题，移民生计可持续仍然是巨大的挑战（閤小操和陈绍军，2021）。从业机会缺乏。搬迁群众迁至新社区后，会因交通不便、距离过远等原因放弃了原先地区的工作。这就意味着家庭收入大大削减，日常开支过大，生活水平下降。虽然当地政府在就业扶持上出台了相应政策，但就业需求仍远远高于提供的工作机会，大部分搬迁群众处于待就业状态。就业水平受限。搬迁群众因年龄、知识水平等原因，很难从事较高水平的工作，从事的工作大都是政府提供的具有过渡性的公益性岗位，职业层次偏低，不足以支撑家庭开销，可持续发展缺乏保障。

（二）文化融入困境

文化融入表现在言语沟通、文化活动的参与、文化交流等多个方面。中国社会是一个明显的人情社会，而语言、文化环境又是维系人情的关键要素。矛盾冲突频发。搬迁群众由于价值观念、风俗习惯的差异，不仅让日常沟通交流成为困扰，还会造成矛盾冲突，影响社区相互融合。活动参与度低。安置区会举办社区活动，但因群众兴趣、习俗不同而导致众口难调，加之活动形式单一，缺乏创新，参与活动的积极性不高。

（三）行为融入困境

中国传统乡村是差序格局的熟人社会（费孝通，2005）。搬迁前，移民生活在传统村落中，乡土社会中空间边界较稳定，社会同质性和集体意识强，形成真正意义上的“社区共同体”（郑娜娜和许佳君，2019）。易地搬迁使得群众远离赖以生存的自然环境和社会环境，在面对全新的生活环境后，对搬迁群众能否适应社群变化做出了考验。邻里关系冷淡。从散居到聚居、从活动空间到固定区域，从某种程度上限制了搬迁群众的空间流动，搬迁群众与安置区群众或当地居民的互动来往较少，几乎不存在串门现象。社交圈子缩小。搬迁群众因距离与原先亲朋好友的往来频率降低，也没有机会去认识结交当地居民，长期囿于自身狭窄的社交圈，久而久之与社会产生隔阂。

（四）身份融入困境

环境应激理论认为，环境的许多因素都可以引起个体的反应，光、水、植物、山体及赏心悦目的建筑能唤醒人们内心的美好，产生正面的应急效果；当然像医院、养老院、污浊的环境等会让人产生一种消极的心理应激（保罗等，2009）。易地搬迁给群众带来积极心理影响的同时，也会带来消极影响。身份认同模糊。虽然改变了居住环境，但不少搬迁群众认为自己仍是农民，对社区居民的新身份认同度不高。社区归属感低。由于“迁出地管林和地，迁入地管人和房”的现实情况，部分搬迁群众在户籍原地发展产业，在新社区生活，“两头跑”现象普遍存在，缺乏社区归属感。

五、易地搬迁后社会融入实践路径和保障机制

（一）实践路径

1.经济融入。一方面完善信息发布机制，拓展就业渠道。立足自身产业支撑，加强社会支持网络的应用，整合有效资源和招聘信息，建立线上线下市县、省外等知名企业就业岗位信息发布机制。创新劳务输送服务，落实劳务补贴政策，打造当地特色劳务品牌，重点培育电商、乡村物流、等新产业新业态，促进搬迁群众充分就业。另一方面建立就业帮扶政策，将稳定就业作为后续社会融入的关键举措。易地搬迁群众在搬迁后改变了谋生方式，生存技能薄弱，在安置区属于弱势群体。通过劳务输出、技能培训、以工代赈等就业帮扶政策，在全面摸查就业底数的前提下，整合当地资源和区位优势，确保有劳动能力的搬迁群众充分就业，构建“市有基地、县有园区、村有车间、户有工坊”的就业体系。

2.文化融入。一方面要移“坏风”易“陋俗”，提升群众内在涵养。通过指定“负面清单”的方式，将封建保守、迷信落后等思想列入其中，去除群众“等要靠”等懒惰想法，摒弃“陈旧病”等丑陋习俗，重塑价值观念。依据群众喜好和习惯，通过组建文艺队、举办传统文化活动等形式，丰富精神文化生活，增强邻里和谐，实现搬迁群众思想、文化相融合。另一方面针对安置区治理的突出问题，建立沟通协调机制。通过党建引领，围绕“想群众所想，做群众所做”，统筹各方力量，收集群众反映的问题，定期组织召开居委会、物业等多方协调会，针对群众反映的问题进行分析研判，逐一解决搬迁群众的烦心事揪心事，不断加强社区治理能力。

3.行为融入。一方面依据安置点人数和帮扶需求，按梯度设置“一站式”社区综合服务平台，依托安置点社区当地居（村）委会，完善搬迁群众就业、求学、寻医、物业、咨询等服务，满足群众诉求，使搬迁群众更快地融入“新生活”。此外还可按照“地企共建、区域互联”的方式，与周边学校、医院、企业等构建“互联党建圈”，按照党员职业、技能特长等要素，组建“红色手工队、红色务工队、红色服务队”，进一步拉近干群距离，为群众提供贴心服务。

图2 社会融入机制图

4.身份融入。一方面将精神鼓励和物质奖励相结合，激发群众参与动力。通过“搬迁群众+积分制”的方式，对搬迁户进行奖励扶助。每月度或每季度进行“最美家庭”、“最美基层干部”等活动评选，在精神上进行鼓励，营造良好社区环境；在物质上，将积分制与搬迁群众的切身利益相挂钩，如用积分兑换相应日常生活用品等方法，在物质上进行奖励，提供群众参与社区治理的积极性，让搬迁群众真真切切感受到幸福感和获得感。另一方面建立和完善以自治、法治、德治、数治、善治为一体的的社区治理体系，出台安置区社区治理行动方案，建立为群众办事、有组织议事、有机构管事的管理格局，提高搬迁群众的归属感和认同感。同时在安置区开展心理咨询服务，引导搬迁群众正确调节心理压力，培养情绪调控和社会适应能力，树立积极的人生态度，进一步促进心理融入。

（二）保障机制

1.坚持党的领导。坚持党的领导、强化党建引领，是完成易地搬迁建设总要求的根本保障。党的领导是全面的、系统的、整体的，体现在政治、经济、文化、社会、生态等各个领域。从党的百年奋斗历程来看，加强党的领导，党的事业就会取得不断的胜利。实践证明，自全国易地搬迁工作启动以来，各省（区）只有始终坚持把党的领导、党的宗旨贯穿始终，强化党建引领，充分发挥党组织统揽全局的作用，才能有决心有魄力打响脱贫攻坚总战役，才能有组织有安排动员各级部门解决根深蒂固的难题，才能有秩序高质量完成阶段性任务。这也充分体现了中国共产党是中国特色社会主义最本质的特征，生动诠释了中国共产党是中国特色社会主义制度最大的优势。

2.强化顶层设计。强化顶层设计、坚持系统思维，是高质量推进易地搬迁工程的首要前提。易地搬迁是一项涉及领域广泛的社会工程，只有进行充分的理论准备和组织保障，系统谋划、分析掌握搬迁的痛点和难点，制定清晰且具有操作性的实施路径，才能确保各项工作在正确的方向和道路上开展。我国自易地搬迁工程实施以来，经历了地方探索、试点推广、全面推进、脱贫攻坚四阶段，也正是在党中央有系统有组织地制定了各个阶段扶贫计划的战略下，创新推进举措，狠抓政策落实，保障高质量完成易地搬迁工作任务，走出了一条具有中国特色的易地扶贫搬迁道路。

3.坚持问题导向。坚持问题导向、抓紧薄弱环节，是有效破解地区深度贫困的关键方式。作为脱贫攻坚的“头号工程”和标志性工程，易地搬迁对搬迁地区新型城镇化建设和乡村振兴战略的实施做出了重要的贡献，是有效阻隔贫困代际传递的有效手段。易地搬迁成效如何，最终要靠解决问题来体现，要靠发展效果来验证。回顾易地搬迁历程，各省（区）始终坚持问题导向、查漏补缺，集中力量解决最迫切、最要紧的问题，搬迁工作取得了显著的成效。坚持问题导向，举一反三，围绕薄弱环节，提升搬迁工作的精准度，坚决打赢易地搬迁攻坚战，真正做好易地搬迁“后半篇文章”，为乡村振兴战略的全面实现交出一份亮眼的答卷。